鄉村振興背景下傳統鄉村柔性治理模式創新研究*

褚業嫻

（巢湖學院經濟與法學學院，安徽 合肥 238000）

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的一項重大決策部署。作為新時期“三農”事業提綱挈領的制度安排，鄉村振興戰略為鄉村治理體系和治理能力現代化的推進進行了部署。伴隨著工業化、城鎮化和市場化的進程，我國鄉村社會的社會基礎和治理結構已經產生了較為明顯的變化。農村人口向城市的流動、熟人關系網絡的弱化、基層社會國家政權的建設、村干部的職業化和行政化等，形塑了當前鄉村社會治理的基本格局，并且以“公事公辦”的規則化治理替代了傳統的“公事私辦”的情感治理。雖然規則治理帶來了鄉村社會治理的公平化，卻也有礙于基層社會治理效率的提升。對于鄉村社會而言，基層社會治理既要注重以規則、程序等為主要特征的規則治理，也要注意到以情感、關系等為特征的柔性治理在鄉村社會治理中的重要作用。

1 柔性治理的概念及價值

柔性治理，是相對于剛性治理而言的一種整體性治理形態[1]。作為基層社會治理的重要方式之一，柔性治理受到鄉村社會人口結構、社會基礎、治理結構等多重因素的影響。

柔性治理，是發端于管理學領域的一個重要概念。這一概念的產生，與政府失靈緊密聯系在一起。在20世紀30年代，為了解釋經濟周期性動蕩對于企業所產生的影響，“組織柔性化”的概念得以產生。之后，為了克服科層體制基于體制膨脹、過分剛性、技術統治等因素所帶來的管理危機，皮埃爾等人提出了柔性治理模式來倡導政府和社會之間的合作，以應對無法管制的環境。從國內研究來看，國家治理體系和治理能力現代化目標的提出，其本質上對政府的社會治理提出了新的挑戰和要求。特別是在改革開放進入深水區之后，社會環境的極端復雜性、社會的不確定性與日俱增，剛性治理已經難以滿足政府治理社會的需求，柔性治理的產生也就具備了理論基礎和現實需求。

從社會實踐的視角出發，柔性治理的功能研究大體上遵循著兩條路徑。1）在宏觀層面，柔性治理增強了國家解決復雜的社會問題的能力，重新定位國家、社會與個體之間的關系。在計劃經濟時期，國家對于社會與個體的強制性管理方式雖然取得了積極的成效，卻也造成了一些不可回避的問題，諸如使得社會和群眾的自主性以及積極性受到了限制，并混淆或者模糊了公私之間的界限。特別是回應多樣的、動態的、復雜的社會問題，柔性治理不僅關注市場，也關注社會，為政府解決新的問題提供了新的治理方式。2）在微觀層面，柔性治理被引入到企業治理、社會組織管理、城鄉社區治理等具體的實踐領域之內，用來滿足具有差異性的個體需求。特別是伴隨著鄉村社會秩序的轉型，農村社會的剛性治理逐漸難以滿足群眾的生產和生活需求，需要柔性治理彌補剛性治理的不足。

柔性治理重新建構了城鄉社會的“雙軌”體制。柔性治理打破了這種控制與被控制的自上而下的關系，實現了多主體之間的平等互動與相互協商。因此，在鄉村振興背景下，鄉村社會治理中應該跳出政府單向式的管理思維，代之以多主體參與的柔性治理理念，最終建構剛柔并濟的雙軌治理模式。

2 鄉村振興背景下柔性治理的實踐困境

2.1 鄉村社會剛性治理思維根深蒂固，民主協商機制運轉不暢

我國法律和制度文本設計了鄉鎮政府和村委會和諧相處與融洽共存的圖景。然而，在現實的政治運作過程中，鄉鎮政府和村委會的沖突和碰撞卻屢屢發生。在剛性治理的思維模式下，鄉鎮政府往往會強制介入村莊內部事務。盡管這種強制介入會取得強力高效、令行禁止的治理效果，但是其弊端也不容忽視，容易導致高壓之下的劇烈反彈，引發鄉村社會秩序的混亂。鄉村振興背景下的“自治、法治、德治”的“三治”融合治理模式要求鄉村社會有一套“說、議、辦、評”的民主協商機制[2]。但由于受多種因素的影響，當前我國的鄉村社會民主協商機制還存在如民主協商主體職責不清、協商制度不健全以及民主協商缺乏支撐條件等問題，這些都會嚴重制約鄉村社會治理的實效。

2.2 鄉村社會資本薄弱，公共精神匱乏

鄉村社會資本主要表現為村民在長期交往中形成的關系網絡以及嵌入其中的信任、互惠與合作，它是鄉村治理依托的村莊基礎與內生力量。隨著市場經濟發展和城鎮化進程的逐步深入，鄉村社會原有的熟人關系網絡被解構，鄉村人口流動速度加快，青壯年勞動力大量外遷，游離于鄉村公共事務之外；村民之間相互的交流與合作日漸減少，鄉村關系網絡松弛。農民大多處于分散和被動狀態，不愿參與村莊公共事務，鄉村信任與合作關系難以維系?；卩l村社會的現狀及表現來看，松散的村民交往體系和交流模式會嚴重影響鄉村社會的凝聚力和同向力，從而使鄉村社會的治理實效難以真正顯現。

2.3 柔性治理模式在鄉村振興中的有效落地所涉問題復雜

當前很少有學者從宏觀、中觀與微觀等層面全方位系統探討柔性治理的相關問題，從法學、社會學等交叉學科角度探討柔性治理如何與剛性治理對接，以及該治理模式如何“落地”鄉村治理等問題的也較少。此外，在鄉村振興戰略實施過程中，由于涉及一系列鄉村社會經濟利益的重新調整，柔性治理模式在鄉村振興戰略實施中如何有效“落地”所涉問題也十分復雜，在開展此項研究時存在一定難度。

3 鄉村振興背景下鄉村社會柔性治理的推進路徑

鄉村社會是國家治理的最前沿戰線，其具有范圍廣、地區差異大、農村居民核心訴求不同等特點。鄉村振興背景下，如何把政策優勢轉化為治理實效，是一個值得思考的時代課題。在這個過程中，治理模式的變更創新是不容忽視的重要環節。而柔性治理模式因其前瞻的內在價值、多角度融合治理的創新視角，契合了鄉村社會由傳統向現代化轉變的治理發展潮流[3]。因此，柔性治理模式向鄉村社會治理的融合創新將成為鄉村治理變革的重要走向。

3.1 在理論上厘清鄉村治理中剛性治理模式與柔性治理模式契合的內在邏輯

理論源于實踐，又指導實踐。探究一項制度背后的理論淵源，不僅為制度的實施提供合理性證明，同時也有助于在實踐中檢驗制度是否按照其應有的軌跡發展。為厘清鄉村社會柔性治理與剛性治理契合的內在邏輯，需要從法學、社會學等多個學科角度出發，分析建構柔性治理模式的深層次理論，從“應然”出發，把握鄉村社會治理的困境和癥結。

鄉村社會的剛性治理是建立在“威權主義”之上的集權型鄉村治理模式，也即硬治理；鄉村社會的柔性治理是指鄉村多元主體借助傳統文化、倫理道德、意識形態等軟性權力和村規民約、自治章程等軟法規范，運用價值引導、溝通協商、說服教育、心理疏導、人文關懷等柔性手段，對鄉村事務進行合作共治的活動和過程，也即柔性治理。鄉村社會治理模式從剛性治理到柔性治理，是國家治理體系逐步走向完善的重要標志。柔性治理意味著要采用更為復合、全面、平衡、柔性的方式治理，以提供充分的各種公共產品[4]。鄉村經濟社會形勢的巨大變化，要求將“柔性治理”內嵌于鄉村治理結構之中，以實現“剛性治理”和“柔性治理”優勢的交互作用和效用的累積疊加。將柔性治理融入鄉村社會，預示著一種新的治理模式的產生和運用。從理論上說，柔性治理模式的產生服從于國家構建有效治理體系的內在需要，它不是單純的國家權力和社會自治相分離的“雙軌”政治，而是一種相互交融和配合的關系。在鄉村社會治理的場域中，剛性治理和柔性治理有相互契合的內在需求，其也是一種邏輯的必然。

3.2 以柔性治理彌合鄉村社會剛性治理的不足，實現“剛柔共治”雙軌治理

2020年中央一號文件明確指出，要在鄉村治理中堅持縣、鄉和村的三級聯動，建立三者之間的鄉村治理耦合共同體。因此，在鄉村治理中要加強鄉村社會國家基礎性權力建設，以自治為基礎，以法治為保障，實現鄉村治理和諧有序；從柔性治理的視角，優化鄉村社會的治理結構，構建鄉村社會治理共同體，強化下沉于基層的國家權力的彈性建設。柔性治理操作的落地，一方面要加強黨的全面領導，另一方面要通過柔性治理模式向鄉村社會的逐步滲透，將國家法律政策優勢轉化為解決“三農”困局的實際能力[5]。從宏觀集中的統一領導到微觀層面的適當放權，優化“縱向治理結構”。在鄉村振興背景下，重構鄉村社會的話語體系，拓展村民自治的彈性空間。柔性治理機制的建構，是打破“上面千條線，下面一根針”的鄉村治理困境的重要手段，通過剛性治理自上而下落實國家的法律與政策，通過柔性治理促進鄉村社會自下而上的善意接受，通過“剛柔共治”的“雙軌”治理，進一步提升鄉村社會治理能力[6]。

3.3 培育鄉村社會公共精神，加強基層政權的凝聚力和向心力

鄉村振興戰略的實施使得鄉村社會的治理面臨許多新任務，鄉村社會治理的廣度、深度與難度也都會相應增加。為了回應鄉村社會治理體系構建的時代需要，鄉村治理的實踐必須要進行各種創新，才能滿足鄉村振興戰略實施中提出的各種需求，從而切實擔負起為實施鄉村振興戰略保駕護航的使命與任務[7]。

鄉村振興背景下，需要加強鄉村社會公共精神的培育，其作為社會主義精神文明建設的重要組成部分，培養公共精神有利于集體組織中的成員對鄉村共同體的認同，促使其積極參與鄉村共同事務，維護集體利益，強化主人翁意識，從而自下而上地推動鄉村社會治理體系和治理能力的現代化。鄉村振興背景下，基礎政權組織及基層干部要強化“以人為本”的服務意識，聚焦農業和農民的發展，著力解決人民群眾關心的問題，如環境整治、鄉村經濟發展、村民生活條件的改善等，想群眾之所想，急群眾之所急，將法律政策的剛性治理與德治相結合的柔性治理相融合，通過公共精神的培育強化群眾的情感認同，進而為鄉村社會的治理創造便利條件，提升治理效果。這樣能滿足人民群眾對美好生活的追求，增強人民群眾的幸福感和獲得感。

3.4 在實證研究基礎上為鄉村社會柔性治理模式提出政策建議

2021年是實施鄉村振興戰略真正意義上的開局之年。對標《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，為了全面推進、分類實施鄉村振興戰略，深化農村改革，在實證研究基礎上為鄉村社會柔性治理模式的構架需要從以下方面著手：1）要建立健全鄉村社會治理機制，突出黨建引領、合作共治、融合互動，為鄉村社會柔性治理提供機制保障。2）將傳統社會糾紛解決中的“情理法相融合”運用于現代鄉村社會治理實踐，針對鄉村振興戰略實施過程中出現的不同鄉村社會糾紛類型，如宅基地糾紛、婚姻家庭糾紛房屋拆遷糾紛等，探討這些糾紛處理中國家法與當地鄉土人情及風俗習慣的柔性互動，構建相應的柔性治理機制。廣泛運用“智治”提升鄉村社會柔性治理水平，積極探索各類信息化社會治理平臺在鄉村社會柔性治理中的應用，為加強和創新鄉村社會柔性治理注入活力[8]。3）要大力推進鄉村社會的社區建設，提高綜合治理的配套水平，加快基本公共服務向鄉村地區的覆蓋，為鄉村社會柔性治理提供硬件保障。4）要充分發揮多元化糾紛解決機制在鄉村社會柔性治理中的作用，實現鄉村社會糾紛的實質性化解[9]。

4 結語

鄉村治理是國家治理的最前沿戰線，也是檢驗國家治理實效的重要參考指標。推動鄉村治理體系和治理能力的現代化，不僅需要法律法規和政策制度等“剛性治理”的開展，還需要價值認同、責任履行等“柔性治理”的保障[10]。鄉村柔性軟治理順應了鄉村社會由剛性治理向柔性治理轉變的時代發展趨勢，反映了國家治理方式、治理結構、治理內容、治理模式等在微觀領域多角度多層次的不同訴求。剛性治理和柔性治理二者相輔相成，缺一不可。構建剛性治理和柔性治理相互結合“雙規治理”格局，做到剛柔并濟和情理法的結合，有助于發揮“雙規治理”的疊加效應，共同構建鄉村善治的新面貌。