“多規融合”的國土空間規劃編制探索

孔祥亮

貴州省第一測繪院（550014）

0 前言

隨著我國經濟發展與文化建設的不斷加快，越來越多人關注民生與經濟、生態、文化的相關性。在人均土地資源越來越少的當下，我國國土資源的規劃與整合顯得更加重要。國土空間規劃是對國土資源的綜合性部署，對國土空間資源形成最優效益的整合、利用與保護，能夠提供給國家、社會與個體更好的資源利用環境，保障國家對土地利用的合理控制，保持土地利用形成可持續發展勢態[1]。當前在我國國土空間規劃中，“多規融合”是統籌了多種規劃要素進行的綜合性規劃，給國土空間規劃編制提供了良好的資源與信息技術，使得國土空間規劃能夠形成共生互動的空間形態，這對國土資源可持續發展也具有實際意義。

1 國土空間規劃理論研究

國土空間規劃理論在不同國家的研究要素也是不同的，西方發達國家在國土空間規劃中形成的編制邏輯可能并不適用于我國國土資源。以國土空間規劃理論對國土資源與空間資源進行規劃、整合、利用與保護有利于提高國土空間資源的綜合效益[2]。我國當前的國土空間規劃研究中，城市空間與生態本底、“多規融合”的關注較多，其也是國土空間規劃的重點內容，但在具體的研究中，還缺少了能夠成為完備體系的理論研究與技術探索。在國土空間規劃中，許多專業人士認為應追求合理協調的空間形態，在空間資源規劃中重視生態保護與生態修復，加強對生態自然環境的統籌兼顧，形成人與自然和諧共生的空間環境。在“多規融合”的視角下，國土空間規劃應從頂層設計進行協調，由上而下統籌規劃要點，形成綜合性戰略部署，為國土空間資源的利用形成較高綜合效益。

2 國土空間規劃現行的問題

我國在國土空間規劃中，主要以五大發展理論為指導，這五大發展理論通過對區域空間結構的規劃與整合，提高區域生態與經濟的建設，促進生態文明建設與經濟可持續發展[3]。這就需要國土空間規劃能夠不斷創新思路，協調主要的幾大元素，包括人口、產業與用地等，在規劃進程中實現綠色發展。但我國國土空間規劃在理論體系與技術路線上還存在一定的不足，因此當前國土空間規劃中還存在較多問題，主要體現在以下幾點。

2.1 管理措施不到位

國土空間規劃屬于整體性規劃，在區域建設中具有應用價值，但在區域規劃中應用也必然面對許多問題，其中，各個規劃項目的切入角度不同是主要問題[4]。不同規劃項目的出發點不同，在規劃體系的管理上便產生了一定混亂性?，F行的國土空間規劃，在規劃體系中還存在著平行交叉、層級不明等問題，給管理措施的落實形成多種限制，難以有效管理，也不利于國土空間規劃質量的提升與保障。

2.2 空間管制措施不同，政策差異性影響

在國土空間規劃中，由于政策差異給不同地區的空間管制形成了不同的規劃特點，使得區域間的國土空間規劃方案難以形成有效銜接。大部分的國土空間規劃都先從生態保護的角度對空間管制的要素進行有效提取，包括水體、林地、生態保護區、礦產、農田、基礎設施等，并且還需要通過不同要素的敏感程度形成不同的空間管制措施。所以在國土空間規劃的空間管制中，其內容大不相同，所應用的政策也不相同。這種由于空間管制措施不同、政策差異性影響造成的國土空間規劃難以銜接的問題急需得到改善。

2.3 管理體系不完善

國土空間規劃在理論體系上還缺少成規性，沒有形成完整的技術路線規劃，所以各區域在應用國土空間規劃理論進行區域規劃管理的過程中，管理體系存在缺陷[5]，難以為區域規劃提供有力的制度支撐。這也是國土空間規劃在當前面對的重要困難，需要在理論體系上進一步完善，才能夠創新管理機制，形成現代化管理機制，為國土空間規劃提供有力支撐。

3 基于“多規融合”的國土空間規劃編制探索

國土空間規劃對于國土空間資源的規劃、整合、利用與發展具有現實意義，是國家重要的戰略部署，也是實現國土空間資源可持續發展的一種良好措施。國土空間規劃還存在一定的不足，為了能夠提高其理論體系的可操作性，應對國土空間規劃進行合理編制。以“多規融合”為基礎的國土空間規劃編制能夠統籌多種規劃要素，編制統一的空間規劃，實現國土空間規劃的全覆蓋要求。在“多規融合”理念下，國土空間規劃需要以水土資源的保護、開發與治理為重點，以人口城鎮化發展為目標導向，以生態保護與建設為主要目標，構建人與空間、生態自然的整體性規劃思路。

首先，“多規融合”的國土空間規劃需要堅持改革與創新，給國土空間規劃提供更多的動力[6]。這需要從多個角度入手，包括建立生態環境保護與資源節約利用的機制體系，形成相關的法律法規，建立生態文明示范區等。在這些基礎上落實國土資源中多種要素的合理配置，為國土空間規劃改革形成良好的動力，這樣才有利于推動城市化發展進程，實現城鄉一體化發展目標，從而開發與擴展國家的新發展空間。

其次，“多規融合”的國土空間規劃需要堅持協調發展，為國土空間規劃目標下的經濟發展提供新的格局。我國國土空間規劃在區域協調發展與城鄉一體化發展中都有具體體現，為了能夠建設新的城鎮化格局，提高城鄉基礎設施建設，需要不斷創造具有引領效果的示范區如產城融合示范區。只有堅持協調發展，才能夠進一步提高公共資源的均等分配，為國土空間規劃與建設提供良好保障。

最后，針對國土空間規劃編制還需要完善相關監督機制。建立國土空間規劃體系意義重大，是落實習近平總書記構建生態文明制度 “四梁八柱”的重要舉措，是推動規劃管理工作改革、實現雅安社會經濟發展的需要，有利于實現“多規合一”、通堵點破難點，要深刻領會國土空間規劃體系內涵，高度重視并切實做好國土空間規劃編制工作。在“多規融合”下，要確保國土空間規劃編制工作的有效開展，必須要建立國土空間規劃體系和監督機制，這是黨中央作出的重大決策部署。國土空間規劃將整合現行城市總體規劃、土地利用總體規劃、主體功能區規劃等空間性規劃，是以發展建設為導向的資源與空間引導、管制規劃，是對自然資源要素保護與開發利用的一次規劃重構，關系未來更長遠的規劃發展。各縣（區）、市級各部門要確保規劃編制工作順利高質量推進。要加強組織領導，健全工作體系，建立縱向協同的領導機制；強化技術支撐，加強隊伍建設；強化財政預算支持，保障規劃經費；強化工作督查問責，把各縣（區）工作推進情況納入績效考核。

4 結語

國土空間規劃是對國土空間資源的有效規劃、整合、利用與保護，以綜合性的規劃形成了具有最優效益的綜合性戰略部署。國家在國土空間規劃中有較多的研究，但相較于西方發達國家，我國在國土空間規劃理論體系與技術路線存在一定不足。當前國土空間規劃面臨許多問題，由于國土空間規劃在規劃項目上多樣，規劃要素較多，因此可能形成產生一定的混亂，如規劃管理體系不完善、管理措施不到位等。為此，需要在“多規融合”理念下對國土空間規劃進行科學編制，從國土空間規劃的新路徑、新格局與新動力入手，保障國土空間規劃的科學性與合理性。