靖州縣楠竹林地經營權流轉的實踐探索及思考

劉 波

（湖南省靖州縣林業局，湖南 靖州 418400）

靖州縣地處湖南省西南邊陲，懷化市南部，沅水上游，湘、黔兩省交界地區，全縣國土總面積2210平方公里，林業用地面積1799平方公里，森林覆蓋率74.93%，森林蓄積量1100萬立方米，人均擁有量位居全省第一，是湖南省林業十強縣。靖州縣是典型的“八分半山一分田，半分水域加莊園”山區林業大縣，主要培育馬尾松、杉木、楠竹等為主的商品林。因林木生長周期長、投資風險較大，加之以往全縣林地流轉機制不健全，涉及的部門較多，協調不夠到位，林權流轉市場不規范，由此產生的涉林矛盾較多，導致全縣林地流轉進展緩慢，成效不明顯，嚴重制約了全縣林業規模化、集約化、產業化發展，豐富的資源優勢不能有效轉變為良好的經濟優勢，廣大林農群眾只能“望林興嘆”。

靖州縣現有楠竹面積21.1萬畝，占全縣林地面積的7.83%，竹林總株樹為5600.2萬株，主要分布在本縣渠陽鎮的金鑫村、新城村、流坪村，寨牙鄉的寨牙村，文溪鄉的金馬村、文溪村。其中金鑫村約有竹林2萬畝。由于對楠竹的經營管理不善，原有的楠竹長期未撫育，林地板結，地下竹鞭擁塞，林內雜灌叢生，雜灌與楠竹爭光爭肥，林內楠竹長勢不均，呈現逐年衰退的現象。相當部分竹林由于砍伐不當，造成立竹稀疏，葉面積指數低，或竹齡結構保留不合理，降低了新竹產量。加之，楠竹林新造一次性投入太高，而成本回收太慢。按當前工價計算每畝造林達2500元以上。新造楠竹8年才成林，而真正成為材用竹要到10年以上才會產生效益。歷年來楠竹產業發展嚴重滯后，楠竹林的利用率不到10%。目前，全縣共有小型楠竹加工企業15家，主要生產竹筷、竹簾、竹席、竹踏板等。全年正常生產的僅有5家，半停產半生產狀態的7家，停產3家。全年加工利用的楠竹數量約為50萬根。大多楠竹加工企業按噸位收購，價格為每噸420—460元。也有個別企業按根數收購，以7、8、9寸徑級的楠竹居多。7寸的楠竹為每根6元，8寸的楠竹為每根9元，9寸的楠竹為每根11.5元。以生產竹踏板為原料的小楠竹收購價為每噸300元。除去人工采伐、車輛運輸等費用后，林農純收入僅為每畝80元左右，路程40公里以上的較遠地方，林農基本沒有收益。為改變本縣楠竹產業“大資源、小產業”的落后局面，靖州縣對楠竹林地經營權流轉進行了積極的實踐探索。

1.靖州縣開展楠竹林地經營權流轉背景

1.1 上級有明確任務

按照《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》《湖南省人民政府辦公廳關于完善集體林權制度的實施意見》《中共懷化市委辦公室懷化市人民政府辦公室關于切實做好集體林業綜合改革試驗17件實事的通知》等文件的精神，確立了集體林地“三權分置”的運行機制，實現集體林地所有權、承包權、經營權三權分離并行，成為新一輪林業改革的首要任務。經懷化市林業局批準，靖州縣于2018年5月正式啟動了農村集體林地的“三權分置”。

1.2 群眾有迫切期盼

近年來，隨著農村勞動力的減少和營造林的成本增加，林農常常因缺少資金和能力，造成林地資源被閑置。當前門靖州縣大戶造林、聯戶造林等以租賃、合股等形式集約林地經營的主體大量存在，且規模較大，其在經營過程中投入了大量人力物力，往往若干年后經營收益得不到有效保障。因此，推進集體林地三權分置，明確和保障經營主體的權益，有效盤活森林資源資產，成為廣大林農群眾最迫切的期盼。

1.3 發展有切實需要

靖州縣是湘西南地區林業大縣，森林資源較為豐富，但由于林地流轉體制機制不順暢，嚴重制約了全縣林業規模化、集約化、科學化發展，造成“大資源，小產業”的尷尬現狀。推進集體林地三權分置，特別是進一步放活林地經營權，從長遠看，能有效盤活農村林地資源；從當前看，2017年靖州縣引進康爾國際楠竹加工企業，為確保充足的楠竹原材料供應，必須大面積流轉集約楠竹林地作為原材料供應基地。

1.4 改革有良好基礎

自2006年靖州縣林權制度改革推動以來，全縣林權權屬絕大部分得到了明確，林農自發的集約林地經營現象較為普遍。近年來靖州縣就集體林地三權分置改革進行了積極探索。2017年靖州縣制定《靖州縣森林資源經營權流轉登記管理辦法》，經縣委常委會議研究通過，原則同意先行在平茶鎮、文溪鄉、寨牙鄉、江東便民服務中心和排牙山國有林場開展森林資源經營權流轉登記試點工作。

為改變靖州縣楠竹產業“大資源、小產業”的落后局面，靖州縣制定《靖州縣渠陽鎮金鑫村楠竹林地經營權流轉實施方案》，穩妥開展楠竹林地經營權流轉。

2.靖州縣楠竹林地經營權流轉的主要內容

2.1 穩定林地承包關系

一是進一步明晰產權。靖州縣林業局和不動產登記部門密切配合，進一步加強集體林地林權登記發證工作。二是強化林業產權的保護。對不同類型的林地所有者的權利進行保護，對其權利主體的權利進行保護。在承包期，不能隨意調整農民承包的土地，也不能強制將農民承包的土地收回。三是加強合同規范化管理。林地林權的承包和轉讓，必須簽訂一份書面合同。靖州縣林業局與靖州縣司法局共同出臺規范的合同文本，完善合同檔案管理，合同明確雙方權利人的權利和義務，對保護修復、撫育管理、森林防火、森林病蟲害防治等方面進行規定。同時要求農村集體經濟組織監督林權權利人嚴格履行合同，依法依規開展生產經營活動，合理利用和保護林地。

2.2 放活林地經營權

一是對生態公益林進行科學管理經營。在不破壞森林生態環境的基礎上，堅持“以非木材利用為主，木材利用為輔”的方針，大力推進靖州縣渠陽鎮金鑫村楠竹公益林資產化經營，允許采取出租、入股、合資、合作等方式流轉，適當發展林下種植、養殖和森林休閑旅游等非木材資源的開發與利用，科學發展林下經濟，提高綜合利用效益。二是放活商品林經營權。進一步放活商品林經營，給予林權權利人更大的經營自主權，林權權利人根據森林經營規劃，自主確定經營方向和經營方式。三是優化林業管理方式。精簡林業審批程序，明確禁止和限制的行為，減少對林業生產經營的限制。針對靖州縣楠竹林林地經營權流轉審批，積極開展“一站式”全程代理服務。

2.3 拓展集體林權權能

在林地所有權人對林地林木可依法抵押、繼承、入股、擔保以及作為合作、合資條件的基礎上，將集體林林權的權能進一步擴大。支持采取轉包、入股、出租等方式進行林地林權流轉，科學合理地發展森林旅游、林下經濟和森林康養等。探索開展“林權抵押+商業保險”業務。支持林權收儲機構開展森林資源資產評估、信貸擔保、抵押物處理、林權收儲等服務。

2.4 鼓勵社會資本投入林業

積極鼓勵林地經營權流轉，吸引社會資本投入林業發展規模經營，以林權抵押融資破解資金難題，促進企業發展帶動農民增收，探索一條“工商促農、產業融合、協調發展、民企雙贏”的現代林業發展新路子。一是積極探索解決林地規模化經營的有效渠道，規范引導林地經營權流轉，保護流轉林地的穩定性，確保社會資本能夠進得來、留得下、發展得好。二是處理好社會資本進入林業初期農民利益保護問題，充分尊重農民自身意愿，本著平等協商、互利共贏的原則約定合同條款，確定雙方共同認可的流轉費用，不以犧牲林農生產主體地位和林農利益邊緣化為代價。積極探索林地升值的共享辦法，使林農能夠得到企業發展壯大的“紅利”，建立企業與林農的利益聯結機制。三是對社會工商資本參與林業發展進行有效管控。一要嚴格準入，審核企業是否具有林業經營能力，是否有林地經營規劃；經營項目是否符合產業規劃、產業政策，是否對林業安全和生態保護有利；林地流轉是否依法自愿，合同簽訂是否規范。二要跟蹤監管，堅決糾正改變林地用途的違規行為，禁止林地資源的非林化。防止套取國家項目資金和出現半拉子工程。三要搞好服務，搭建服務平臺，強化政策宣傳，幫助解決林業生產過程中的技術難題，加強人才培訓，為社會資本發展現代林業保駕護航。

2.5 推動楠竹一二三產業融合

探索楠竹三產融合發展，挖掘楠竹資源優勢，延伸其發展鏈，推動其價值鏈的升級，從而達到經濟和生態的雙贏。一是加強林業產品的深度開發和增值。轉變傳統的林業生產經營方式，延長林業生產鏈，發展林業產品的深加工，提升林產品加工的轉化率和附加值。二是擴大森林旅游休閑的作用，擴大森林資源優勢。引導各林業經營主體利用其生態資源的優勢，不斷擴大其新的功能，使其與休閑養生、鄉村旅游、養老度假、觀光采摘等有機融合，促進林業經營主體的多元化發展。三是促進行業的一體化，促進企業的多元化發展。經營主體要將其與二三產業進行有效的整合和協同發展，充分發揮出森林資源的巨大潛力。通過社會資本融入林業發展，擴大投資規模，提供就業崗位，使林農能夠以林權出讓、入股分紅、就地務工等方式增加收入，實現經濟效益、社會效益和生態效益協同發揮，實現林業的可持續發展。

3.靖州縣楠竹林地經營權流轉的主要成效

3.1 制定了一個管理辦法

2018年5月，《靖州縣森林資源經營權流轉登記管理辦法》經縣政府常務會議和縣委常委會議原則通過，在平茶鎮、文溪鄉、寨牙鄉和江東便民服務中心4個鄉鎮（便民服務中心）開展森林資源經營權流轉登記試點工作，前期主要探索開展楠竹林地經營權流轉。

3.2 建立了一套流轉機制

2020年靖州縣搶抓林長制改革試點的重要契機，建立縣鄉村三級林長，依托部門協作機制破解林地經營權流轉難題。由縣級林長牽頭，組織自然資源局、林業局、司法局、農業農村局、市場監督管理局、金融部門、涉及的鄉鎮林長成立林權流轉工作領導小組，建立林地經營權流轉聯席會議制度，在流轉工作中遇到的各種問題，由各個相關部門進行討論和處理。以渠陽鎮金鑫村楠竹林地經營權流轉為試點，明確流轉程序，材料清單，示范合同，流轉方案，實行一站式全程代辦服務，合力推進試點工作。同時有效地防止了原林權所有人使用原始林權證進行抵押貸款、林木采伐等情形的發生。

3.3 提高了林地經營水平

為了合理利用森林資源，充分發揮現有生態公益林的生態、經濟、社會三大效益，靖州縣按照林地林用、不改變林地所有權、林地用途和公益林性質的原則積極引進具備較強相應林地經營能力的知名林業企業。企業積極投身楠竹產業，使林農分散、粗放經營的楠竹林能集中進行流轉，促進了林地的適度規模化經營。通過推進林地經營權的流轉，明確了經營主體的權益，使經營主體放心投入、安心經營，林地經營的質量和效益得到進一步提升。

3.4 提高了林農林業收入

企業以租賃的方式開展楠竹林地經營權流轉，可以有效預防林農失山失地，在增加林農的收入的同時又不會對林農的利益造成損失。林農在林地經營權流轉后可以有更多的時間和精力外出務工、創業獲得更多收益。目前，靖州縣渠陽鎮金鑫村完成流轉楠竹林地經營權7000余畝，參與農戶達300余戶，實現了租金收益700余萬元，讓林農真正享受到了“綠色銀行”帶來的紅利。

4.靖州縣林地經營權流轉的幾點思考

4.1 加強調查研究，摸清林情民情

集體林地三權分置改革，特別是放活林地經營權是集體林權制度改革的延續和深化，對當前影響和制約林業持續發展的各種瓶頸、障礙“動刀子”，事關國家政策的連續性和穩定性，事關林農的切身利益。只有深入基層、深入一線，充分聽取林農意見，才能摸清改革面臨的林情民情，為制定符合實際的改革目標、任務、思路、政策、措施奠定堅實的基礎。

4.2 領導高度重視，統一組織協調

縣委、縣政府領導高度重視集體林地三權分置工作，堅持以改革促發展，不做表面文章，確保工作實效。縣林業局作為該項工作的主抓部門，要做好統籌安排，積極與縣自然資源局等部門協調。林業局抽調專業骨干人員組成工作指導組，負責協調、指導渠陽鎮金鑫村楠竹林地經營權工作的開展，確保全面完成各項任務。相關鄉鎮“一把手”親自掛帥，狠抓改革目標和任務的落實，確保工作班子到位、隊伍組建到位、責任明確到位、制度建設到位、經費保障到位。全縣上下思想高度統一，形成部門緊密配合，上下齊抓共管，同步整體推進的工作格局。

4.3 廣泛深入宣傳，充分發動群眾

堅持輿論先行，廣泛深入地宣傳林地經營權流轉的相關法律政策，讓廣大林農充分認識到依法流轉的重要性和必要性，在全社會形成對林權流轉工作的共識。在推進過程中，要充分依靠群眾、尊重群眾，從方案的制定到重大事項的決策，都充分征求群眾意見。始終把林農是否得到實惠作為衡量改革成敗的關鍵，使林農成為改革的最大受益者，自覺成為推動林權流轉的主體。

4.4 培育新型主體，激活發展要素

長期以來，林農群眾分戶經營，單家獨戶各自為戰，林業生產經營分散，市場信息把握不準，林產品種類單一、價值不高、銷售不暢，是制約林業持續發展和林農群眾增收致富的最大障礙。要加快林業轉型發展必須努力培育新型林業經營主體，激活發展要素，盤活森林資源，增加林農收入，為推進鄉村振興作出林業部門應有的貢獻。

4.5 推進簡政放權，提升治理能力

一直以來，部分基層林業機構和人員因循守舊，固步自封，影響和制約了林業持續發展。推進改革，就要借助當前法律、政策、科技、信息等各種手段，打破影響和制約林業事業發展的各類藩籬，搭建起林業部門規范服務、林農群眾辦事便捷的工作平臺，建立起優質高效的林業管理服務機制，切實增強生態林業、民生林業發展的內生動力。