區域科技創新政策協同的多維度文本分析
——基于京津冀和長三角的異質性視角

周 密，胡清元

(南開大學 a.經濟與社會發展研究院；b.經濟學院，天津 300071)

一、問題提出

黨中央始終把創新擺在國家發展的重要位置。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確指出，“堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展戰略支撐”。黨和國家對創新活動的強力支持是創新開展的動力源泉，各地方政府結合本地區具體實際對創新予以政策支持是創新活動順利開展的重要保障[1]。科技創新政策是以促進創新產生、利用和擴散為目標的一系列公共政策的總和[2]，涉及企業、高校、科研院所等多個創新主體，技術、資金、人才等多種要素，金融、建筑、環境、交通、醫學等多個領域。科技創新政策協同對發揮最優政策效果具有決定性作用[3]。由于實施環境的復雜性和創新活動的動態性，科技創新政策在各地區的制定和實施存在差異[4]。因此，對區域創新政策協同進行分析研究，從政策制定和執行角度分析地區科技創新發展中存在差異的原因，有助于緩解政策執行中存在的協調程度不高、相互沖突的問題，使科技創新政策更好地助力地區創新驅動發展。

對于區域發展而言，創新協同是重中之重。科技創新政策是激勵創新、實現創新協同發展的有力工具和手段。政策文本是政策的核心構成要素[5]，對科技創新政策文本內容進行深度挖掘分析，有助于量化政策，客觀剖析政策協同中存在的問題。近年來，國家通過重大區域戰略推動區域發展。京津冀與長三角地區科技創新政策的量化分析能夠反映兩區域在不同時期政策主體和政策內容等方面的協同情況，分別梳理兩區域科技創新政策的協同情況，分析兩區域在科技創新政策構建中的差異，對增強兩區域科技創新協同和一體化的能力、加快兩區域創新驅動發展具有重要的意義，同時也為中國其他區域科技創新政策的制定與實施提供一定的依據。

本文選取1998—2019年京津冀地區以及長三角地區的科技創新政策文本作為研究對象，運用文本分析方法，采用“政策主體-政策目標-政策工具-政策內容”四元分析框架對兩區域的政策協同進行量化比較分析，以期在理論上完善中國區域科技創新政策體系。

二、文獻綜述

(一)科技創新政策量化的研究綜述

近年來，學者們從不同角度出發，運用多種方法對科技創新政策量化進行了研究：

一是在科技創新政策量化評估框架方面。彭紀生等(2008)提出包含政策力度、政策措施、政策目標的三維政策評價手冊，并基于此框架，對中國創新政策進行量化分析[6]。趙莉曉(2014)將創新政策評估特點結合公共政策評估邏輯，構建了涵蓋政策制定、政策執行和政策效果的創新政策評估框架[7]。李梓涵昕等(2015)針對中韓兩國技術創新政策，構建了政策目標、政策工具和政策協同與執行的三維分析框架[8]。白彬和張再生(2016)構建了基于政策工具維度、創業周期維度、政策客體維度的三維政策分析框架[9]。

二是在科技創新政策量化評估內容方面。部分學者重點關注創新政策的協調性、協同性，如劉曉燕等(2020)從關系協同和內容協同兩個維度，對京津冀地區央地創新政策協同度進行量化[10]；蘇屹和閆玥涵(2020)探究了國家層面創新政策與區域層面創新績效的關系[11]。部分學者則著重關注政策實施的效果，如楊雪等(2015)基于部門研發投入產出對自主創新政策實施效果進行評估[12]；張永安等(2018)對國務院12項創新政策的實施情況進行了具體的評估[5]；陳升等(2020)基于空間計量視角，研究了科技創新政策力度對省域創新績效的空間影響機制[13]。

三是在科技創新政策量化評估方法方面。對政策內容的分析多運用文本挖掘方法，包括詞頻統計、包含文本挖掘的政策建模一致性(PMC)指數、高頻詞分析、網絡性及中心性分析等具體研究方法。而對科技創新政策效果的評估，主要采用對比分析法針對政策實施結果進行估計，具體包括了反事實分析法、多期雙重差分(DID)回歸、聚類分析及因子分析、灰色關聯評價法及熵權法等[14-15]。

(二)區域政策協同的研究綜述

政策協同強調各政策要素間相互支持配合、形成合力，以最大限度地避免政策間不兼容、不協調、相互對沖的現象出現，提升整體政策體系的績效[16]。政策協同不僅包含區域內的協同，還包含區域間協同。實現區域政策協同，就是在協同治理下，通過政策協調與整合，使得政策發展能夠充分耦合各區域中不同主體的利益訴求[17]。周志忍和蔣敏娟(2010)認為，從中觀層面看，政策協同主要著眼于跨部門、跨區域政策決議機制的協同一致[18]。從研究對象上看，國內學者對區域政策協同的研究主要集中于環境政策和創新政策。柳卸林等(2007)認為創新政策體系中，需要實現全方位的要素協同[19]。龔勤林和劉慈音(2015)構建了包含“創新活動主體-創新活動階段-創新政策工具”的三維區域創新政策體系分析框架，從創新政策的整體性、創新活動的連續協調性出發，對成都市的創新政策進行了評估[20]。

從研究框架上看，對政策協同的定性研究主要從政策系統維度的協同、政策要素維度的協同兩個方面展開。從政策系統的維度看，政策協同強調各個政策子系統(1)政策由政策子系統來制定，政策子系統由處理公共問題的行動主體構成。行動主體包括國家和社會行動主體，其中一些人與政策過程緊密相關，另外一些人相對邊緣化。政策子系統的概念在政策分析中是一個權力范疇。間協同運行以解決由于政策外部環境變化所導致的超出部門職能范圍的跨界問題，并實現協同效應的過程[21-22]。從政策要素的維度看，政策協同旨在實現政策主體、政策目標、政策工具三要素內和要素間的相互配合和統一。政策主體協同強調府際關系和跨界聯動性，認為政策協同體現在上一級政府為推動超越單個部門職責的、跨部門政策目標的實現，整合各個部門之間政策的行為，通過多元主體間協作解決[23-24]；政策目標協同強調為實現共同目標最大程度地降低政策碎片化所帶來的政策交叉重復、前后不一致等問題[25-26]；政策工具協同強調工具之間相互協調，形成多元政策工具組合實現政策目標[27]。

從研究方法上看，在政策協同的定量測度中，國內學者大多將公共政策分為政策主體、政策目標、政策措施三個維度，并細分三個維度下的具體要素，形成標準的政策量化手冊，再將政策進行編碼處理，根據量化手冊進行專家打分。打分后的結果采用模糊數學中隸屬度等方法形成量化指標，對部門協同、措施協同等予以測度，進而對政策協同進行評價[2，6，26]。

與已有的研究成果相比，本文的邊際貢獻主要體現在三個方面：(1)構建了政策部門、目標、工具和政策內容協同的分析框架，將政策內容中的政策主題納入分析之中，歸納出了科技創新政策治理領域的熱點與重點，更為全面地對區域科技創新政策協同進行了評估；(2)將機器學習方法、文本分析等引入科技創新政策評估，根據詞頻統計對政策文本進行量化并對政策主題進行提取，一定程度上避免了定性分析和以專家打分為主的量化分析方法中存在的主觀性和不確定性較強的問題，更為客觀地量化了區域科技創新政策；(3)基于中國實踐背景，以京津冀和長三角地區的政策文本為經驗證據，重點關注了兩區域內科技創新政策協同的異質性，對二者的相同和差異進行總結，為區域科技創新政策制定與實施的優化提供參考依據。

三、區域科技創新政策協同的分析框架

(一)區域科技創新政策協同的基本分析框架

科技創新政策以政策文本為載體，包括政策主體、政策目標、政策工具和政策具體內容。其中，政策主體負責頒布和具體實施科技創新政策，具有層級性特征。不同政策主體間的協同反映了政策意圖的傳承與發展[25]。政策目標是政策主體期望達到的政策預期；政策工具是政策主體為達到政策預期所使用的一系列工具和辦法。政策具體內容包含了不同的政策主題，能夠體現政策主體配合政策工具達到政策目標的實際效果，很大程度上能影響科技創新政策體系的協同質量。

基于此，本文在對科技創新政策進行跨地區政策比較研究的過程中，從丁伯根(1988)[27]體系中的政策目標、政策工具和政策主體出發，構建“政策主體-政策目標-政策工具-政策具體內容”四元分析框架，對京津冀地區和長三角地區的科技創新政策協同進行對比，以期對區域科技創新政策協同進行系統的分析。

圖1 區域科技創新政策協同的四元分析框架

(二)區域科技創新政策協同的具體分析維度

1.政策主體維度

科技創新政策由政策主體頒布與實施，也具有和政策主體相關的層級性特征，具體體現為縱向的央地協同和橫向同層級間的協同兩種關系[24]。央地間的主體協同，強調地方政策主體結合自身社會發展情況，響應并學習中央政策，既能保證中央的政策思想在地方科技創新治理中得到落實，又能形成政策合力提升地方政策執行效果。同層級間的主體協同，強調相同層級間主體在相同類事項的規劃中所制定的行動措施是否相互對應和一致，能否有效地共同服務于科技創新的發展目標[28]。縱向政策主體間關系通過地方對中央政策文本的引用關系進行刻畫。橫向政策主體間關系通過地方政府部門的聯合發文數量進行量化，具體指政策發布部門為兩個及兩個以上的科技創新政策數量。政策文本間的引用關系可通過政策文本語義體現，并具有特定提示詞[24]。

2.政策目標維度

政策目標是政策要素的核心，具有決定性作用。政策目標的制定直接決定了政策的實施效果。隨著經濟發展多目標化的發展，政策目標逐漸呈現體系化特征。本文參考已有研究[21]，對科技創新政策進行三級目標體系的劃分。根據政策頒布主體級別以及政策目標的具體特點，將科技創新政策目標分為一般目標、正式目標、具體目標三類。其中，一般目標為高度抽象的目標，具體指按照怎樣的想法支配政策；正式目標是對一般目標的細化，例如項目操作等，強調政策的目的是什么；具體目標是落實目標，指具體實施策略，強調政策實施的要求是什么。

3.政策工具維度

政策工具作為以特定具體方式而存在的最低層次的經濟政策手段，是政策主體為實現既定政策目標而采取的相應措施。政策工具的協同組合是影響并實現政策目標的核心。按照政策工具的執行手段，將政策工具分為供給型、環境型、需求型三種類型。供給型政策工具通過政府直接供應資源，以政府部署的驅動性實現；需求型政策工具指政府通過自身行為增加需求、降低風險；環境型政策工具則指避免政府直接干預，間接影響政策目標的有效實現。科技創新政策以目標為導向，以技術創新發展為視角，配套人才及資金支持布局，突破原有對創新技術孤立的發展，形成以產業應用為整體的政策布局策略。各維度的布局通過不同形式的政策工具組合，形成有效聯動協同，達成政策目標實現。

4.政策具體內容維度

政策主題的豐富度測度。政策主題能夠有效地反映政策文本所蘊含的主要內容，某一具體治理領域的政策文本主體能夠反映出該領域的治理熱點和現實情況。本文在對政策主題進行提取時，使用主題模型(topic model)中的LDA模型進行。LDA模型是一種文檔主題生成模型，其基本思想是，文本由潛在主題的隨機組合構成，每個主題又是詞語的隨機組合。LDA模型可分析并抽取文檔的主題分布，在構建分詞工具獲取文檔詞語的基礎上按照一定的概率計算生成主題詞，并將文檔中的主題詞進行主題聚類，最終得到文檔所包含的多個主題。作為一種應用廣泛、適應性強的主題模型，LDA模型具有主題分類較明確的特點，是當前政策文本挖掘研究中的主流方法之一[29]。

基于LDA模型的具體處理過程如下：從政策文本出發，首先利用第三方中文分詞庫(Jieba)庫對政策文本進行分詞處理，結合哈爾濱工業大學社會計算與信息檢索研究中心編制的停用詞詞典，剔除文本中無效或無具體意義的停用詞形成主題建模所需的規范語料庫； 再基于規范的語料庫利用另一個工具庫(Gensim)庫訓練LDA模型得到關鍵詞數為20個的主題-詞語分布矩陣，利用主題一致性方法，計算主題一致性得分并確定最佳主題數量；最后根據最佳主題數，分別對每個主題進行編號和命名，形成中央及京津冀與長三角地區政策文本的政策主題集。

政策內容的相似性分析。結合政策目標對京津冀、長三角與中央政策內容相似性進行分析，一定程度上能夠反映地方對中央政策內容的學習機制。該部分主要通過政策主題間的語義相似度進行測度，其實現原理如下所述。

余弦相似度的表達式如下：

(1)

其中，cs(u，v)是u和v之間余弦相似度得分，是兩個向量的各類特征，總和為n。使用字符袋向量化構建此類詞向量，n表示待分析的所有詞項的特殊字符數量。由于使用基于字符頻率的字符袋或詞袋(基于詞頻)，余弦相似度的得分在0～1之間，進一步用式(2)表示余弦距離：

(2)

基于上述分析，本文具體的處理過程如下：首先，利用Python軟件Word2vec中的跳字模型(skip-gram)算法對規范語料庫進行訓練，得到空間詞向量模型； 其次，以該模型為基礎，利用余弦距離測度詞匯間相似度； 最后，基于詞匯相似度對政策主題間相似度予以測度，得到0～1之間的相似數，越接近1表明越相似。

四、區域科技創新政策協同的現狀分析

(一)數據來源及處理

京津冀協同發展作為國家重大戰略，為北京、天津、河北對接合作提供了重要契機。長江三角洲地區是中國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，在國家現代化建設大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰略地位。2018年，長江三角洲區域一體化發展上升為國家戰略，同京津冀協同發展相互配合，完善中國改革開放空間布局。與此同時，科技創新已成為促進區域協同發展中的強大動力，以科技創新促進京津冀協同和長三角一體化發展離不開政策的引導與支持。

本文以中央及京津冀地區長三角地區發布的科技創新政策為對象，通過對比分析兩區域及其與中央的政策協同現狀，分析兩區域在對中央科技創新政策落實中的差異和不足，促進優勢互補，實現創新協同發展。本文的實證數據來自“北大法寶”( http：//www.pkulaw.cn)1998—2019年中央、北京、天津、河北、上海、浙江、江蘇、安徽的科技創新政策文本。以“科技”“創新”為關鍵詞進行第一輪政策查找，再通過對政策標題以及文本內容的具體閱讀，剔除行政批復等僅進行簡單通知或回復的政策文本，最終得到2 726篇政策文本(其中，中央188篇、北京374篇、河北286篇、天津241篇、上海478篇、浙江416篇、江蘇422篇、安徽321篇) 。然后，根據政府官方網站中的政策文本對獲取的政策文本中缺失的附件等內容予以補充，形成研究實證政策文本數據集。該政策文本數據集中的政策效力級別以地方規范性文件與地方工作文件為主，配套以地方性法規、地方司法文件等，具體的類型分布如表1所示。

表1 京津冀與長三角地區科技創新政策類型分布 單位：篇

(二)京津冀科技創新政策協同分析

1.政策主體協同

京津冀三地的政策主體參與科技創新治理積極性較高，但缺乏全面性。政策主體負責科技創新政策的頒布和實施，包括政府組織和社會組織。由于科技創新政策涉及多個領域，具有一定的復雜性和跨界性，而不同的政府部門主體權責往往有限，單獨的政策主體無法完全進行科技創新治理，必須由多個政策主體參與。政策主體的積極參與是政策協同的前提。通過對政策文本的政策主體提取，得到北京、河北、天津科技創新政策主體的數量分別為27個、21個、24個，主要政策主體的發文數量如表2所示。其中，對科技創新政策更為重視的是北京，具有數量最多的政策主體參與，能夠在發揮主體資源優勢的基礎上更為全面地實現創新治理。但同時值得注意的是，三地的科技創新政策主體均為政府部門，缺乏諸如科技學會、科學院等學術機構或工商組織等人民團體這類非政府部門的積極參與，需要更加注重提高政策主體參與的全面性，更好地服務于科技創新治理。

表2 京津冀主要政策發文主體及數量 單位：個

北京政策主體協同程度較高，以掌握行政和經濟資源的財政局、稅務局、教委等部門協同為主；河北和天津政策主體協同深度不足，主要以單部門省市政府發文為主。具體從政策主體的橫向協同和縱向協同兩方面看。一方面，京津冀三地多部門聯合發布政策數量分別為46篇、38篇和41篇。其中，北京政策主體間聯合發文數量最多，協同程度最好，中關村管委會是協同度較高的政策主體之一。天津和河北主要由科委和科技廳聯合其他部門發文。另一方面，從政策主體的縱向協同情況看，北京明確轉發、落實中央某一具體政策數量最高，且政策主體主要為財政部門，體現了在財政支持科技創新政策方面協同情況較好。天津和河北則低于北京的數量，且天津縱向協同政策主體主要為市人民政府辦公廳；河北省則主要為省科技廳和省發展改革委，部門擴散度不高。

2.政策目標協同

京津冀三地的科技創新政策均具有目標協同度、指導性及可操作性較強的特點。京津冀三地均已基本形成了以深入實施創新驅動發展為一般目標；以推動大眾創業萬眾創新、推動科技金融創新、深化服務貿易創新、加快醫學教育創新、推進新興產業創新等為正式目標；以自主創新、知識產權保護、科技成果轉化、技術引進等為具體目標的三級政策目標體系。以三級政策目標為導向，三地科技創新政策均基本呈現出以根政策、干政策和枝政策協同分布的政策層級。其中，根政策指戰略層面的科技創新政策，表現為科技計劃、科技規劃等，在整個政策群中層級最高全局性最強，對整個政策群具有指導性以及規范性作用。干政策是對根政策的具體目標部署，表現為創新促進條例、實施辦法、實施意見、實施方案等，是各地區對當地實現創新政策的統一部署與規劃，規范約束性與指標性相對較強。枝政策是對干政策的延續與進一步具體化，在根政策和干政策的指導及帶領下，統一發揮整體作用，表現為地區各部門的行動計劃、實施細則等，具有較強的可操作性。京津冀科技創新政策層級部分具體類型舉例如表3所示。

表3 京津冀科技創新政策層級

3.政策工具協同

京津冀科技創新政策以目標為導向，基本形成了供給型政策工具推動、需求型政策工具拉動、環境型政策工具影響的多元政策工具組合，政策工具具體使用情況如表4所示。根據執行手段不同，供給型政策工具具體表現為政府部門科技信息支持、人才引進、資金投入支持等方式，提供科技創新相關要素支持。需求型政策工具具體可分為政府采購、外包、海外機構管理等，對市場需求進行拉動。環境型政策工具具體包括金融支持、法規管制和策略性措施等政策工具，以金融、稅收等杠桿手段調節市場關系、維護市場環境，間接對科技創新產生影響，激勵企業自主創新，進而激發京津冀三地的創新活力。

分地區看，京津兩地科技創新政策工具整體呈現出：環境型政策工具(北京63.4%；天津42.8%)>供給型政策工具(北京33.3%；天津41.6%)>需求型政策工具(北京3.2%；天津15.8%)的特點(2)政策工具量化按照不同類型政策工具中關鍵詞出現的詞頻數進行統計。，前兩者所涉及的詳細政策工具種類多、使用頻率高。環境型政策工具中，金融支持、稅收優惠等政策工具運用得較為頻繁。河北則呈現出供給型政策工具(53.4%)>環境型政策工具(41.3%)>需求型政策工具(5.1%)的特點，且河北政策文本中缺乏相應的法規管制工具的配套使用。在供給型政策工具中，使用頻率最高的是人力資源培養、科技信息支持與專項資金，對相關領域的支持力度較大，但在基礎設施建設和公共服務政策支持力度上津冀兩地相對薄弱。同時，三地的需求型政策工具均尚未有效實施體現，需求導向政策較弱，且與其他措施匹配程度不高，可能會部分抑制相關政策對創新創業的牽引力。

表4 京津冀科技創新政策工具使用情況

4.政策具體內容協同

科技創新政策文本集的主題分析，關乎科技創新治理的全面性，是政策協同的基礎。根據京津冀政策文本的關鍵詞，本文繪制了共現語義網絡圖，以政策文本中詞頻最高的前100關鍵詞語為網絡的節點，以詞語的共現次數表示詞語間的語義關系，最終得到圖2。

圖2 京津冀科技創新政策共現語義網絡

從圖2中可以看出，京津冀科技創新政策包括了三類主題：第一類關鍵詞在圖的上方呈現，主題為政府部門對科學技術研發的管理和監督；第二類關鍵詞在圖的左下方呈現，主題涉及科技研發的微觀基礎，包括平臺建設、人才引進、支持企業創新等；第三類關鍵詞在圖的右下方呈現，主題涉及研發資金支持和權益保護，包括知識產權保護、專利申請等內容。進一步使用LDA模型進行具體的主題分析。根據前文所述方法，進行主題一致性檢驗，檢驗結果如圖3所示。從圖3中可見，北京科技創新政策文本中政策主題一致性得分最高的主題數量為18個、天津為12個、河北為14個。進一步參考《國務院公文主題詞表》，識別政策內的關鍵主題詞表與主題類別[30]，得到具體的最佳政策主題。

圖3 京津冀政策主題一致性檢驗

整體來看，京津冀科技創新政策主題整體較為豐富，且具有顯著的地區特色。表5為京津冀各自的最佳政策主題。從表5中可見，最佳政策主題數量和政策頒布整體數量無關，科技創新協同的過程中政策頒布數量的多少并不能實現對科技創新領域的全面覆蓋。京津冀的政策主題中均具有產權保護、成果轉化、經費支持等相關內容。北京科技創新政策突出了中關村科技園的核心地位，即通過“一區多園”進行協同創新，以支持產業聯盟建設、科研項目研發和科技金融等為主要方法，助推科技型企業的發展。除此之外，與其他兩地相比，北京更加注重科技創新軟環境的建設，注重人才培養、文化產業和服務業的創新配套服務，積極組織科普宣傳，構建完善的創新體系。天津的科技創新政策更加關注新興領域，注重產業園區和高新技術開發區的建設，強調人工智能、信息網絡建設等信創產業的發展；特別關注健康與醫療領域的科技創新，以科技創新實現生物醫藥和康養領域的重大突破。河北的科技創新政策則更聚焦于創新能力提升，特別強調政策落實和服務型政府建設，旨在為科技型小巨人企業發展營造良好的政策環境，最終實現創新驅動高質量發展。

表5 京津冀政策主題結構

(三)長三角科技創新政策協同分析

1.政策主體協同

長三角的政策主體參與科技創新治理協同度高、全面性強。通過對長三角地區政策文本的政策主體提取，得到上海、江蘇、浙江、安徽科技創新政策主體數量分別為37個、36個、23個、28個，具體構成如表6所示，各政策主體均積極參與科技創新治理。其中，上海對科技創新政策更為重視，參與的政策主體數量最多。長三角四地中科技創新政策最主要的政策頒布主體均為各省市科委或科技廳，且四地的政策主體中還存在諸如江蘇省科技協會等非政府機構，政策主體參與覆蓋面廣、積極性高。

表6 長三角主要政策發文主體及數量 單位：個

長三角區域內三省一市間政策發布主體協同度的發展并不平衡，且上海科技創新政策主體間的協同程度遠高于其他三地。上海科技創新政策聯合發文數量為91篇、江蘇為53篇、浙江為49篇、安徽為56篇。具體來看，上海政策主體聯合發文數量最高，且協同程度較高的政策主體包括了掌握科技資源的科技部門與其他掌握行政和經濟資源的部門。而其他三地只有省級科技廳為聯合發文數最多、協同程度最高的政策主體。從縱向協同來看，上海、江蘇和安徽明確轉發、落實中央具體政策的過程中，政策主體主要以科技部門和財政部門為主，而浙江的政策主體則更為豐富，包括原國土資源廳、省交通廳、省建設廳、原省經信委等部門，一定程度上反映出浙江科技創新政策的縱向協同程度更深。

2.政策目標協同

長三角的科技創新政策建立三級政策目標體系，具有較強的指導性和可操作性。長三角在深入實施創新驅動發展戰略的一般目標下，形成了以推動大眾創業萬眾創新、推動科技金融創新、深化服務貿易創新、加快醫學教育創新、推進新興產業創新等為正式目標，以自主創新、知識產權保護、科技成果轉化等為具體目標的三級政策目標體系。同時，以三級政策目標為導向，長三角科技創新政策分別基本呈現出以根政策、干政策和枝政策協同分布的政策層級，具體層級如表7所示。

表7 長三角科技創新政策層級

3.政策工具協同

依據科技創新政策不同的執行手段，通過對長三角政策文本的分析可得，長三角科技創新政策中，科學技術政策側重于企業參與科技創新活動的推動力，創新政策更加強調對市場的需求進行拉動，環境政策則更強調營造有活力的市場大環境，間接影響科學技術創新。具體而言，長三角四地科技創新政策工具整體呈現出：環境型政策工具(上海50%；江蘇50%；浙江51.2%；安徽49.3%)>供給型政策工具(上海44.6%；江蘇44.5%；浙江46.3%；安徽40%)>需求型政策工具(上海5.3%；江蘇5.4%；浙江2.4%；安徽10.6%)的特點(3)政策工具的量化按照不同類型政策工具中關鍵詞出現的詞頻數進行統計。，一定程度上說明長三角區域科技創新政策更加強調為科技創新活動創造良好寬松的環境條件，但相對缺乏系統的法律體系，指導科技創新行為規范；供給型政策工具中使用占比較大的是資金支持和人才引進，基本全面覆蓋了“科技研發—成果轉化—產業化推廣—示范區建設”的科技創新活動；需求型政策工具整體占比較少，且使用最多的是政府采購，尚未形成有效的需求型政策工具，未能充分發揮政府、科研機構和企業等主體之間的能動作用，這為后續政策的完善提供了一定的參考。

4.政策具體內容協同

根據長三角政策文本的關鍵詞，本文繪制了基于長三角科技創新政策的共現語義網絡圖，具體見圖4。長三角科技創新政策大致包含兩類主題：第一類關鍵詞主要集中在圖的左半部分，主題是發展高新技術、支持科技成果轉化，包括產學研相結合，建設合作平臺等；第二類關鍵詞集中在圖的右半部分，主題是政府對科技研發的管理和監督支持，包括標準制定、財政支持等內容。

圖4 長三角科技創新政策共現語義網絡

進一步通過對長三角地區的科技創新政策文本進行LDA主題模型分析后，同樣通過主題一致性檢驗，得到四地科技創新政策最佳主題數分別為上海16個、江蘇12個、浙江12個、安徽8個，政策主題一致性檢驗圖見圖3。進一步識別四地的政策主題結構，并得到長三角四地政策主題結構表如表8所示。

圖5 長三角政策主題一致性檢驗

長三角科技創新政策主題豐富度分布不均，上海的最佳政策主題數量最多，其次是江蘇與浙江。最佳政策主題數量最少的是安徽，僅為上海的一半左右。長三角四地的政策主題對企業的關注程度較高，均涵蓋了中小企業發展、知識產權保護、科研項目專項資金支持等重點內容。分地區看，上海的科技創新政策重點聚焦關鍵技術研發和科技型小巨人企業發展，以期實現重點領域的突破，同步以開展國際合作、智能產業鏈建設、科技人才培育等為主要方式，助推區域科技創新能力的提升。江蘇和浙江具有相同數量的科技創新政策主題，與其他兩地相比更加突出政府能力建設，以充分發揮政府服務科技創新的作用。其中，江蘇更加強調通過示范區建設和產學研體制建設助推科技創新發展，浙江則關注協同創新機制的建設，完善創新體系建設。安徽科技創新政策高度關注的領域相對較少，重點關注了對創新鏈各個環節的政策支持，需要進一步關注政策對科技創新領域的全面覆蓋。

表8 長三角政策主題結構

五、區域科技創新政策協同的異質性分析

(一)區域科技創新政策主體協同的比較

京津冀和長三角政策主體構成結構一致。對比分析京津冀和長三角兩區域科技創新政策主體，得到區域科技創新政策主體基本構成如圖6所示。省級人民政府、省級人大在協調科技創新重大決策中發揮了主導作用。科技廳主管科技創新的決策和實施。科研院所等學術機構通過研究活動的開展，影響了政策的制定。省級財政廳、發展改革委、教育委員會(教育廳)等其他部門提供激勵創新活動、確保創新活動順利開展的相應支持。

長三角政策主體參與廣度優于京津冀。京津冀三地參與制定科技創新政策的主體個數均少于長三角地區的政策主體，特別是在非政府部門的參與積極性方面，京津冀整體表現不如長三角。一方面，運行良好的政策需要制度體系和協商網絡的協同互動。協商網絡的成員通常是具有突出專長的非政府活動者，能夠中和科技創新政策制度過程中各種不協調的觀點以達成共識，有助于幫助科學共同體內部實現資源分配的合法性。另一方面，多元化的政策主體的協同參與，能夠提高政策在科技創新治理中的全面性和科學性，有助于完善區域創新網絡，推動協同發展。

圖6 區域科技創新政策主體構成資料來源：根據《中國創新政策研究報告》調整繪制。

長三角政策主體橫向協同程度高于京津冀，縱向協同程度基本一致。長三角地區間的聯合發文數明顯高于京津冀。其中，相比于北京，上海的聯合發文數量更多，一定程度上體現出上海在科技創新政策方面的輻射作用更強。同時，這也在一定程度上體現出京津冀協同發展戰略在科技創新領域的落實不足，未來京津冀三地需進一步提升部門間的協作實施程度。京津冀和長三角均都能有效地貫徹落實中央精神，形成和中央政策體系的縱向協同。

(二)區域科技創新政策目標、政策工具協同的比較

京津冀和長三角基本形成了“一般目標-正式目標-具體目標”的三級政策目標體系，并對應形成“根政策-干政策-枝政策”的政策層級指引。總體來看，兩區域的政策目標協同程度均較高、指導性和可操作性較強。進一步地，對兩區域的政策目標進行深入的對比歸納，基本得到科技創新政策涵蓋十大領域內容的政策目標體系如圖7所示。根據圖7，各區域以國家層面頂層設計文件所制定的促進科技創新規劃中的總目標為引領，根據科技創新中創新制度框架、創新體系建設、公共研發系統建設、創新管理各個環節，設置了具體可實施的目標。其中，創新制度框架改善目標中，包含了實現知識產權保護、加強專業人力資源供給、促進科技成果轉化、支持科技型中小企業發展等具體目標；創新體系建設中，包括推動產業技術聯盟建設和發展、擴大創新產品需求等具體目標；公共研發系統建設中，包括加強基礎研究、開發關鍵和共性技術、加強高等教育等具體目標；創新管理中，主要涵蓋了技術創新平臺建設、技術創新服務體系建設、人才隊伍建設、改進政府職能和加強部門間協作等具體目標。

圖7 區域科技創新政策目標體系

實施政策目標所用的政策工具中，京津冀和長三角兩區域在科技創新政策工具使用方面呈現出相似的特點，即除河北外，均呈現環境型政策工具多于供給型政策工具多于需求型政策工具的特點。在環境型政策工具中，兩區域法規均集中于知識產權保護，缺乏指導科技創新活動的法律體系建設。與環境型政策工具使用頻繁相對應的，是兩個區域需求型政策工具的應用存在不足。當前需求型政策工具使用量少，且主要集中在政府采購方面，須進一步完善負面清單管理制度，加強服務外包的政策工具，擴大企業為科技創新服務的范圍與能力。此外，雖然兩區域對于供給型政策工具的使用相對成熟，但也可以看出，仍然集中在人才引進和專項資金支持方面，除北京、上海以外，其他地區尚未形成具有針對性的投融資渠道，可能導致難以完全激發企業從事基礎研發活動的積極性。未來，兩區域在政策工具協同方面，還需優化環境型政策工具、激發需求型政策工具的拉動作用、創新供給型政策工具。

(三)區域科技創新政策具體內容協同的比較

在對京津冀和長三角不同省市的科技創新政策的最優主題進行提取分析后，為更好地比較科技創新政策的區域差異，本文進一步將京津冀政策和長三角政策分別合成整體語料庫，并選取中央關于科技創新政策的文本，經過處理后形成中央政策整體語料庫，對三者進行對比分析。長三角、京津冀和中央科技創新政策最佳政策主題數量均為10個。其中，中央政策10個主題一致性得分最高(0.512)。具體的政策主題結構如表9所示。

中央政策主題全面性強，每個主題涉及的領域更為豐富，例如涉及氣候、環境、公共安全、應急管理、農業農村等多個領域，作用于中小企業、裝備制造產業、智能科技產業等諸多對象，旨在通過科研項目研發支持、科技戰略、人才培養等支撐科技創新體系，提高國家整體科技創新核心競爭力。整體來看，長三角政策主題和京津冀政策主題內容相似度較高；京津冀整體更關注產業園區建設和科技項目的開展，長三角則更加突出創新平臺建設，旨在通過提高科技服務體系建設等推動科技創新發展。

進一步考察京津冀和長三角與中央政策內容的相似度。本文運用Word2vec中的skip-gram算法對規范語料庫進行訓練，得到相應的空間詞向量，分別對京津冀、長三角與中央政策的最佳政策主題間相似度進行計算，最終得到政策主題間的語義相似度。京津冀、長三角與中央政策的整體平均語義相似度分別為0.81、0.68，說明京津冀與中央科技創新政策的相似度更高。在政策實踐中，主要存在兩種類型的政策組合：政策打包(packaging)和政策打補丁(patching)[31]。其中，政策打包指對原有政策組合包的整體應用或替換；政策打補丁則是在政策目標一致性的條件下，以“補丁”的方式糾正修改政策以適應不斷變化的環境。相比于政策打包形式，打補丁形式的政策組合更具適應性效率，能夠改善政策目標偏離和政策實施不連貫帶來的負向影響。根據語義相似度分析，京津冀與中央科技創新政策文本內容更高的相似度在一定程度上體現了京津冀科技創新政策組合傾向于政策打包形式；相較于長三角政策制度創新性發揮較少。在基本相似的三級目標體系下，長三角與中央政策內容協同更傾向于政策打補丁形式，即在政策目標一致性的條件下，以較為靈活的補丁方式糾正修改政策以適應不斷變化的環境，這種形式更能兼顧地區差異性特征，提高政策實施的精準性和針對性。

表9 中央、京津冀和長三角政策主題結構

六、研究結論及政策啟示

本文基于政策文本的定量挖掘分析，構建“政策主體-政策目標-政策工具-政策具體內容”的四元分析框架對京津冀與長三角1998—2019的科技創新政策協同進行了對比分析，研究結果表明：

第一，從政策主體的協同維度看，相比于長三角，京津冀科技創新政策主體協同全面性不足、協同性表現不夠理想。京津冀參與科技創新治理的政策主體類型集中在政府機構，缺乏學術機構、人民團體等非政府機構的多元參與。而長三角政策主體協同程度相對較高，政策主體參與積極性高，且注重非政府機構的積極參與，能夠充分發揮其資源優勢，促進政策制定的科學性和下沉性。

第二，從政策目標的協同維度看，兩個區域的政策目標協同程度高、且差異性不大。二者均已形成由創新驅動發展戰略為一般目標引領，以金融、服務貿易、醫學教育、產業發展領域為正式目標，以自主創新、知識產權保護、科技成果轉化等為具體目標的三級目標體系，且在此基礎上形成了便于政策落實的“根-干-枝”三級政策層級。

第三，從政策工具的協同維度看，兩個區域的政策工具使用具有多樣化特點，均呈現出環境型政策工具運用最多，供給型政策工具運用次之，需求型政策工具運用缺乏的現象。京津冀區域內部政策工具使用差異性大，河北供給型政策工具使用頻繁，缺少對創新創業活動展開的牽引力。

第四，從具體政策內容的協同維度看，京津冀和長三角科技創新政策主題特色鮮明。相較而言，長三角更加注重創新平臺的建設，聚焦協同創新機制，完善創新體系建設；京津冀則傾向于人才吸引和科技創新軟環境的建設。兩地和中央政策的全面性相比仍存在不足，涉及的領域仍存在一定的局限性，這也提示兩區域在科技創新治理中需注重政策的全覆蓋，避免政策空白點的出現。此外，地方對中央科技創新政策落實中的創新性也格外重要，在保證與國家科技創新政策頂層設計不沖突的情況下以政策打補丁的形式進行政策組合的制定，能夠更加有效地發揮政策在科技創新治理中的作用，更好地實現政策目標，推動區域高質量發展。

基于上述結論，本文得到如下政策啟示：

第一，強化政策主體協同廣度、深度和力度。基于區域協同發展的全局性視角，在科技創新政策制定和實施過程中，融入創新驅動的共有價值；破除行政壁壘藩籬、破除體制性障礙，通過組織跨部門合作的行政培訓等方法，促成政策主體的跨區域協同，提高各地區政策主體的整體性視角。各地方政府在完善區域創新體系的過程中，要同步構建政策主體的協調框架，例如明確責任劃分、構建牽頭部門與參與部門權責明晰的清單等，避免各部門主體政策實施過程中由重復溝通、利益分配沖突造成的負面影響。同時，在實踐過程中，還應積極納入聯席會議制度，發揮多元化政策主體的支持作用。

第二，優化政策工具組合。在科技創新的過程中，進一步降低管制類政策工具在環境型政策工具中的使用；重視需求型政策工具的需求帶動作用，引入市場、社會等多元主體力量提升政策工具的協同程度；充分發揮供給型政策工具的杠桿作用，結合稅收補貼、金融支持等方式，激發市場主體在支持創新活動的過程中攻堅克難的動力。

第三，地方政府落實科技創新政策的過程中要注重區域性特征，根據本地區的實際發展情況、目標定位特征等，在積極落實中央政策精神的基礎上進行創新。既要確保在創新驅動發展的引領下開展區域合作創新，又要在創新政策的制定過程中與區域協同綱領性政策文件激勵相容。京津冀三地應在以高新技術產業園、重大項目建設為主抓手的基礎上，注重完善創新體系建設，聯合提升創新服務支撐能力，建立一體化的科技成果轉化體系。長三角應進一步深化區域科技交流與合作，推動科技、產業、金融、人才“四位一體”的創新體系建設，增強對長江中下游地區的輻射帶動作用。