多元主體下庫倫旗生態治理能力提升困境及對策

胡曉宇，于翠英

（內蒙古農業大學人文社會科學學院，內蒙古呼和浩特 010000）

黨的十九屆四中全會明確提出堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生。結合“五位一體”戰略布局，生態治理能力是當今時代應重視的重大課題。現如今，基層政府生態治理水平和能力的提升是適應國家治理體系和治理能力現代化需求的必然選擇。近年來，庫倫旗政府為達到治理體系和治理能力現代化的目標，特別是針對生態治理能力的提升，結合地方實際情況出臺了一系列關于生態環境治理的政策，也取得了一定的成效。但在這一過程中，庫倫旗政府仍面臨著一些困境。為了解決當地政府面臨的困境，更好地提升生態治理能力，從多元主體協同治理的視角出發，分析問題的原因并構建符合當地情況的多元主體協同治理體系顯得尤為重要。庫倫旗政府通過多元治理解決所面臨的生態治理難題，對深入貫徹生態文明建設思想、實現生態治理能力現代化具有深遠的意義。

1 相關文獻及理論背景

1972 年聯合國人類環境會議明確提出了環境保護這一概念，并在《聯合國人類環境宣言》中分析了當代環境問題，該會議使得全世界各國都開始注重環境治理。相關治理方法的轉變始于20 世紀后半期。BARRY 認為，基于環境保護和社會開發的綜合傾向，未來環境可持續發展過程中必須重視中央政府和地方政府之間的有效合作；政府應適當放權，在不斷深化環境問題研究的同時，加深與其他主體之間的合作[1]。EDGE 等提倡環境協同治理，建議改變之前的環境管理模式，通過調整公共和私人的利益來促進環境治理的協作[2]。

近年來，協同治理的概念持續發展，使得傳統管理方法發生了很大變化，多元協同治理系統的構建取得了明顯進展。多元協同治理需要各主體之間的相互信賴和合作。這種模式適用于基層政府，可以有效、合理地分配人力、物質和其他資源，使得基層政府環境治理的進程持續推進。通過研究國內外的經驗和成果發現，國外關于基層環境合作治理方面的研究比國內更加成熟，交叉學科和不同領域之間的聯系更加明顯，反映在豐富的理論體系和實際經驗中。但是，在政府、企業、市民3 個治理主體之間幾乎沒有研究如何達成有效的相互作用的相關內容，這就需要結合我國基層政府的實際情況，提高環境協同治理的能力。

基層政府環境的協同治理包含很多主體，在環境協同治理的具體過程中，不僅要提高政府的指導能力、加大支持力度，還要加強與市場、社會組織等各類主體的協調與合作[3]。

2 困境

2.1 政府相關職能缺失

政府應在生態治理過程中發揮重要的主導作用，同時由于生態治理是一個漫長而又復雜的過程，它需要各主體共同參與，協同治理。2017 年，庫倫旗政府針對生態保護建設出臺了《庫倫旗禁牧封育工作管理辦法》《庫倫旗公益林護林員管理辦法》，進一步強化了政府生態治理的權利。這兩項辦法規范了當地生態管理的制度，但因其中并沒有涉及企業和公民的相關利益訴求，無法調動二者的積極性。

在多元主體協同治理方面，庫倫旗政府的監督管理能力不足。1）政府工作人員缺乏責任意識。早期庫倫旗政府存在重視經濟建設、輕視生態環境治理的問題，導致政府工作人員責任意識缺失，降低當地生態治理效能。2）庫倫旗政府在生態治理建設中，對相關企業和公民重罰款、輕處罰，沒有實行真正嚴格有效的管理辦法。庫倫旗政府對企業和公眾的生態破壞行為監管標準過于寬松，反映了當地政府在生態治理中監管能力的不足。3）在實施重點生態治理項目中，庫倫旗政府并沒有充分調動當地的企業和公眾，各方力量和資源沒有得到有效整合，導致項目推進效率低下，其他主體在政府的主導下被動參與，出現積極性不高、3 個主體之間合作不廣泛、互動性不足的現象，影響當地生態治理效果，對提升生態治理能力產生了消極作用。

2.2 企業缺乏動力

動力不足是庫倫旗企業參與生態治理的最大困境。由于政府主導，企業的訴求難以得到滿足，導致其很少主動參與生態治理。盡管有個別企業參與進來，也是迫于政府的壓力。在這樣的情況下，企業能發揮的作用十分有限，良好的企業參與形式難以建立，同時使得企業失去一定的經濟利潤。以上原因的存在，會導致企業出現“搭便車”的心理，消極地面對生態治理的問題。

在生態治理過程中，庫倫旗政府并沒有發布相關政策以有效推動企業參與生態治理。具有生態治理能力的企業沒有合理合法的支持與保障，是推進企業參與生態治理的一大難題，這直接關系到企業參與生態治理的積極性。

2.3 公眾作用得不到充分發揮

隨著庫倫旗政府對生態治理體系和治理能力現代化的廣泛宣傳，庫倫旗社會公眾逐漸意識到了生態治理的重要性，生態建設意識也逐漸加強。但由于庫倫旗處于半農半牧地區，公眾長期依賴政府宣傳，自身缺乏生態治理的相關信息，公眾參與生態治理的意識仍然不強。

從整體而言，在庫倫旗制定政策、推行政策等多個環節中，公眾的參與程度相對較低。其中最為重要的是庫倫旗公眾缺乏多樣化的參與渠道。從當地公眾的反映來看，盡管政府提倡公眾參與政策制定和監督管理，但政府并沒有提供明確的參與途徑，多數公眾仍靠傳統的手段和方法表達意愿。

3 原因分析

3.1 政府運行機制待完善

目前，為解決生態環境污染對社會發展造成的負面影響，國家采取了一系列措施，并制定出臺了相關的法律法規。庫倫旗政府在生態治理過程中遵循國家、內蒙古自治區及通遼市的相關法規，但由于存在碎片化、原則性強、操作性弱等現象，在整個治理過程中缺乏完整、系統、規范的法律體系作為保障，生態治理多元主體協同治理制度難以完善。

高效的生態治理需要明確的權責關系，否則會使治理主體在治理過程中責任劃分模糊，從而影響整個治理過程的成效[4]。結合庫倫旗實際情況來看，庫倫旗發改委、林業局、農牧局是生態治理過程的主要權力部門。但在發布管理辦法時，主要部門并沒有明確各自管理范圍；在處理某些爭議問題時，各部門溝通協調工作不到位，容易出現互相推諉扯皮的現象，導致問題難以解決或需要大量的時間解決，嚴重影響工作進程，行政效能低下，難以形成有效的治理體系，導致生態治理執行和監管難以發揮真正的作用。

目前，庫倫旗政府在生態治理中缺乏橫向合作與縱向互動，因此多元主體協同治理面臨能力不足的困境。庫倫旗政府由于生態治理部門的職能交叉、權責不清導致生態協同治理效率低下，使得地區帶有突出的生態治理問題，政府不能更有效地提升生態治理能力。

3.2 企業機制不健全

企業之所以參與動力不足，很大程度上是因為企業缺乏充足的資金和先進的技術投入生態治理。在庫倫旗，一般中小企業數量有限且僅有4 家規模企業，這導致企業無法滿足生態治理在資金和技術兩方面的要求，使他們難以參與生態治理工作。庫倫旗生態治理呈現政府主導的局面，政府往往是通過強制手段使企業參與其中，而在服務企業、推動企業參與生態治理市場化方面缺乏支持。此外，政府在生態治理中對企業實際的生產經營情況考慮不充分，沒有顧及企業的自身利益，往往采取行政強制手段，對企業參與缺乏引導，服務支持有限，從而成為企業積極參與生態治理的主要障礙。

3.3 公眾參與機制缺失

對于庫倫旗生態治理來說，當地公眾參與生態治理主要是出于被動，公眾可以采取的主要參與方式是信訪或通過人大代表和政協委員的提案，因此公眾在參與過程中難以掌握主動權。同時，庫倫旗政府對公眾的參與還尚未提供系統的制度與保障。

4 對策

4.1 政府自身明確主導作用

4.1.1 完善相關法律制度

1）明確生態治理過程中各主體的法律責任。庫倫旗政府在依托法律法規的情況下，應進一步說明當地政策實施過程中各主體之間的關系，使生態治理依靠多元化主體的參與不斷推進。2）學習了解國外生態治理的先進成果，可根據庫倫旗具體情況進行借鑒，以完善生態治理執法監管制度。3）在制定生態治理相關法規時，應全面考慮地區的實際情況，制定有針對性的生態治理相關法規。

4.1.2 明確各方主體利益

庫倫旗政府可以通過出臺相關管理辦法和準則，明確各主體在生態治理中的利益邊界。由于生態環境治理需要投入大量財力、人力和物力，且這一過程又需要漫長的時間和多方共同參與，所以想要完成地區生態治理工作，就要明確該地區的生態利益，也就是政府應該建立健全補償機制，從而降低投入成本。

4.2 企業充分發揮市場調節作用

企業應通過加強知識教育，注重培育專業人才，加大科研投入力度，為政府生態治理能力提升提供人才和技術支持。由于生態治理的特殊性，會改變企業以往在市場的運行模式，不再單單追求經濟效益，還要注重生態效益。所以，企業應積極發展生態經濟，實現經濟效益和生態效益的雙贏。

4.3 公眾充分發揮補充作用

為保障公眾以高效的方式參與生態治理，必須引導全社會公眾樹立正確的生態理念，通過廣泛參與從而提高政府生態治理能力。1）公眾要學習生態治理知識，提高生態保護意識；利用互聯網，多渠道搜集生態理念權威信息。2）公眾要養成生態環保理念，在農事活動及日常工作中踐行可持續發展觀，合理利用和節約資源，并且能夠組織有關生態文明的系列活動吸引更多的人參與其中。

公眾對生態環境的冷漠與對生態知識的缺失都會為生態環境的治理帶來困難，所以要在日常生活中加強對公眾環境保護意識的宣傳教育。只有政府加大對環境治理的投入，充分調動市民生態環境保護的自覺性，通過提高大家的生態環保意識，把工作落到實處，才能解決目前生態治理中出現的問題。

5 結語

生態環境治理是國家治理體系的重要組成部分，生態治理能力的現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容[5]。實踐經驗表明，多元主體協同治理是改善生態環境、提升生態治理能力的最有效途徑。

本文從多元主體的視角出發，通過查閱文獻、整理資料等方式，對庫倫旗生態治理現狀進行闡述，總結分析得出庫倫旗多元主體協同治理生態環境過程中存在的問題，通過分析存在問題的主要原因，提出庫倫旗政府提升生態治理能力對策建議。分別針對政府主體、企業主體和公眾主體進行深入的分析，提出符合當地實際的對策建議，以提升庫倫旗生態治理能力。