淺析縣域土地儲備實踐中存在的問題與建議

譚 星

（洞口縣土地儲備中心，湖南 洞口 422300）

1.土地儲備的重要意義

土地儲備是指由政府按照法定程序運用市場機制，依照土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，通過收回、收購、置換和征用等方式取得土地，直接或間接進(jìn)行前期開發(fā)后儲備，并以公開招標(biāo)、拍賣、掛牌方式按需供地，調(diào)控各類建設(shè)用地市場需求。而土地儲備中心代表政府統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理土地，采用“招、拍、掛”市場化運作方式供應(yīng)土地，土地收益上交財政。

由于土地儲備的可持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)已成為土地政策參與宏觀調(diào)控和實施土地收益與分配的重要工具，也是我國土地供應(yīng)制度的重要組成部分。

土地儲備對土地市場的作用主要表現(xiàn)在：首先，為政府提供了調(diào)控土地市場的手段。各地不同程度地實現(xiàn)了以政府為主導(dǎo)，相對集中統(tǒng)一的供地機制，逐步改變了“土地跟著項目走”的被動狀況，使政府在理論上擁有了能夠根據(jù)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求適時適量向市場供應(yīng)建設(shè)用地的手段，能夠調(diào)控用地需求，引導(dǎo)投資和建設(shè)。其次，推進(jìn)了存量土地的盤活和土地集約利用，有利于土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的落實。土地儲備為各地盤活存量土地創(chuàng)造了條件，控制了存量，盤活了增量。通過對城鎮(zhèn)存量土地利用結(jié)構(gòu)、布局和功能的調(diào)整，發(fā)揮了城鎮(zhèn)土地的綜合效益。第三，實現(xiàn)了土地資產(chǎn)市場化運營，為招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場供地方式創(chuàng)造了實施條件，提高了土地市場競爭的透明度。同時為當(dāng)?shù)卣黾迂斦杖耄辛χС殖擎?zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動城鎮(zhèn)快速發(fā)展。

一個有效的市場應(yīng)該是一個多頭供應(yīng)和多頭需求的市場，不僅存在供應(yīng)與需求的博弈，需求者之間的博弈，供應(yīng)者之間也應(yīng)該存在博弈。因此，從根本上看，通過“招、拍、掛”方式出讓土地實現(xiàn)了市場交易形式的市場化。

2.現(xiàn)階段縣域土地儲備存在的問題

土地儲備的運作應(yīng)當(dāng)遵循社會效益優(yōu)先原則，這既是實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控職能和資源優(yōu)化配置的前提，也是實現(xiàn)土地資源可持續(xù)性發(fā)展的保障。當(dāng)前，我國大部分地區(qū)均遭受新冠疫情影響，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域地方經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展造成了較大阻礙。結(jié)合境外發(fā)達(dá)國家歷史經(jīng)驗及全民接種新冠疫苗所反映出來的縣域戶籍人口總量，欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域人口空心化趨勢可能會持續(xù)走高，新增建設(shè)用地的利用率將逐年降低。因此，新時期縣域土地儲備工作的重點，需從盲目發(fā)展新增建設(shè)用地向挖潛存量建設(shè)用地轉(zhuǎn)移。

2.1 存量劃撥土地收儲矛盾多

在市場經(jīng)濟快速發(fā)展過程中，縣屬國有企業(yè)為適應(yīng)市場需要，相繼重組，裁撤。騰退出來的劃撥土地由縣級土地儲備中心根據(jù)年度土地儲備計劃依法收回納入土地儲備管理，對短期內(nèi)不符合出讓處置條件的做好入庫儲備。然而實際收儲過程中存在著大量產(chǎn)權(quán)糾紛及歷史遺留問題，如：企業(yè)房產(chǎn)被登記到個人名下；一些國企改制過程中私自變賣了部分土地及房屋；因歷史原因造成的企業(yè)國有土地與周邊集體土地產(chǎn)權(quán)不清；職工債務(wù)、工資、保險等未補償?shù)轿唬徊糠致毠な芡饨缧M惑，故意不配合收儲工作。如此種種，使得收儲過程矛盾重重。

2.2 存量劃撥土地儲備入庫難

縣域存量劃撥土地具有分布零散、面積狹小、地形復(fù)雜、交通不暢等特點。受土地用途及地塊開發(fā)前景影響，部分地塊短時間難以通過市場化機制處置到位，地方政府受自身財力所限，缺乏有效融資手段，難以籌集入庫收儲資金。相較于通過征收入庫國有存量土地所展現(xiàn)出的困難，通過合法手段將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)獲取的新增建設(shè)用地納入土地儲備可大大減少財政支出，地方政府也可從中獲取更多的土地收益。

受各類因素制約，即使一些國有存量劃撥土地符合入庫條件，縣級土地儲備中心編制的年度土地儲備計劃中仍然僅突出擬收儲土地，入庫儲備土地數(shù)常年為零。

2.3 存量劃撥土地儲備模式與城鎮(zhèn)規(guī)劃難融合

自然資源部門機構(gòu)改革前，受縣級地方政府財政水平和規(guī)劃編制單位能力影響，城鎮(zhèn)建設(shè)重點以新區(qū)擴張為主。很多縣域城鎮(zhèn)規(guī)劃編制過程中對存量土地的調(diào)查不夠詳實，規(guī)劃成果沒有充分考慮城鎮(zhèn)發(fā)展對土地市場的需求。計劃收儲的存量土地在入庫評估階段，需要規(guī)劃部門編制規(guī)劃條件，因控規(guī)用地性質(zhì)不符合出讓條件，導(dǎo)致土地不能第一時間推向土地市場的情況屢屢發(fā)生。

2.4 存量劃撥土地儲備資金缺口大

政府賦予土地儲備的任務(wù)有三條：2.4.1依法取得土地；2.4.2組織前期開發(fā)；2.4.3存儲以備供應(yīng)。三項任務(wù)的實施均需要提供足額的資金以供運轉(zhuǎn)。但是在《關(guān)于印發(fā)土地儲備資金財務(wù)管理辦法的通知》發(fā)布后，地方土地儲備獲取資金的合法渠道只剩下：2.4.1財政部門從已供應(yīng)儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構(gòu)的征地和拆遷補償費用、土地開發(fā)費用等儲備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費用；2.4.2財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；2.4.3發(fā)行地方政府債券籌集的土地儲備資金；2.4.4經(jīng)財政部門批準(zhǔn)可用于土地儲備的其他財政資金。

2020年新冠疫情發(fā)生以來，很多產(chǎn)業(yè)較為單一的縣域尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域地方政府經(jīng)濟增長陷入低迷。由于地方政府債券必須經(jīng)省級政府核發(fā)，在“僧多粥少”的大環(huán)境下，縣域小城鎮(zhèn)很難爭取到足額的債券資金。房地產(chǎn)業(yè)的不景氣使得財政收入與土地收益直接掛鉤的縣域地區(qū)國有土地收益計提額度很難按計劃執(zhí)行，地方財政土地儲備年度預(yù)算資金撥付更是左支右絀。土地儲備資金難以足額保障，正在實施或計劃儲備的項目只能暫緩或終止。

3.警惕縣域土地儲備工作中的隱形風(fēng)險

3.1 警惕土地儲備過度融資增加地方隱性債務(wù)風(fēng)險

由于過去的縣級土地市場管理體制較為混亂，很多集體土地在征收條件不成熟的情況下套取了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批文。土地獲批后因意向人資金壓力或土地產(chǎn)權(quán)糾紛等原因，這部分土地被長期閑置，“批而未供”問題由此顯現(xiàn)。后期由于土地儲備管控不得當(dāng)，使得一部分土地被周邊民眾逐漸蠶食，社會潛在矛盾開始激發(fā)。2018年，國家為更好實施建設(shè)用地“增存掛鉤”機制，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于批而未供土地處置有關(guān)問題的通知》。地方政府一方面苦于土地儲備融資政策收緊使得這部分土地難以流轉(zhuǎn)，另一方面又不甘心地塊撤批造成的財稅損失。于是乎，各類城投公司因其相對便捷的融資環(huán)境，被地方政府推入存量土地市場。然而，很多縣域存量土地的征收及供應(yīng)沒有嚴(yán)格依照年度土地儲備計劃進(jìn)行實施，缺乏充分的論證、財評及審計。城投通過舉債融資取得的土地如何合理利用，后續(xù)的開發(fā)資金如何籌集，債務(wù)如何清償，都是現(xiàn)存的實際問題。這些問題若不能妥善處理，勢必增加地方隱性債務(wù)風(fēng)險。

3.2 警惕因土地儲備介入不及時蘊藏的社會潛在矛盾風(fēng)險

早年，很多政府部門在原單位土地上建設(shè)了一批職工宿舍。由于國家相關(guān)制度的不斷變革，部分政府機關(guān)、部門被相繼合并、裁撤，騰退出的國有資產(chǎn)中這部分住房也包含在內(nèi)。由于各地對于國資處置的政策不一，這些房屋保持國有劃撥形式被延續(xù)了下來。時間不斷推移，隨著新的城鎮(zhèn)建設(shè)日新月異，大多位于城中心的原職工用房逐漸老舊。即使原住戶對于改善居住環(huán)境的意愿非常強烈，但拆改的成本非常高，土地儲備部門苦于資金壓力遲遲難以介入。部分縣級地方政府自身財政緊張，向上爭取拆改資金程序繁瑣數(shù)量有限，使得舊改項目遲遲無法落地。由于一些地方的舊、棚改等惠民政策允許在城鎮(zhèn)規(guī)劃符合要求的前提下不通過土地出讓直接在原有劃撥土地上進(jìn)行改造。一些投機者利用土地產(chǎn)權(quán)不清這個空檔，誘使原有房職工甚至“空頭職工”私自簽訂1∶1.5、1∶1.8以上的房屋置換協(xié)議，再慫恿住戶向有權(quán)部門爭取改造資格，取得上級部門批復(fù)后繼續(xù)唆使他們向當(dāng)?shù)卣块T施壓，將原有劃撥土地變更為出讓土地，以近乎空手套白狼的方式牟取私利。而這些私自簽訂的“協(xié)議”最終能否成功兌現(xiàn)，成為爆發(fā)社會矛盾的潛在誘因。

3.3 警惕縣級地方政府過度利用“規(guī)委會”等方式肆意變更城鎮(zhèn)規(guī)劃

改革開放后，伴隨著我國經(jīng)濟騰飛，地方縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程隨之突飛猛進(jìn)。而城鎮(zhèn)總體規(guī)劃20年的管控年限幅度較長，過去的一些理念往往跟不上社會發(fā)展的腳步。因此，縣級地方政府從公共利益出發(fā)，嚴(yán)格依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》調(diào)規(guī)程序?qū)υ擎?zhèn)規(guī)劃中確實不符合區(qū)域環(huán)境的部分進(jìn)行調(diào)整，符合轄區(qū)百姓的根本利益。

然而，部分縣級政府為了短期效益，會選擇性地收儲交通便捷、人流量大等具有較高土地收益價值的土地。對于規(guī)劃用途不符合出讓要求的地塊，通過“規(guī)委會”等方式肆意變更城鎮(zhèn)規(guī)劃，如：將原本規(guī)劃用于社會停車場的交通站場用地或廣場公園用地從城區(qū)置換到郊區(qū)，使得城區(qū)本就捉襟見肘的停車、人文環(huán)境更加惡劣等。這類行為違背了土地儲備及城鎮(zhèn)規(guī)劃的公共利益屬性，形成土地儲備倒逼規(guī)劃的尷尬局面。長此以往，對縣域城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展將造成深遠(yuǎn)的破壞與影響。

4.解決縣域土地儲備有關(guān)問題的建議

4.1 加大土地儲備政策宣傳

土地儲備的初衷是為了實現(xiàn)城鎮(zhèn)存量劃撥土地的市場化改革，保障土地資源的合理利用，立足于公益性促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。在土地儲備實踐中，經(jīng)常遇到由上至下對土地儲備政策的不理解形成的衍生問題。地方政府需要通過土地儲備獲取更大的政府收益，征收群體期盼通過土地儲備爭取更多的個人受益，由于產(chǎn)權(quán)的排他性，政府與個人之間相互利益存在矛盾難以避免。而土地儲備政策所具備的公益屬性，是協(xié)調(diào)利益糾紛最好的催化劑。為此，加大土地儲備政策公益性宣傳，營造優(yōu)良社會口碑，對土地儲備日常工作順利展開具有積極意義。

4.2 推動土地儲備納入國土空間規(guī)劃一體化管控

在國土空間規(guī)劃體系提出以前，相比于經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的總體規(guī)劃方案，很多縣域地區(qū)的規(guī)劃工作長期停留在紙面上。進(jìn)入新時期，隨著國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的逐步完善，利用國土空間信息一體化平臺將土地儲備專項規(guī)劃納入管控，符合自然資源部“兩統(tǒng)一”職責(zé)要求及土地儲備公益性根本要求。

新時期的土地儲備工作，國土空間規(guī)劃是未來科學(xué)行使土地儲備的核心依據(jù)。在土地儲備實際工作中，需要管控的土地數(shù)據(jù)量大、宗數(shù)多、地形雜、分布廣，傳統(tǒng)的電子設(shè)備對于處理如此復(fù)雜大量的數(shù)據(jù)任務(wù)效率很低。通過與國土空間規(guī)劃“一張圖”大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)協(xié)同，構(gòu)建多部門協(xié)同體系，落實數(shù)據(jù)信息監(jiān)督管控系統(tǒng)，對提高土地儲備各項數(shù)據(jù)的應(yīng)用范圍和效率具有較高的實用性與前瞻性。

4.3 強化年度土地儲備計劃實施

年度土地儲備計劃是結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展規(guī)劃、土地儲備三年滾動計劃、年度土地供應(yīng)計劃、地方政府債務(wù)限額等因素制定而成符合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)建設(shè)發(fā)展和土地市場調(diào)控的需要及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等要求編制而成的實用性文件。編制成果適用于指導(dǎo)當(dāng)?shù)赝恋貎涔ぷ鳎瑢崿F(xiàn)政府對土地一級市場的全面高度壟斷，進(jìn)而增強政府對土地資源的宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)城鎮(zhèn)土地資源的優(yōu)化配置，保障縣域經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。地方政府應(yīng)高度重視年度土地儲備計劃的編制，強化年度土地儲備計劃的實施。

4.4 開拓縣域土地儲備市場路徑

隨著國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的逐步完善，依托“三區(qū)三線”劃定基礎(chǔ)，利用國土空間一體化平臺，將土地儲備專項規(guī)劃納入管控深度統(tǒng)合，結(jié)合年度土地儲備計劃從以下幾個方面儲備土地：

4.4.1 搶占“高”地。縣級土地儲備中心與縣級開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）深度合作，在開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）土地利用總體規(guī)劃范圍內(nèi)，提前儲備城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地。

4.4.2 征收“生”地。在縣城周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道大面積征收生地儲備，以生地變熟地滿足市場需求。

4.4.3 挖掘“寶”地。除在“退二進(jìn)三”政策支持下把老城區(qū)內(nèi)的所有工礦企業(yè)按計劃整體搬遷至開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）外，還需要重點收儲縣屬行政、事業(yè)單位閑置的劃撥土地以及城區(qū)水域岸線周邊的閑置土地，形成風(fēng)水寶地。

4.4.4 打造“洼”地。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引導(dǎo)下，在縣城周邊重點城鎮(zhèn)，以市場方式儲備城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地供應(yīng)市場，聚集洼地效益。

4.5 創(chuàng)新縣域土地儲備融資模式

4.5.1 與地方財政合作。爭取設(shè)立縣級土地儲備專項資金，為土地儲備中心提供資金支持。專項資金由縣財政按預(yù)算一次性注入現(xiàn)金或資產(chǎn)，再根據(jù)儲備土地處置收益按年度利潤比例逐年補充一部分，同時土地儲備中心確保專項資金保值增值。

4.5.2 與縣城投公司合作。在政策允許的范圍內(nèi)對項目進(jìn)行包裝，通過發(fā)行債券、私募基金等方式募集資金，用于土地儲備和土地處置。

4.5.3 與銀行合作。一個項目、一宗土地、一筆貸款、專款專用，收儲土地處置后的收益優(yōu)先歸還銀行貸款。

4.5.4 與國有企業(yè)合作。在開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）國土空間規(guī)劃范圍內(nèi)聯(lián)合收儲土地，由國有企業(yè)負(fù)責(zé)出資征收，使生地變熟地，土地儲備中心負(fù)責(zé)處置被征收土地，產(chǎn)生收益先行支付國有企業(yè)的投資成本及資金占用費。

5.結(jié)語

縣域土地儲備工作是實現(xiàn)當(dāng)?shù)厣鐣б婧徒?jīng)濟效益相統(tǒng)一的得力抓手，是推動地方政府土地資源可持續(xù)發(fā)展的核心引擎。在具體的土地儲備工作中，只有與時俱進(jìn)、平衡好縣域政府與土地儲備的協(xié)同關(guān)系，才能更好地保障土地市場的健康發(fā)展，為社會公共事業(yè)添磚加瓦。