淺論曲靖市林權爭議現狀及調處對策

楊奉來

（云南省曲靖市林業(yè)和草原局林木種苗管理站，云南 曲靖 655000）

林木林地權屬爭議即習慣上所說的山林糾紛，是指因森林、林木、林地所有權或者使用權的歸屬而產生的爭議。

1.曲靖市當前林權爭議的現狀和特點

1.1 林權爭議數量多，范圍廣，涉及面寬

深化集體林權制度改革是進一步改善生態(tài)環(huán)境，加快林業(yè)產業(yè)發(fā)展，增加林農收入的重要途徑，對于促進林業(yè)又快又好的發(fā)展具有十分重要的現實意義和深遠的歷史意義。但是，隨著改革的不斷深入，林業(yè)發(fā)展的深層次問題日益顯現，存在歸屬不清、權責不明、利益分配不合理、產權流轉不規(guī)范等問題，制約了林業(yè)的發(fā)展和林農的增收。為充分調動林農和社會各界造林、護林、用林的積極性，進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產力，促進生建設和林業(yè)產業(yè)發(fā)展，增加林農收入，推進社會主義新農村建設，必須深化林權制度改革。但改涉及面廣、情況復雜、任務艱巨，改革中不可避免地會面臨不少困難和挑戰(zhàn)，研究和破解這些重點和難點問題，是確保改革健康、順利開展的關鍵所在。曲靖市在深化改革中集中反應突出阻力上是林權權屬不清，歷史遺留權屬爭議較多，必須妥善處理歷史遺留問題。期間統(tǒng)計的林權爭議共有7202起，其中村際爭議3493起，鄉(xiāng)際爭議509起，縣際爭議126起，市際爭議22起，省際爭議24起。林權爭議涉及全市所有縣（市）區(qū)和絕大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

1.2 林權爭議具有多重性、群體性、反復性、突發(fā)性

1.2.1 林權爭議具有多重性

除少部分飛林飛地、插花林地外，鄉(xiāng)際以上接連地域的林權爭議往往既是村與村的林權爭議，同時實質上也是毗鄰人民政府的行政邊界爭議。又因為林地和其他非林業(yè)用地特別是耕地相互交錯，且耕地放荒、退耕變成林地，林地被開墾作耕地的情況時有發(fā)生，因此爭議的性質究竟是林木林地權屬爭議還是土地權屬爭議很難明確劃分清楚。如麒麟區(qū)珠街鄉(xiāng)莊科村民小組與富源縣墨紅鎮(zhèn)光山頭村民小組既有林木林地權屬爭議又有土地權屬爭議，既有兩村的土地山林權屬爭議又有兩縣（區(qū)）的行政邊界爭議；麒麟區(qū)廖廓街道下營村民小組與馬龍縣通泉鎮(zhèn)長沖村民小組的爭議既是兩村的林權爭議，同時也是兩縣（區(qū)）的行政邊界爭議；陸良縣活水鄉(xiāng)格德村民小組與羅平縣阿崗鄉(xiāng)河格村民小組的爭議既有林權爭議也有土地權屬爭議。

所以，林權爭議往往就是邊界爭議，又常常和土地權屬爭議相互交織，具有多重性。

1.2.2 林權爭議具有群體性

林權爭議既有所有權爭議也有使用權爭議。所有權爭議主要表現在村集體與村集體之間，村集體與國有森林經營企業(yè)之間的爭議，因此，大多數林權爭議具有群體性。

1.2.3 林權爭議具有反復性。

很多林權爭議早在20世紀60年代初即做過解決，達成過協議，但因受條件限制，四至界線地名表述不確切，未附地形圖，實地位置不清，加之后來一些情況變化，導致爭議地域反復發(fā)生爭議。如陸良縣格德村民小組與羅平河格村民小組、麒麟區(qū)下營村民小組與馬龍縣縣長沖村民小組的爭議就如此。

1.2.4 林權爭議具有突發(fā)性

很多林權爭議是潛在的，它的發(fā)生具有突然性。一些邊界的林木林地權屬界線不確切，一旦因開荒、采礦、植樹、采伐森木、葬墳、項目建設等開發(fā)利用這些林木林地資源，就隨時可能發(fā)生爭議。

1.3 林權爭議成因復雜，利益直接，容易引發(fā)社會熱點問題

產生林權爭議的根本原因是林木林地權屬不明確，但誘發(fā)林權爭議的原因是多方面的，而且對爭議雙方的利益比較直接、具體，容易引發(fā)社會熱點問題，甚至群體性流血事件。

1.4 林權爭議調處難度大

由于林權爭議具有上述特點，所以調處林權爭議難度比較大，具體表現為“六難”。

一是性質劃分難。由于林權爭議常常同行政邊界爭議、土地權屬爭議相互重疊、交織，故很難準確劃分爭議的性質，搞不清究竟是林權爭議，還是行政準，必須維護行政區(qū)域界線的嚴肅性、穩(wěn)定性，任何組織和個人不得擅自變更。因此，行政區(qū)域界線即便勘定時有錯誤，也很難變更。所以，勘界結束后，實際上就不再處理行政邊界爭議問題，而只處理邊界地區(qū)資源權屬爭議問題。但處理過程中，邊界、林權、土地權屬往往相互關聯、交職，維以嚴格區(qū)分。

二是組織協調難。林權爭議的多重性決定了對其調處往往涉及民政、土地、林業(yè)等幾個部門，既涉及當事人，又涉及當地人民政府，調處一起林權爭議常要各級各方面的人員參與，所以在調處過程中，對參與調處的人員組織協調難。

三是證據收集難。一些爭議本身有效證據就很少，加之由于時間較長，保管不當等原因，當事人很難及時提供有效證據。

四是法律運用難。由于林權爭議具有多重性，所以依據的法律、法規(guī)難以確定，容易造成適用法律不當。

五是調解調處難。由于上述因素，加之利益比較直接、具體，因而對林權爭議的調解、調處難度大。

六是結果執(zhí)行難。不管是通過調解達成協議，還是人民政府作出裁決，由于缺少有力有效的執(zhí)行和監(jiān)督手段，強勢一方當事人常常我行我素，拒不執(zhí)行協議或人民政府的處理決定。羅平縣河格村民小組與陸良縣格德村民小組土地山林糾紛已于1995年作為較為徹底的解決，但至今未能執(zhí)行到位。

2.曲靖市林權爭議調處中存在的問題

2.1 林權爭議調處機構不健全

1994年10月，為妥善解決土地、山林糾紛，曲靖行署決定在調整充實邊界爭議調處領導小組的基礎上，從有關部門抽調專人組建邊界爭議調處辦公室，代表行署調處本轄區(qū)內縣際邊界爭議，并協商調處與外地州市的邊界、權屬爭議。1997年，行政勘界工作開始，市、縣兩級邊界爭議調處辦與勘界辦合并，成立勘界調處辦。2002年，勘界工作結束，市、縣兩級勘界調處辦撤銷，人員分別回民政、土地、林業(yè)等相關部門工作。

勘界調處辦撤銷后，按照《云南省人民政府辦公廳關于加強行政區(qū)域界線管理的通知》（云政辦發(fā)[2002]42號）精神要求，行政區(qū)域界線日常管理工作由民政部門負責，因礦產資源、飛林飛地、插花林地、水利設施或跨界生產建設引發(fā)的各類資源，權屬糾紛分別由國土資源，木業(yè)、農業(yè)、水利等部門牽頭處理。按照這一要求，林權爭議調處工作從此由林業(yè)主管部門負責。

2007年，為確保集體林權制度改革順利進行，市、縣、鄉(xiāng)三級均在林改小組中從相關部門抽調人員組成林權爭議調處組，作為臨時機構，負責林改期間的林權爭議調處工作。

2.2 調處爭議缺乏統(tǒng)一領導

邊界土地山林權屬爭議調處工作缺乏統(tǒng)一領導，協調難度大，很多爭議得不到及時有效調處。

由于林權爭議具有多重性，其爭議性質難以準確劃分，實際工作中由于職責不清、任務不明，部門之間往往互相推諉，等待觀望，處理爭議的積極性、主動性不夠。

2.3 臨時機構不能適應工作需要

林權爭議調處機構是林改期間的臨時機構，適應不了林權爭議長期存在并需要經常進行調處的需求。在1994年10月至2000年9月的6年時間中，原市勘界調處辦在各方面配合下，共調處邊界（含土地、山林）爭議85起。照此推算，即便是林權爭議處理常設專門機構，調處現存75起縣級以上爭議，也需要5年以上時間。況且，在此期間，隨著林改后林農發(fā)展林業(yè)積極性的高漲，因開發(fā)利用林地，而引發(fā)的林權爭議還會不斷發(fā)生。

3.林權爭議調處對策

3.1 建立健全林權爭議調處機構

市、縣兩級設立邊界土地山林爭議調處辦公室，統(tǒng)一調處邊界、土地、山林爭議。

鑒于邊界和土地、山林權屬爭議相互重疊、交織，具有多重性，難以準確劃分其爭議性質，為有利于及時有效地調處邊界和土地、山林權屬爭議，確保邊界地區(qū)和諧穩(wěn)定，促進邊界地區(qū)經濟社會發(fā)展，有必要成立市、縣兩級邊界、土地、山林爭議調處辦公室，統(tǒng)一負責調處邊界、土地、山林爭議。方法有2個：①爭議調處辦公室掛靠市、縣政府辦公室，作為市、縣政府的常設辦事機構，工作人員正式調配，不臨時抽調。職能職責由市、縣政府明確和各職能部門委托。②若不能統(tǒng)一設立爭議調處機構，則在市、縣兩級林業(yè)主管部門中設立常設專門機構——林權爭議調處辦公室，負責林權爭議調處工作。

市級林權爭議調處辦公室編制5人，級別為政科；縣級林權爭議調處辦公室編制3人，級別為正股。工作人員分別由具有農村基層工作經驗、法律專業(yè)知識和林業(yè)勘查技術的人員組成。林權爭議調處辦公室要有基本的工作條件和必要的工作經費，要明確職責任務，建立健全工作制度。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府成立邊界土地山林爭議調處領導小組，下設辦公室在林業(yè)站，人員由相關部門人員兼任，負責轄區(qū)邊界、土地、山林爭議調處工作。

3.2 統(tǒng)一思想認識，突出工作重點，加大調處力度

3.2.1 統(tǒng)一對調處工作重要性、緊迫性、艱巨性、綜合性的認識。調處工作事關人民群眾生命財產，事關穩(wěn)定，事關發(fā)展，哪個地方林權爭議不解決，那個地方就會“熱點”不斷，影響穩(wěn)定，分散領導的精力。哪里有爭議，那個地方就得不到發(fā)展。有爭議不解決，就會影響林改的進行，影響群眾的生產、生活。要進一步明晰森林資源產權，依法保護森林權利人的合法權益。對權屬不清或有爭議的，要抓緊明晰，限期做出爭議調處，做好登記發(fā)證。及時核發(fā)林權證。林業(yè)主管部門要加強對森林、林木、林地使用權流轉過程中的發(fā)正管理，確保登記手續(xù)完備。保證不在產生新的矛盾糾紛。

3.2.2 林地是林業(yè)建設和發(fā)展的基礎，要采取嚴厲的措施，確保林地權屬清晰。執(zhí)法人員要對林業(yè)法律法規(guī)不斷加強學習，主管部門要穩(wěn)定林業(yè)行政執(zhí)法隊伍，執(zhí)法人員要忠于職守，廉潔自律，文明執(zhí)法，依法辦事，公正調處矛盾糾紛。在林權爭議調處工作中，要統(tǒng)一對有關法律法規(guī)的認識，就是統(tǒng)一到事實上，法律上。國家實行集體林權制度改革是一項富民政策，在改革中林權爭議調處不妥、政策法律運用不當，將給人民生活、經濟發(fā)展帶來不可估量的損失。

3.2.3 統(tǒng)一調處程序及規(guī)范化辦案的認識。調處工作整個過程必須認真細致，特別是簽訂協議要按程序不留漏洞，內容要合法，程序要和規(guī)。要辦“鐵案”。協議一旦簽訂，雙方都要遵守，都要維護協議的嚴肅性。負責爭議調處人員要監(jiān)督執(zhí)行，做好善后工作。

3.2.4 調處工作要區(qū)分輕重緩急，要先解決已經激化的矛盾，消除不穩(wěn)定因素，處理那些影響建改的爭議。2009年解決了幾起縣級爭議，就是對已經發(fā)生毀林傷人的爭議進行了調處，特別是沾益與麒麟麻黃因建優(yōu)鐵廠，遷墳占林地引發(fā)的爭議，雙方都上了二三十人到爭議現場，形勢緊張，一觸即發(fā)。羅平與陸良緣長河多年爭議，因造成發(fā)生爭議，發(fā)展到毀林、毀房。這類案件都必須盡快做出調處，否則將會造成不可收拾的后果。對其他案件也不是一概不理，而是要充分做好調查、取證工作。要安排基層干部給當事人雙方做好思想教育工作，保證不發(fā)生過激行為，影響社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展。

3.3 明確工作職責，注重調處方法

調處爭議大體涉及3種，即：林木、林地權屬爭議、土地權屬爭議和行政邊界爭議。20世紀90年代行政勘界已結束，國務院已對行政界線明確劃定，形成法定線，任何人無法變更。土地權屬絕大部分是土地部門調處。只有林木、林地權屬爭議是在集體林權制度改革中的職責范圍內必須進行調處的爭議。但三者又往往交織一起，特別是山林和土地經常會出現交叉現象。實踐要搞好林權爭議調處工作，首先必須深入實地切實摸清真情。對調處人員來說，起早貪黑，跋山涉水，挨餓、被圍攻是常有之事。因此，作風深入能吃苦是必備的條件，林權爭議一般都是群體之間的利益之爭。為了達到某個小團體的目的，在團體內部統(tǒng)一口徑，采取地名搬家，證據搬家的事時有發(fā)生，為了摸清實情，調處人員必須要費幾倍甚至幾十倍的精力去作大量的調查研究和取證工作。第二，雙方兩縣際之間干部的思想必須統(tǒng)一認識，密切配合，正確運用法律、法規(guī)和黨的方針政策并耐心細致地做好村、社干部說服教育工作。第三，在調處過程中要針對不同的情況作出不同的調處方案，做到方法靈活，做工作要因人、因事而異。調處的多起爭議，每件都有其獨特的一面。具體的調處方法就是采用大會集中講原則、提要求，小會分散提解決方案，單邊談話做工作，找出爭執(zhí)焦點，找準問題的根源。時機成熟時再集中雙方，以會議的形式，簽協議，達到雙方握手和好的目的。

4.結束語

通過解決林權權屬實現“山有其主，主有其權，權有其責，責有其利”的目標，建立起“產權歸屬清晰，經營主體到位，責權劃分明確，利益保障嚴格，流轉順暢規(guī)范，監(jiān)管服務有效”的現代林業(yè)產權制度建立適應林業(yè)發(fā)展需要的要素市場，形成社會化服務體系和有效的森林管護體系；消除制約林業(yè)發(fā)展的體制障礙，促進各種生產要素向林業(yè)聚集，賦予林業(yè)以更大的吸引力，調動廣大群眾投身林業(yè)建設的積極性，建立起政企分開，權責明晰，規(guī)范運行的林業(yè)管理體系，營造良好的發(fā)展環(huán)境，促進曲靖市的林業(yè)生態(tài)建設和產業(yè)發(fā)展健康向上。可更好地發(fā)揮林業(yè)在國民經濟和建設社會主義新農村等全局工作中的重要作用。