美國務(wù)院的“中國組”，作用多大?

壽慧生

對于拜登政府未來的對華政策，去年底美國國務(wù)院成立的“中國事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室”將發(fā)揮怎樣的影響備受矚目。

從這個(gè)辦公室的成立來看，意在確保美國政府能夠“負(fù)責(zé)任地管控同中國的競爭”。美方此前介紹稱，這一非正式名稱為“中國組”（China House）的辦公室取代了原有的“中國處”（China Desk）其重點(diǎn)是使國務(wù)院有能力應(yīng)對未來十年的挑戰(zhàn)并抓住機(jī)遇，確保美方擁有人才、工具和資源來執(zhí)行美國對華政策和戰(zhàn)略。

自特朗普政府時(shí)期以來，華盛頓對華政策日趨強(qiáng)硬，各種針對中國的政策和制度相繼出臺。拜登上臺后并未放棄特朗普時(shí)期的對華強(qiáng)硬路線，而是進(jìn)一步借助于其全球范圍內(nèi)的聯(lián)盟體系，試圖以集體施壓模式取代特朗普時(shí)期的單邊策略。一定程度上，拜登認(rèn)為此策略取得了一定成效。中國事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室”顯然是該策略的升級，顯示出拜登政府試圖匯聚全球范圍各領(lǐng)域力量。

據(jù)媒體報(bào)道，該辦公室包含三個(gè)機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)傳統(tǒng)的中美雙邊關(guān)系、戰(zhàn)略溝通和所謂“全球團(tuán)隊(duì)”，通過在世界各地派駐專員來“監(jiān)督”中國在當(dāng)?shù)氐幕顒印ｏ@然，第三個(gè)機(jī)構(gòu)是該辦公室最引人注目之處。美方稱，該辦公室匯集了來自整個(gè)國務(wù)院和院外的一批中國問題專家，與每個(gè)區(qū)域局的同事以及國際安全、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、多邊外交和戰(zhàn)略溝通等方面的專家進(jìn)行合作。“它意味著我們能夠更好地與我們的盟友和伙伴合作，并更深入地與跟國務(wù)院合作的每個(gè)國家接觸。”換言之，美方將擴(kuò)大關(guān)注中國的外交官人數(shù)，還將有來自其他部門的美政府人員在“中國事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室”輪流工作，使之成為十項(xiàng)跨部門的行動。

這一舉措包含兩個(gè)方面的考慮廣'首先，是增加投入，加強(qiáng)美國在外交方面遏華的力度。過去幾年，中國在對外交往中不斷取得成果，而美方認(rèn)為自己的投入明顯不足，難以適應(yīng)新的戰(zhàn)略需求。通過設(shè)立該辦公室，拜登政府實(shí)現(xiàn)了對國務(wù)院外交體系的一次內(nèi)部重組，將有助于提升美國在海外的外交投入，意圖在強(qiáng)化美國外交力量的同時(shí)削弱中國的外交影響力。

其次，是改變舊有的運(yùn)作模式，制定更有效的對華政策。該辦公室最重要的“創(chuàng)新”，是破除原有官僚體系各自為戰(zhàn)、疏于協(xié)調(diào)的破碎局面，希望通過權(quán)力和資源的集中來打通外交系統(tǒng)與政府各部門間的壁壘，形成“對華戰(zhàn)略總指揮部”，令對華政策更為精準(zhǔn)有效。

在過去的對華決策中，當(dāng)涉及經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、產(chǎn)業(yè)技術(shù)等技術(shù)性強(qiáng)的領(lǐng)域時(shí)，美國國務(wù)院常常無力主導(dǎo)。此外，由于缺乏一個(gè)能夠跨部門協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌，各部門容易彼此掣肘，導(dǎo)致對華策略失效。這也是特朗普政府時(shí)期對華政策雷聲大雨點(diǎn)小的一個(gè)重要原因。而此次改組實(shí)現(xiàn)跨部門合作，讓各職能部門內(nèi)部涉華領(lǐng)域被納入到該辦公室的統(tǒng)一調(diào)配中，從而提高決策和執(zhí)行效力。應(yīng)該說，從特朗普政府時(shí)期開始，華盛頓一些政治精英就極力推動“全政府”模式來對抗中國的舉國體制。可以看出，美國對華決策機(jī)制正在積極調(diào)整，以適應(yīng)新的局面。

另一方面，單純將此辦公室的設(shè)立視為美國遏制打壓中國的工具，難免流于臉譜化。該辦公室的成立是否有助于美國政府提升其對華戰(zhàn)略遏制能力，最終取決于美外交官僚系統(tǒng)的塞體效率。考慮到美國政治體制本身長期以制衡為要而非以效率見長，該機(jī)構(gòu)的效力還需觀察。

此外，中美關(guān)系正進(jìn)入前所未有的敏感期，危機(jī)管控成為當(dāng)務(wù)之急。該辦公室匯聚外交資源，強(qiáng)化美國對華決策和執(zhí)行，盡管客觀上會對中國形成壓力，但同時(shí)也有可能作為一種制度約束，減少美國內(nèi)部的不確定性，排除極端反華力量在決策中的影響。畢竟，該辦公室的核心功能依舊是作為一個(gè)外交部門來協(xié)調(diào)對華關(guān)系而非代表任何單一部門的狹隘利益。因此將外交資源集中利用，可能有助于實(shí)現(xiàn)美方所說“負(fù)責(zé)任地管控競爭”，更好地落實(shí)兩國領(lǐng)導(dǎo)人不久前在會晤中達(dá)成的共識。

最重要的是，中美關(guān)系的'復(fù)雜性已遠(yuǎn)不是一個(gè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立或者幾個(gè)人的任命能夠改變。中美關(guān)系最終取決于兩國實(shí)力的博弈，而這注定將是一個(gè)漫長復(fù)雜的過程，不會因一時(shí)一事的輸贏而改變。

目前，華盛頓的對華政策面臨的最大挑戰(zhàn)在于是否能得到其他大部分國家的支持和配合。通過盟友來制衡中國，是拜登政府對華政策不同于特朗普時(shí)期的關(guān)鍵之處，但這一點(diǎn)也成為當(dāng)前華盛頓對華政策最薄弱的環(huán)節(jié)。美國盟友的利益從未像今天這樣多元化，在中國問題上這些盟友與美國的目標(biāo)時(shí)常不一致，特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。這與美國的對華制衡政策形成直接沖突。美國自身也同樣面臨著制衡與合作的兩難困境。這樣的結(jié)構(gòu)性困境顯然不可能靠設(shè)立一個(gè)新機(jī)構(gòu)就得以解決。▲(作者是北京語言大學(xué)國別和區(qū)域研究院研究員)