礦產資源權益金制度完善建議

殷召良

(中國礦業大學(北京)文法學院，北京市海淀區，100083)

1 礦產資源權益金制度改革進程

1.1 制度創新研究階段

2015年5月,《國務院批轉發展改革委關于2015年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》首次提出“研究建立礦產資源國家權益金制度”；2015年9月,《生態文明體制改革總體方案》再次提出“研究建立礦產資源國家權益金制度”；《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》把“建立礦產資源國家權益金制度，健全礦產資源稅費制度”作為“十三五”規劃任務和目標。

1.2 制度框架確立階段

2016年3月，《國務院批轉國家發展改革委關于2016年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》把“制定全民所有自然資源資產有償出讓制度方案，制定礦業權出讓制度方案和礦產資源國家權益金制度實施方案 ”作為推進生態文明基礎制度之一，著手進行礦產資源國家權益金制度實施方案建設；2016年12月，《國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》要求“改革完善礦產資源有償使用制度，明確礦產資源國家所有者權益的具體實現形式，建立礦產資源國家權益金制度。完善礦業權有償出讓制度，在礦業權出讓環節，取消探礦權價款、采礦權價款，征收礦業權出讓收益”“完善礦業權有償占用制度，在礦業權占有環節，將探礦權、采礦權使用費調整為礦業權占用費。合理確定探礦權占用費收取標準，建立累進動態調整機制，利用經濟手段有效遏制‘圈而不探’等行為。根據礦產品價格變動情況和經濟發展需要，適時調整采礦權占用費標準。完善礦產資源稅費制度，落實全面推進資源稅改革的要求，提高礦產資源綜合利用效率，促進資源合理開發利用和有效保護”。至此，礦產資源權益金制度框架基本形成。

1.3 制度方案確定實施階段

2017年4月，《礦產資源權益金制度改革方案》發布實施，確定了礦產資源權益金制度改革方案，形成了系統的礦產資源權益金制度內容，包括礦業權出讓收益、礦業權占用費、資源稅和礦山環境治理恢復基金；自2017年7月1日實施的《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》(財綜〔2017〕35號)(以下簡稱《辦法》)就礦產資源權益金制度中最重要的礦業權出讓收益制度做了明確規定，使礦業權出讓收益制度改革進入可實施階段。從此礦業權出讓由繳納礦業權價款階段進入征收礦業權出讓收益階段，出讓新設礦業權(含新增資源儲量、新增開采礦種的采礦權)都要繳納礦業權出讓收益。此外，2017年11月1日實施的《財政部、國土資源部、環境保護部關于取消礦山地質環境治理恢復保證金建立礦山地質環境治理恢復基金的指導意見》就礦山地質環境治理恢復基金制度進行了明確。

1.4 資源稅法頒布實施

《礦產資源權益金制度改革方案》提出“在礦產開采環節，實施資源稅改革”“對絕大部分礦產資源品目實行從價計征，使資源稅與反映市場供求關系的資源價格掛鉤，建立稅收自動調節機制，增強稅收彈性。同時，按照清費立稅原則，將礦產資源補償費并入資源稅，取締違規設立的各項收費基金，改變稅費重復、功能交叉狀況，規范稅費關系”。實際上，自2016年7月1日起資源稅從價計征改革已全面推開。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“落實稅收法定原則”，必須將資源稅條例上升為資源稅法。按照稅制平移、保持現行稅制框架和稅負水平總體不變的原則，2019年8月26日第十三屆全國人民代表大會常務委員會通過《中華人民共和國資源稅法》，自2020年9月1日起施行。

2 礦產資源權益金制度要義

2.1 是實現國家礦產資源所有權的新形式

我國憲法和法律一直規定礦產資源屬于國家所有。1986年實施的《礦產資源法》確立了礦產資源有償使用制度。從事礦產資源勘查開采的，除一般性稅費外，需繳納礦業權價款、礦業權使用費、礦產資源補償費和資源稅，還需繳存礦山環境治理恢復保證金等。《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》界定礦產資源有償使用制度主要包括礦業權有償取得制度和礦產資源有償開采制度。礦業權有償取得制度通過征收礦業權使用費和礦業權價款實現，其中，礦業權使用費按面積征收；礦業權價款的實質是國家勘查投資的收益，特指國家將其出資勘查形成的礦產地的礦業權出讓給他人，或者礦業權人將國家出資勘查形成的礦產地的礦業權轉讓給他人，按規定向礦業權人或受讓人收取的款項。礦產資源有償開采制度通過征收礦產資源補償費實現，礦產資源補償費按照礦產品銷售收入的一定比例以及礦山開采采出率計征，是國家作為礦產資源所有者收取的財產收益，是采礦權人對礦產資源消耗的經濟補償。礦山環境恢復治理保證金指地方國土資源、環境保護行政主管部門會同財政部門依據新礦山設計年限或已服役礦山壽命，以及環境治理和生態恢復所需要的費用等因素，確定按礦產品銷售收入的一定比例，由礦山企業分年度預提礦山環境治理恢復保證金，并列入成本，專項用于礦山環境治理和生態恢復。官方對礦產資源補償費和礦業權價款性質的持續穩定的解釋是，礦產資源補償費體現的是礦產資源有償開采，目的是維護國家礦產資源所有者的財產權益；礦業權價款體現的是礦業權有償取得，維護的是國家財政的投資收益。

根據礦業權出讓收益制度，從事礦產資源勘查開采的，除一般性稅費外，還需繳納礦業權出讓收益、礦業權占用費、礦產資源稅，并提取礦山環境治理恢復保證金等。礦業權出讓收益是國家基于自然資源所有權，將探礦權、采礦權(統稱“礦業權”)出讓給探礦權人、采礦權人(統稱“礦業權人”)而依法收取的國有資源有償使用收入。礦業權出讓收益包括探礦權出讓收益和采礦權出讓收益。因此，作為礦產資源有償使用的新制度，礦業權出讓收益制度與原礦業權價款制度相比有本質不同：以前只對國家出資探明礦產地的礦產資源收取反映國家投資收益的探礦權價款或采礦權價款，現在是只要國家出讓礦業權就要收取體現國家所有者權益的礦業權出讓收益；礦業權價款是國家投資收益，礦業權出讓收益是國家出讓礦產資源資產的用益權(探礦權、采礦權)的財產對價，兩種本質屬性完全不同。前者是收回探礦權投資成本及相應的投資收益，后者是財產權讓渡收入；前者是探礦投入成本和相應投資回報決定金額，后者由礦產資源資產價值和市場需求決定金額，是所有者權利的市場價格體現。在礦業權出讓環節將探礦權采礦權價款制度改為礦業權出讓收益制度是資源有償使用制度改革的新形式，是實現國家礦產資源所有權的新形式。

2.2 是市場化改革的必然要求

隨著市場經濟體制的健全完善，更多的市場主體進入礦產資源勘探、開發行業，原先的國有企事業單位也在不斷改制，成為公司企業。

經濟的快速發展使市場對礦產品需求量持續大幅增加，并推高礦產品市場價格，礦業開發成為最賺錢的行業之一，從而推高了對礦產資源的需求。而原先的礦業權價款制度和礦業權使用費制度，沒有充分反映經濟體制改革的變化，已不適應現實要求，易導致國家礦產資源資產流失[1]。2017年的《礦業權出讓制度改革方案》明確要求：全面推進礦業權競爭出讓，充分發揮市場配置礦產資源的決定作用[2]，從而解決礦產資源低價賤賣、國有資源性資產流失，解決協議出讓情形太寬、不公平及腐敗等問題。

2.3 是貫徹“兩山”理論、建設生態文明的現實需要

為貫徹習近平總書記的生態文明建設思想，中共中央、國務院發布了《生態文明體制改革總體方案》。礦產資源具有稀缺性、不可再生性，在礦山資源開發過程中，要深刻把握習近平生態文明思想之“兩山”理論，保護和合理開發利用礦產資源，應運用市場機制，體現礦產資源資產性價值，減少和改進礦產資源勘探、開發所帶來的負外部性，解決采肥丟瘦、勘探率、回采率和綜合利用率不高等亂采亂挖、資源浪費、破壞生態環境等問題，因此需要實施礦業資源權益金制度。

3 礦產資源權益金制度實施以來出現的問題

礦產資源權益金制度特別是礦業權出讓收益制度施行以來，在實現改革目的同時，也出現以下一些問題。

3.1 礦業權出讓收益與礦業權占用費、資源稅重復

礦產資源國家所有權通過出讓環節將探礦權或采礦權出讓給礦業權人，礦業權人除了繳納礦業權出讓收益外，還要繳納礦業權占用費和資源稅，三者之間在理論上存在疊置。雖然這也是改革要解決的問題，但改革文件未厘清三者的本義，沒有將原本法理不清的關系搞清，未考慮并入資源稅的資源補償費本身也是礦產資源所有者權益性質的收入，國家在將資源補償費并入資源稅之后，再收取礦業權出讓收益和礦業權占用費，屬重復征收權益金[3-4]。采礦權人支付權益金，是其開采權利的對價，當然包括采礦權項下固有附著的國有礦產資源的開采枯竭的對價[5]。因此，在征收礦業權出讓收益的情況下，仍然繼續收取礦業權占用費是重復的；按照原先的稅率標準征收資源稅在理論上就是重復收取礦業權出讓收益。

3.2 礦業權出讓行為行政化仍然明顯

從《物權法》到《民法典》，都將礦業權界定為用益物權，行使礦產資源資產所有權將礦業權出讓而形成的礦業權出讓合同應該界定為民事合同[6]。《最高人民法院關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》也把礦業權出讓合同糾紛作為民事合同來定性處理。雖然礦業權的行政許可與礦業權民事權利不同，但在自然資源資產產權制度改革已經進行了幾年后，應該淡化或取消頒發《礦產資源勘查許可證》和《礦產資源開采許可證》的行政許可性質，而應將發證作為礦業權出讓方的義務。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“建立健全自然資源產權法律制度”，按照生態文明體制改革總體部署，要健全完善全民所有自然資源資產有償使用制度。《國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》就統籌推進自然資源資產產權制度改革，落實統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，探索建立全民所有自然資源資產所有權委托代理機制提供了方案，都體現了自然資源資產的民事權利屬性，都特別強調國家所有者權能的實現。但無論是從《辦法》的條款還是從其相關內容看，都沒有把礦業權出讓行為當成民事行為，沒有把出讓方當成所有權代理主體，而是作為行政管理主體行使行政管理權，如《辦法》中的征收、管理、收益、滯納金、財政違法行為等這些概念，都是行政管理概念，沒有民事的性質，國家所有權的代理者身份沒有得到準確體現；改革觀念意識落后，沒有落實放管服改革要求，與礦業權出讓的市場化改革不一致；此外關于礦業權證的管理也沒有進行相匹配的改革。

3.3 沒有做到重大改革于法有據

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要”。《礦產資源法》第五條規定：“國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度……開采礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費。”礦業權出讓收益雖然可以解釋為屬于探礦權、采礦權有償取得制度，但改革之前探礦權、采礦權有償取得制度在實踐中體現為征收礦產資源補償費和征收礦業權價款，前者在性質上屬于礦產資源有償開采，目的是維護國家礦產資源所有者的財產權益；后者屬于礦業權有償取得，維護的是國家財政的投資收益。也就是說，礦產資源補償費才是礦業權作為資產而有償取得的具體實現形式，礦業權出讓價款僅僅與國家投資有關，而與礦產資源的國家所有權沒有關系；因此，原探礦權、采礦權有償取得制度并不能提供礦業權出讓收益的改革依據，礦業權占用費沒有上位法的依據。這也造成司法實踐中存在脫節的現象，如2021年修訂實施的《最高人民法院關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》仍然只有“礦業權出讓價款”概念而沒有“礦業權出讓收益”概念(至少應該同時使用)。在證券監管中也沒有反映改革要求，如《深圳證券交易所上市公司自律監管指引第3號——行業信息披露》(深證上〔2022〕15號)關于礦業權人是否已按國家有關規定繳納了相關費用的信息仍界定為“包括探礦權價款、采礦權價款、礦業權占用費、礦產資源補償費、資源稅等”，沒有“礦業權出讓收益”概念，仍沿用“礦產資源補償費”概念。同時，無論是《礦產資源權益金制度改革方案》，還是《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》，都不是《立法法》規定的法律淵源文件，只是改革政策文件。在沒有做到重大改革于法有據的情況下，礦產資源權益金制度的權威性也受到質疑，有人甚至提出廢止《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》[7]。因此，礦業權出讓收益等礦產資源權益金制度改革方案和實踐都需要得到立法支持。

3.4 礦業權成本負擔增加

先繳納礦業權出讓收益后取得礦業權證，礦業權人的經濟負擔和前期投資成本增加了不少。雖然有些地方在職權范圍內做了一些調整，如《關于調整山東省礦業權出讓收益征收管理政策的通知》(魯財綜〔 2019 〕 34 號)降低一次性繳納標準、完善分期繳納政策，有一定的緩解作用，但礦業權初始投資大、財務成本高的局面沒有改變，這主要是因為礦業權出讓收益的定價原理和機制變了，礦業權人必然要付出更多的出讓金才能取得礦業權。

3.5 沒有考慮探礦風險、探礦投入補償，缺少探礦未果的退出機制

探礦是技術密集、資本密集的高風險活動。探礦人投入大量資金開展勘探工作，可能最終無法發現可供開發的礦產資源；即使查明了礦產資源儲量，仍然無法保證未來的開采行為和生產行為的經濟性。但現行制度沒有考慮非探礦人過錯而無法開采的探礦權出讓收益退還機制，探礦風險全部由探礦權人承擔[5]。此外，探礦權人出資探明的儲量越大，其繳納的礦業權出讓收益將越多，這會約束礦業權人探礦積極性[7]。

3.6 可能會損害礦業安全和財政收入目的

以上兩種情形會進一步影響探礦、采礦的投資回報，影響探礦采礦積極性，進而會危害礦業安全，長期看也會影響財政增收目的的實現。因為探礦積極性下降會導致探礦投資下降，進而新增儲量會下降，資源儲量安全無法保障；探礦人轉采積極性下降，新增采礦權將下降，導致礦產品供應安全無法保障。如果礦業權人經過技術經濟評估論證后選擇不增加儲量、不轉采礦權，進而不繳納礦業權出讓收益，將導致實收礦業權出讓收益減少，相應的資源稅也會減少，增加財政收入的目的也會受影響[7]。

4 完善礦產資源權益金制度的相關建議

雖然礦產資源權益金制度實施以來存在諸多問題，但礦產資源權益金制度改革方向和基本制度內容應該堅持，同時要總結改革的經驗，針對存在的各種問題進一步完善，提出如下幾點建議。

4.1 理清礦業權出讓收益、資源稅、礦業權占用費的關系，并取消礦業權占用費

國家通過其代理人行使礦產資源所有權——出讓礦業權，與礦業權人直接形成礦業權出讓合同關系，這本質上是民事法律關系，主要通過招拍掛確立礦業權出讓交易的核心條件——礦業權出讓收益(即對價)。而影響礦業權出讓對價的因素必然包括資源賦存條件、資源稟賦、資源地理位置、市場需求、進出口形勢、稅費、政治經濟環境、國家政策等眾多因素。礦業權出讓人與參與礦業權招拍掛的競買人在礦業權公開市場上進行博弈，最終確定礦業權成交價格——礦業權出讓收益。

在這樣的情況下，原先所設想的礦產資源稅所具有的調節資源級差收入的功能也就沒有存在的基礎了，礦產資源稅已演變成環境稅等[8]。資源稅法立法時也沒有將礦產資源費并入資源稅，何況自2016年7月1日起全部資源品目礦產資源補償費費率已為零，事實上取消了礦產資源補償費。雖然《礦產資源權益金制度改革方案》要求“將礦產資源補償費并入資源稅”，但在實行礦業權出讓收益制度后礦產資源補償費已沒有存在的必要了，因為出讓礦業權時出讓人應該明知采礦權的行使結果必然導致礦產資源的枯竭和消失，而必然在礦業權出讓定價中反映出來。按照礦產資源權益金制度的自身邏輯，資源稅也不應該包括在權益金中，因為資源稅是國家基于政治權力或征稅權力而對資源開發行為征收的稅(屬于行為稅)，將礦產資源補償費并入資源稅不符合稅收的強制性和無償性要求，混淆了國家所有權與國家稅賦權力的界限。資源稅與礦業權沒有關系，與資源性資產沒有關系。

礦業權出讓后，礦業權人得到的礦業權當然包含對礦業資源的占用權，占用權應該包括在礦業權中，因此在礦業權期限內或在出讓的資源儲量范圍內不應再收取礦業權占用費。設計礦業權占用費制度的目的本是針對特殊情況的，防止跑馬圈礦，圈而不探、圈而不采，通過倒買倒賣礦業權漁利或坐等礦產價格升值，但這不是正常的占用礦業權應該交費的問題。如果出讓合同對礦業權期限內的勘探量或勘探投入有最低要求或者對開采進度或開采量有最低要求，而礦業權人非因自己的原因沒有履行合同要求，可追究違約責任。因此，在這種意義上應該取消礦業權占用費。

4.2 還礦業權出讓合同是民事合同的本來面目，分清行政權力與民事權利

國家礦產資源所有者的代理人出讓礦業權，與礦業權人形成民事合同關系。雙方權利義務主要是受民法調整。礦產資源行政管理是隱在民事權利之后的。按招拍掛出讓的礦業權實際上也不應再有行政審批許可的問題，只要礦業權競得人繳納了礦業權出讓收益(逾期繳納者連同違約金一起繳清)，就應該及時頒發礦業權證。涉及到礦區規劃、土地征用、三率管理、安全生產、綠色礦山、環境生態保護等，有些可以內化為礦業權出讓合同條款或作為出讓合同條件，有些可以進行事中事后依法監管。

4.3 積極推進礦產資源法修訂工作，將改革成果法律化

將目前比較成熟的做法法律化，比如將礦業權出讓收益(最好改為礦業權出讓金，因為收益是投資回報的概念，而非買賣交易的對價)制度在礦產資源法中明確，取消《礦產資源法》第五條第二款中的礦業權價款、礦產資源占用費等概念；再比如嚴格實行招拍掛方式出讓礦業權，建立勘探最低投入制度，保障礦產儲備安全。

如果修改《礦產資源法》進程沒有那么快，可依據授權立法先行制定行政法規，或至少以部門規章的形式將礦產資源權益金制度的改革成果進一步明確和固定下來。內容主要包括：明確礦產資源資產有償使用制度，礦產資源資產所有權委托代理制度，礦業權出讓制度，全部采用招拍掛的公開競爭交易方式，健全防止礦業權賤賣的礦業權市場基準價制度；全面實行礦業權出讓收益率征收，一次性確定劃定的礦產資源量的礦業權出讓收益總值，首次繳納 20%，投產后按照原礦石產量每年征收礦業權出讓收益；充分考慮探礦風險和收益特點，對由企業自行或混合出資探獲的礦業權，明確出讓收益測算應扣除的企業前期勘查投資收益。

4.4 礦業權競買人要認清形勢并做好投資決策工作

隨著礦業權出讓制度的改革，礦業權競買人要認清新法律和政策的實質，在參與競買前充分做好投資決策工作，算好賬，做好技術經濟分析，算清楚在礦業權期限內可能的投資回報，不能盲目投資競買礦業權，更不能抱怨礦業權出讓制度加重投資成本等，這是在新制度下必需的市場判斷。

5 結語

礦產資源權益金制度改革經歷了制度創新研究、制度框架確立、制度方案確定實施和資源稅條例上升為資源稅法4個階段。但仍存在亟需解決的問題和矛盾，應深刻把握習近平生態文明思想之“兩山”理論，進一步認清礦產資源權益金制度對市場化改革、生態文明建設的重要性，采取一系列措施，推進礦產資源法修訂，進一步完善礦產資源權益金制度。