自然資源全生命周期管理模型初探
——以湖北省枝江市為例

邢小雨， 邵澤興， 胡海潮， 夏宇航， 吳 劍

(湖北省國土測繪院，湖北 武漢 430010)

自然資源部的成立為自然資源的綜合化、大部制管理架起了“四梁八柱”，但是也面臨著分類交叉重疊、管理事權缺失、體系性有待加強等問題[1]。國內外學者圍繞以上問題進行了探索和研究，例如，孫興麗等[2]基于資源空間分布和相互作用，提出面向自然資源統一管理需求的分類體系。林堅等[3]從法理角度出發，討論了空間規劃、國土空間用途管制和自然資源管理的內在邏輯，并提出了具體的自然資源管理實施方式。然而，通過分析大量的現有研究，自然資源全生命周期、一體化管理仍然是管理部門特別是基層自然資源管理部門面臨的突出問題。本文在對“兩統一”目標及其對自然資源管理體系影響進行詳細解讀的基礎上，結合地方自然資源管理部門的實際，探索建立符合新時期管理需求的自然資源全要素分類體系，并構建覆蓋自然資源全要素類型、全流程管理權的全生命周期一體化管理模型，支撐自然資源管理工作。

1 自然資源管理體系重構的定位

統一行使全民所有自然資源資產管理和自然資源的調查監測、督查監管、確權登記。新時期應將分散的土地、水資源、森林、草原、礦產等各類全民所有自然資源所有權職責進行統籌，統一開展資產評估、開發利用和收益分配等[4]。針對各類自然資源在開發利用過程中的關鍵環節，需要全面梳理行政管理事項和職責，歸納并構建囊括所有權、使用權、經營權、承包權、捕撈權、采礦權等的產權體系[5]，覆蓋自然資源全生命周期管理事權。

統一行使國土空間規劃和用途管制。自然資源的系統性和復雜性導致在管理上形成了“九龍治水、分頭管理”的管治格局，分部門組織編制的土地利用和整治規劃、主體功能區規劃、城鄉規劃及農業、環保、交通等各類專項規劃，在編制、實施和評估中多有矛盾沖突或交叉重疊，既制約了規劃效力又影響了資源的使用效率[6]。因此，有必要建立“多規合一”的用途管制體系和許可制度，并將范圍擴展至全域國土空間、自然資源全要素。

統籌推進山水林田湖草整體保護和生態系統修復。長期“重開發、輕保護”的管理理念，導致諸如水土流失、土地沙化、湖泊濕地萎縮、土壤污染、草原退化等生態環境問題。新發展理念下自然資源的管理體系應秉承“山水林田湖草是生命共同體”的理念，發揮各類生態修復工程的作用，對生態系統或生態空間進行整體保護、系統修復、綜合治理[7]。為此，需要從自然資源經濟價值和生態價值相結合的角度出發，將生態修復工程項目關鍵管理環節融入全生命周期管理模型。

2 自然資源全要素表達模型

2.1 自然資源的本體特征

自然資源是指天然存在、具有使用價值、可提高人類當前和未來福利的自然環境因素的總和，包含山水林田湖草生命共同體各類要素，是人類生存和發展的物質基礎。

依據本體理論，出于知識概念模型的交換與共享需求，從不同的角度可以對自然資源編制不同分類方案[8]。例如：依據自然資源存在的物質化形式，《中華人民共和國憲法(2018修正)》將自然資源分為礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等7類；依據自然資源利用價值，《中國自然資源手冊》將自然資源分為土地、森林、草地、水、氣候、礦產、海洋、能源和其他資源等9類[9]；而依據自然資源成因，自然資源可分為可再生資源、不可再生資源、原生資源和次生資源共4類。

2.2 自然資源的分類體系

為滿足自然資源全生命周期管理的新需求，本研究采用依據自然資源利用價值分類法，參考《自然資源調查監測體系構建總體方案》，結合枝江市實際，將自然資源分為：土地、濕地、草原、森林、水等5個大類，涵蓋全域地上和地下的全空間資源要素。

2.2.1土地資源類

土地資源的分類已經取得了相對系統性、較為成熟的研究成果，典型代表有《中華人民共和國土地管理法》、《城市用地分類與規劃建設用地標準》、《土地利用現狀分類》(以下簡稱《現狀》)、《第三次全國國土調查技術規程》(以下簡稱《規程》)和《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》(以下簡稱《指南》)。然而，基于側重點和業務的不同，不同文獻對劃分土地資源的二級類略有差異[10]。

2.2.2濕地資源類

濕地是山水林田湖草生命共同體的重要組成部分。林業部門分別在2003、2013年進行了兩次濕地資源的專項調查。根據《濕地分類》國家標準，濕地資源分為自然濕地和人工濕地，其中自然濕地又分為4個二級類、人工濕地分為12個二級類。而《指南》則將濕地資源分為森林沼澤、沼澤草地、內陸灘涂等7個二級類，內涵和外延均發生了較大變化。《規程》則在《指南》劃分二級類的基礎上增加了“鹽田”二級類。

2.2.3草原資源類

現行的《中華人民共和國草原法》將草原分為天然草原和人工草地。在此基礎上，行業標準《草地分類》將天然草原分為溫性草原、高寒草原等9個子類，人工草地分為改良草地和栽培草地2個二級類[11]。而《現狀》則將草原資源分為天然牧草地、沼澤草地、人工牧草地。《規程》和《指南》關于草地的分類則保持一致，均將其分為天然牧草地、人工牧草地、其他草地三類。

2.2.4森林資源類

國家標準《林業資源分類與代碼 森林類型》將森林劃分為喬木林、竹林、經濟林、灌木林等11個子類?！吨腥A人民共和國森林法》提出了公益林和商品林的概念，公益林主要指各類重要保護區(水源、河流、野生動物等)內的林木和未開發利用的原始林；商品林是生產木材、果品、原料、燃料等以發揮經濟效益為主要目的的森林?！兑幊獭泛汀吨改稀穭t將森林資源分為喬木林地、竹林地、灌木林地、其他林地4個子類。

2.2.5水資源類

《中華人民共和國水法》將水資源分為地表水和地下水。《指南》將陸地水資源分為河流水面、湖泊水面、水庫水面、坑塘水面、溝渠和冰川及常年積雪等6類。而《規程》在保持相同分類的基礎上，增加了“水工建筑用地”類來表達水域常水位岸線以上的建(構)筑物用地，這和《現狀》中水資源(水域及水利設施用地)相關類別概念的內涵基本相同。

2.3 自然資源全要素分類體系

2.3.1分類原則

構建面向全生命周期管理的自然資源全要素分類體系需要把握以下幾個原則：一是全域國土空間的全要素覆蓋。遵循生命共同體理念，能夠覆蓋“農業、城鎮、生態”三類空間在內的全域空間[12]，且盡量做到種類上無遺漏無重復，空間上全覆蓋無重疊。二是與國家法律、已有標準規范相銜接。充分考慮現行法律、標準、規范(例如《規程》、《指南》)等的規定，對已有成果應有效銜接、合理繼承、充分利用。三是與自然資源的管理事權相匹配。同一個二級類的資源具有功能用途相對單一和相對集中(或類似)的管理事權，有利于支撐服務調查監測、確權登記、所有者權益、開發利用、國土空間規劃、用途管制、生態修復等“七個關鍵環節”。

2.3.2全域自然資源全要素分類體系

對現行自然資源各類別進行拆分、歸并和融合，形成5個一級類12個二級類的分類體系(表1)。

土地既是一類自然資源，又是其他各類自然資源的空間載體，本文著力構建全域、全要素、全流程的自然資源管理模型。因此，自然資源的類別劃分和重構只對資源本身進行，與《指南》既有區別又有聯系。例如：農業用地對應《指南》中的耕地和園地；建設用地對應居住、商業服務業、公共管理與公共服務、工礦、倉儲、交通運輸、公用設施等用地類型；生態用地對應綠地與開敞空間用地、特殊用地部分；未利用地對應其他土地、留白用地。除土地資源外的其他各類資源均不涉及空間載體的重構。

3 自然資源全生命周期管理事權

3.1 自然資源行政管理事項的現狀

本文以湖北省枝江市為例，對自然資源調查監測、授權許可、開發利用、監督核實、確權登記等全周期流程涉及的各個部門行政管理事項進行全面梳理，如表2所示。

表2 自然資源行政管理事項表Table 2 Administrative matters list of natural resources

3.2 自然資源全生命周期管理權責清單

自然資源本身具有物質性，《中華人民共和國物權法》指出權利人對特定的物享有的物權包括所有權、用益物權和擔保物權。長期以來分散的自然資源管理體制使得大部分物權是通過行政法規、部門規章以行政管理事項的形式實現[13]，對現有行政管理事項進行歸并總結，提煉出如表3所示的自然資源管理權責?？紤]到生態修復需求，本文將全市域國土空間分為農業空間、城鎮空間、生態空間。農業空間對應限制開發區，以自然資源的直接利用(不涉及形式轉化)、發揮生活功能為主，兼顧開發和生態功能；城鎮空間涉及自然資源的再利用，以生產、建設、開發等功能為主，兼顧生活功能；生態空間以提供生態服務或生態產品為主，兼顧開發和生活功能，以各類資源保護和修復權責為主。

表3 自然資源管理權責清單Table 3 List of natural resources management rights

4 全生命周期一體化管理模型

4.1 計劃準備階段

計劃準備階段是指自然資源管理部門或所有者對各類資源的用途、開發條件、使用計劃等編制的以“多規合一”為核心的“五級三類”國土空間規劃體系，對農業、城鎮、生態空間中各類資源進行統一規劃，編制合理的使用與供應計劃，對使用條件進行初審，為所有權/用益物權的行使與轉移做準備(圖1)。例如：對城鎮空間中的建設用地(國有、集體)，制訂土地供應計劃、用地預審與選址意見書、建設用地批準書等準備工作。

4.2 產權許可階段

產權許可階段是指對新獲得自然資源使用權的權利人擬行使使用權或用益物權、資源使用方案等相關行為進行授權并給予許可的過程，是國土空間用途管制的重要手段。例如：新權利人通過招拍掛、劃撥等方式與資源所有者簽訂合同(土地承包合同、取水協議書等)獲得資源載體的使用權，管理部門對使用方案進行許可并核發相應的證書，如：林權證、草原使用權證、水域灘涂養殖證、取水權證、河道經營權證等。

4.3 建設生產階段

建設生產階段是指權利人在進一步投入生產要素對自然資源開發、轉化、利用并獲得收益的過程，再開發再利用的內容、規模、方式及其他附加條件需要取得管理部門授權或許可，是實現自然資源用益物權的重要途徑。例如：農業空間中的土地經營權證、林木采伐權證、放牧權證；城鎮空間中的工程規劃許可、施工許可、捕撈權證、河道水工程建設權證；生態空間中生態修復工程施工許可等。

4.4 監督核實階段

監督核實階段是指管理部門對自然資源再開發再利用進度、勞動產品最終的物理形式、規格等進行合法合規性的監督與監測，核對開發利用行為是否滿足前述各階段的要求，對不滿足要求的作出行政裁決或處罰的過程。該階段是實施國土空間規劃動態監測評估預警的關鍵，也是解決資源低效粗放利用、環境污染與生態破壞等問題的重要手段。例如：變更調查、國情普查、衛片執法、水資源監測及工程領域(含生態修復工程)的規劃條件核實、竣工驗收等。

4.5 登記變更階段

登記變更階段是指在自然資源的權利獲得、行使、再轉移、滅失過程中對權利人、類型、狀態、權利項等內容給予行政確認的過程，是自然資源資產化、產權制度的內在要求?！蹲匀毁Y源統一確權登記暫行辦法》規定了首次、變更、注銷和更正四種登記類型。其中，變更登記指以不涉及產權許可的權利人或權屬事項發生變化進行的登記，是實現資源各項用益物權的重要途徑。例如：通過變更登記可以實現不動產產權(建設用地使用權建筑物所有權、居住權)的轉移、抵押等。

4.6 建設用地類資源全生命周期建模

建設用地是城鎮空間中重要的一類自然資源，也是自然資源管理部門最為關注的資源類型，具有代表性強和普適性高等特點。本文以建設用地為例建模，能夠較好地驗證模型的可行性和通用性，如圖2所示。

計劃準備階段：在符合國土空間規劃的基礎上，綜合考慮征收、儲備、改造、供應等計劃，初步制訂土地儲備要點，為項目的選址提供意見；之后編制征地方案、收回購補償安置方案、建設用地呈報書等土地收儲方案并向上級主管部門報批；依據批復開展征收工作并制作建設用地批準書實現收儲，完成資源開發利用前準備。對于農業空間中的農業用地和城鎮空間中的未利用地在轉為建設用地過程中，還需要進行農用地(未利用)轉用方案的編制與報批。

產權許可階段：主管部門提出規劃設計條件，編制供地方案，并且通過相關的審核；在供應信息經過一定的公示期后，擬用地單位或個人通過招拍掛或劃撥的方式取得建設用地的使用權，并與主管部門簽訂土地出讓合同/劃撥決定書；新的使用權人針對擬用地行為、用地方案等進行使用規劃，主管部門進行規劃的指標校核、審查和公示，并核發建設用地規劃許可證。

建設生產階段：多個主管部門對權利人再開發再利用的各種條件進行聯審(例如：環評、洪評、消防、綠評等)；此外，還需要滿足對工程監管的需要，依次頒發建設工程規劃許可證、工程施工許可證；之后權利人在遵循許可的條件下進行施工，例如房地產開發項目依次經歷場地平整、樁基進場、基礎開挖、結構施工、主體封頂等形象進度階段。

監督核實階段：該階段包括為實施監督而進行的執法用衛片、動態執法檢查、年度現狀調查等核對資料的收集準備和監督行為的具體實施。例如：對已竣工的工程項目進行執法檢查或現場測繪調查實施監督，出具規劃條件核實證明、配套綠地面積核實證明、

圖1 自然資源全生命周期一體化管理模型Fig.1 Integrated management model of natural resource life cycle

圖2 建設用地類資源全生命周期管理模型Fig.2 Life cycle management model of construction land resources

工程消防竣工驗收/備案表、工程/建筑竣工驗收備案表等。

登記變更階段：①首次登記是從主管部門獲得建設用地使用權后，以建設用地使用權證(簿)的形式記錄不動產權屬的登記；②更正登記是權利人/利害關系人認為證(簿)記載的事項有錯誤，申請不涉及權利轉移的登記行為；③變更登記包括建設用地使用權因買賣、抵押、查封、繼承、贈與等涉及權利人變化或權屬事項轉移；④注銷登記是由于不動產滅失或權利消滅而導致權利人失去不動產權利的登記。以上登記流程，覆蓋建設用地使用權[14]獲得—更正—轉移—滅失的閉環各環節。

5 結論

(1) 本文構建的五個階段管理模型涵蓋了自然資源部“兩統一”職責和自然資源管理“七個關鍵環節”(圖1)。其中，自然資源資產所有者職責主要通過農業空間和城鎮空間中的產權許可、建設生產、監督核實3個階段實現；國土空間規劃和用途管制主要通過全域國土空間中的計劃準備、產權許可、建設生產3個階段實現；整體保護和生態修復主要針對生態空間中的資源類型展開。

(2) 從對自然資源全生命周期一體化管理的需求出發，提出自然資源全要素分類體系和全生命周期管理事權。通過建設用地的實例化建模表明，模型能夠涵蓋建設用地的“編—批—征—供—審—建—驗—登—查”一體化管理邏輯鏈，具有一定的可行性和通用性，能夠為“一碼管地”、國土空間規劃“一張圖”實施監督系統等自然資源領域信息化工作提供支撐。