農村宅基地、房產、土地在市場中的自由流動與配置芻議

盧泳欣 ， 尹敏儀

（華南農業大學林學與風景園林學院，廣東 廣州 510000）

目前，我國已完成了脫貧攻堅這個具有跨時代意義的目標，新的征程已然開啟，“三農”問題的重點轉向鄉村振興建設，推進鄉村振興進程，鞏固脫貧攻堅成果。農村一直是國家重點關注的對象，提及農村就會涉及農民這個龐大的群體，而農村宅基地、房產、土地三者密不可分且與農民息息相關。基于此，我國早已提出了盤活農村閑置宅基地，提高土地利用率，并在合法范圍內促進農村宅基地的自由流轉等工作要求。本文旨在為農村宅基地、房產、土地的自由流動與配置提出見解，實現人與地的雙贏。

1 農村宅基地、房產、土地三者的聯系

農村宅基地是指農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地，農村房產是指個人或團體保有所有權的房屋及基地[1]，三者密不可分，共同構成了有機聯系的整體。在城鄉一體化進程和全面實施鄉村振興戰略的大潮流下，這三者應順應社會發展和歷史潮流，在合法的前提下實現在市場上的自由流動與配置。

2 農村宅基地的現狀及影響因素

我國幅員遼闊，現代社會由傳統農耕社會一路發展而來，歷史的必然發展使得我國農村面積遼闊，擁有較多的建設發展空間。據相關統計，截至2020年，全國村莊建設用地面積約1 273.1萬hm2[2]，人均住宅建筑面積約34.3 m2[2]。可見農村宅基地存量十分大，但由于各種原因導致現階段農村宅基地出現閑置化、難以自由流轉、管理難度大等一系列問題。

2.1 農村人口數量減少導致農村宅基地閑置化問題突出

改革開放后我國開始鼓勵農民進城務工，以促進經濟社會的發展和城市化進程，此后由于國家不斷出臺相關政策措施鼓勵甚至獎勵外出務工農民，進城務工成為農民的一種新職業、新選擇，參與其中的農民數量不斷增加。同時，近年來，我國社會經濟高速發展，據國家統計局網站發布的我國2020年國民經濟和社會發展統計公報：2020年年末，我國常住人口城鎮化率超過60%，我國城鎮化進程仍在持續發展，在農村以務農謀生的農民數量越來越少。

盡管城市存在許多“城市病”，但毋庸置疑的是城市教育、醫療、服務、福利保障等基礎項目的建設更為發達，城市對農民的吸引力從不減弱。為了自身的發展和子女的未來，農民進城方式已由過去的孤身進城發展到現在的“拖家帶口式”進城，農村常住人口數量銳減。“留守兒童”“留守老人”問題逐漸向“空心村”“空心房”問題轉變，致農村“空心化”問題嚴重，由此而帶來的農村宅基地閑置化問題也日益嚴峻，農村宅基地、房產、土地長期處于無人問津狀態。

2.2 “落葉歸根”思想導致農村宅基地難以流轉

儒家文化植根于中國傳統鄉土，“孝文化”源遠流長，“落葉歸根”思想由此而來，并刻進了中國人的DNA，這是中華民族的造化，也是華夏文化的皈依，更是歷史的選擇。我國自古以來就非常推崇“落葉歸根”思想，迫于生計不得不背井離鄉來到城市務工的農民都會有一種或淺淡或濃郁的“鄉愁”和“戀土情結”。農村深深地扎根于他們心底最柔軟的地方，融入血脈，成為他們魂牽夢繞的歸處。這種滲透骨血的歸鄉基因，背后是滿滿的對農耕社會的懷念，對農村土地的無限依戀感。

故而進城務工的農民就算回不去故鄉了，也會牢牢地守住農村宅基地，將“鄉愁”寄托于宅基地中，期待終有一天能夠重回農村生活。先祖們世世代代的根基在農村，“以孝為先”的思想深入骨髓，這種對農村的眷念之情使他們不愿將宅基地放在市場中流轉，而此時宅基地僅僅是情感依托物，并沒有實際的用處。這就造成了農村土地利用率低下、宅基地流轉率不高等問題，大量宅基地滯留在“城里人”手上，造成資源浪費[3]。

2.3 合法性繼承房產導致農村宅基地難以流轉

從國家鼓勵農民進城務工到現在已有幾十年，第一批進城的農民已在城市扎根，現在他們的后代生于城市長于城市，后代們在身份認知上早已是生于斯長于斯的城里人，甚至在法律意義上或許也早已落戶城鎮。雖然他們回到農村安家落戶的可能性微乎其微，但他們仍然有權合法繼承父輩們在農村留下的房產。截至2020年，全國村莊戶籍人口約7.7億人，村莊常住人口約6.8億人[2]，大量人口擁有農村戶籍但常住在城鎮。

我國現有法律規定，農村宅基地遵循“房地一體”（“地跟著房產走”）的原則，房屋的所有權和宅基地的使用權都可以被合法繼承。但是由于城鎮戶籍的繼承人合法繼承后，并不能對房屋進行大拆大建，只能等房屋倒塌了才會喪失宅基地使用權，農村集體經濟組織收回該宅基地，使得宅基地難以在市場上自由流轉。

2.4 農村宅基地非法流轉現象增加管理難度

在相關法律法規還不完善、監管還不夠到位時，為了搞好村內環境衛生以及“村村通”工程等項目，且由于村干部法律意識淡薄、村委經濟困難，出現非法轉讓土地問題[4]。而后由于村委換屆、人事調動等原因，漸漸地就堆積成了歷史遺留問題，難以得到有效解決。

除了農村自己的內部因素，還有外來因素干擾農村宅基地的合法流轉與管理。根據美國地理學家諾瑟姆提出的“S”型曲線理論，可將城鎮化進程分為城市化起步、城市化加速、城市化成熟這三個階段，城鎮化率30%、70%這兩個拐點分別與曲線的轉折處相對應。我國部分地區城鎮化率已超過70%，故而已出現“逆城市化”現象，這是經濟社會發展的必然階段，合法流轉農村宅基地絕對不是向那些對農村土地虎視眈眈的城里人和房地產企業傳遞一種要放松對農村土地用途管控的信號，絕對不允許出現城里人去農村購買宅基地獲得房產的所謂“逆城鎮化”行為，也絕對不允許房地產開發商在農村宅基地上建設高樓大廈。這些非法流轉農村宅基地的行為都會導致交易市場混亂，增加管理難度，改變土地規劃，損害農民利益[5]。

2.5 缺乏合理的農村宅基地退出機制

已進城落戶的農民多數是農村中的佼佼者，其在工作能力、資金儲備上均強于留守農村的農民，所以其不會以較低的協商價格輕易放棄宅基地使用權，其更看重宅基地使用權能否轉化為更多的物質資本[6]。同時城市的物價水平和生活水平都高于農村，進城的農民面臨高額的房貸、車貸等問題，衣食住行樣樣都需要錢，部分農民僅靠工資收入只能維持基本生活。

農民原有的宅基地主要起保障作用，而退出后的土地用途具有增值特征，目前宅基地的退出機制中，退出的農民基本沒能分到土地的增值收益或只分到了其中非常少的一部分，這種分配方式極不合理[7]，也反映了現在大部分農村缺乏合理的農村宅基地退出機制，導致農村宅基地難以流動、市場走向低迷。若是沒有足夠高、令人滿意的補償，或是補償遠遠低于城市地價、房價，農民的利益沒有得到保障，那么他們往往不會轉讓農村宅基地的使用權，因為他們需要足夠的物質資本以應對在城市生活的不穩定性和壓力。

3 激發農村宅基地活力的措施

激發農村閑置宅基地活力，實現宅基地、房產、土地在市場上合法流轉與配置，需要多方努力。政府應立足于我國實際國情，落實“三權分置”等政策和法律法規；村委會要積極開展相關工作，指引村民，維護村民的合法利益；村民要認真了解相關政策，配合相關工作的實施。

3.1 落實“三權分置”政策，活化農村宅基地

“三權分置”指農村宅基地的所有權、承包權、經營權這三權分置并行，2014年國家正式將這一制度法治化，這是自改革開放農村實現家庭聯產承包責任制后的一大重要制度，也改變了“宅基地只能在農村集體經濟組織內流轉”這一政策規定。落實“三權分置”政策，既能增強農村土地關系的穩定性，農民能在更大范圍內流轉宅基地，顯著增加農民收益，全面激活宅基地流轉動力和活力[8]，又能減少閑置宅基地數量，使農村宅基地在市場上充分實現自身價值。

3.2 貫徹落實相關法律法規，完善宅基地退出機制

在2021年農村宅基地的最新政策中提到，國家為了全面推動廣大農村地區的鄉村振興建設，抑制“一戶多宅”“空心房”“空心村”等現象的出現，對符合條件申請退出宅基地的農民，政府會按照當地的年平均收入水平給予一定數額的一次性補償，嚴格執行“一戶一宅”，以減少閑置宅基地，提高土地利用率，使宅基地在市場上實現自由流轉。農村相關部門要貫徹落實相關法律法規，加強監管和執法力度，保障宅基地退出機制的順利運行[9]。

此外，在宅基地退出機制中還可以考慮讓城市要素進入農村，宅基地可以接受農村外的投資者置換。但這種置換要禁止任何房地產介入，嚴禁開發商利用農村土地搞大規模開發，保證農民通過城市資本和農村資產的有機結合能夠長期受益，而且能體現資產的真實價值，從根本上解決鄉村發展和鄉村振興問題。

3.3 加快推進農村“房地一體化”，強化宅基地管理

農村“房地一體化”指的是農村房屋所有權和土地使用權不可分割，兩者的流轉去向要一致。同時要確保閑置房屋的使用權合理合法地劃分到每一戶并發放“房地一體”的不動產權證書[10]，強化農村宅基地管理，落實村莊規劃中涉及農村宅基地規劃要求等合法合理的內容，嚴防非法流轉行為，維護農民利益。

3.4 大力宣傳宅基地改革舉措，改變農民刻板印象

在農村內宣傳國家關于宅基地作出的最新改革舉措，村干部等領導班子要認真解答農民相關疑問，切實讓每位農民了解宅基地改革舉措，幫助他們分析流轉宅基地的好處，積極動員他們流轉閑置宅基地。循序漸進，逐步改變農民將宅基地視為私人所有的固化思想。

3.5 大力發展鄉村休閑旅游，盤活農村房產

挖掘農村旅游資源，加強生態保護，保留農村特色風貌，利用農村獨有優勢和特色文化，對農村進行旅游發展規劃，大力發展鄉村休閑旅游。經村集體和農民同意后，將部分閑置的農村房屋改造成特色民宿。第一，結合當地農業特色，融合當地風俗，提取當地特色元素，形成本村獨特的網紅打卡點，利用互聯網等平臺進行宣傳，吸引更多的游客入住民宿。第二，加強鄉村休閑旅游基礎設施建設，同時規劃好村內路網，修繕破爛道路，增強農村房產變為民宿后的便民性。第三，把農作物的種植加工過程利用起來，實現一二三產業聯合驅動農村發展，通過農事體驗活動、采摘等形式結合農家樂，發展沉浸式鄉村旅游。此外，還可以利用農村天然環境，使閑置農房可租賃，發展養生養老等新產業，提高農村閑置宅基地利用率。

3.6 做實做強鄉村規劃，助推農村宅基地發展

立足于新時代提出的國土空間規劃政策這個大背景，做實做強村莊規劃。探索通過社會招聘、購買服務等多種形式選聘專業人員，建立駐村規劃師等制度，全方面制定并落實好村莊規劃，并聯動周邊村莊資源一同發展。結合農村種植、加工、文旅等產業發展的實際情況，通過“引入外來優秀人才+培訓本地村民”的模式，培養出一批熟知鄉村、技術過硬、村民認可的鄉村工匠來建設農村。此外，要特別注重村莊規劃中對農村宅基地的規劃，宅基地相當于農民的家，安居才能樂業，要切實把宅基地發展好，農民才能更有底氣地建設村莊。同時，農村經濟發展也帶動農村宅基地發展，提高宅基地的潛在價值。

4 結語

目前，我國城鎮化率不斷上升，已完成脫貧攻堅任務，鄉村振興工作在全國如火如荼地開展，農村依然是重點關注的區域。農村的村莊規劃離不開對宅基地的分析利用，筆者認為應立足農村宅基地現狀及影響因素，提出切實可行的政策與舉措，切實維護農民合法利益，實現農村宅基地在市場的自由流轉與配置。