湖南省耕地保護(hù)成效、問題及對策建議

盧 霞，李靖懿

（湖南省第二測繪院，湖南長沙 410119）

近年來，盡管我國糧食生產(chǎn)連年豐收，但糧食生產(chǎn)和消費(fèi)仍處于“緊平衡”狀態(tài)，耕地保護(hù)仍面臨多重壓力，形勢依然嚴(yán)峻[1-4]。湖南省是我國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省和糧食主產(chǎn)區(qū)之一，多年來湖南省委、省政府始終高度重視耕地保護(hù)工作，堅決貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院有關(guān)耕地保護(hù)的系列決策部署，采取切實(shí)有效措施，嚴(yán)守耕地紅線，努力提升耕地質(zhì)量，大力加強(qiáng)耕地生態(tài)建設(shè)。但是，新時期湖南省耕地保護(hù)面臨著新形勢、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，耕地保護(hù)仍然壓力巨大。

1 主要成效

1.1 落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，嚴(yán)守耕地紅線

近年來，湖南省耕地占補(bǔ)平衡面臨數(shù)量、質(zhì)量和地區(qū)間不平衡等多重壓力。面對困難和挑戰(zhàn)，為守住耕地數(shù)量、質(zhì)量兩條紅線，湖南省主要采取了以下措施。1）在加大投入和充分利用現(xiàn)有零星、分散耕地后備資源的基礎(chǔ)上，開展農(nóng)村閑置宅基地、廢棄建設(shè)用地整治，協(xié)調(diào)林業(yè)部門確定涉林地類開墾耕地范圍，明顯增加了耕地后備資源。2）實(shí)行耕地開發(fā)計劃管理，省、市、縣政府層層下達(dá)耕地開發(fā)計劃，并納入政府績效考核嚴(yán)格落實(shí)，確保湖南省占補(bǔ)平衡總量需要。3）建立省級補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑庫和網(wǎng)上交易平臺，有效緩解國家和省級交通、水利等重點(diǎn)工程、重大項(xiàng)目，以及長沙市、湘潭市等耕地后備資源極度匱乏地區(qū)占補(bǔ)平衡壓力。此外，湖南省在全國率先采取“補(bǔ)改結(jié)合”方式落實(shí)“占水田補(bǔ)水田”要求，為占補(bǔ)平衡工作理念更新和制度創(chuàng)新提供了實(shí)踐、積累了經(jīng)驗(yàn)。

1.2 提高耕地質(zhì)量和糧食產(chǎn)能，維護(hù)國家糧食安全

“十二五”以來，湖南省以環(huán)洞庭湖、婁邵盆地兩個基本農(nóng)田建設(shè)重大工程和25個連片推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范縣建設(shè)為龍頭，大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，整治后的耕地平均提高1～2 個等級，農(nóng)田產(chǎn)出率普遍提高10%～20%。2014 年以來，湖南省糧食總產(chǎn)量連續(xù)保持在300 億kg 以上，糧食單位面積產(chǎn)量比全國平均高10%以上，耕地保護(hù)工作發(fā)揮了重要作用。1）積極推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用，將擬被占用的優(yōu)質(zhì)耕地耕作層剝離，用于新增耕地提質(zhì)、旱地改水田、中低產(chǎn)田改造等，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)耕地“搬家”。2）建立新增耕地耕種補(bǔ)助制度，在土地開發(fā)項(xiàng)目預(yù)算中增設(shè)耕種補(bǔ)助資金，通過對新增耕地的種植農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)助，提高農(nóng)戶的耕種積極性，加快新增耕地“熟化”進(jìn)程，新增耕地整體質(zhì)量大幅提高。

1.3 著力耕地生態(tài)保護(hù)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

按照“綠色發(fā)展”理念和耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)要求，湖南省充分發(fā)揮土地整治1+N效應(yīng)，實(shí)施了長沙市中德合作低碳土地整治、安仁縣“稻田公園”建設(shè)等一大批生態(tài)型土地整治項(xiàng)目，著力改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村和生態(tài)文明建設(shè)。

2 現(xiàn)狀

2.1 守住耕地和永久基本農(nóng)田紅線任務(wù)艱巨

2020 年國土變更調(diào)查顯示，湖南省耕地面積362.11 萬hm2，低于國家下達(dá)“十三五”規(guī)劃期間397.07 萬hm2的耕地保有量目標(biāo)，湖南省除岳陽市外的其他13個市（州）均未實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃耕地保有量目標(biāo)。目前，全國不含北京市、上海市，耕地保有量與永久基本農(nóng)田保護(hù)面積及耕地數(shù)量單倒掛的省份有8 個、雙倒掛的省份有11 個，湖南省為單倒掛省份。2022 年全國自然資源工作會議要求，規(guī)劃期內(nèi)要從恢復(fù)屬性地類中補(bǔ)齊上輪規(guī)劃目標(biāo)減去“三調(diào)”現(xiàn)狀耕地（湖南省缺口34.93 萬hm2），再減去因政策變動、“三調(diào)”調(diào)查規(guī)則改變等因素后的缺口，補(bǔ)不齊的省份要進(jìn)行必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而因農(nóng)民意愿不強(qiáng)、市縣財政緊張等原因，這項(xiàng)工作落實(shí)極其困難。

2.2 耕地“非糧化”導(dǎo)致耕地流失速度較快

2009—2019 年，湖南省耕地凈減少51.8 萬hm2，共有32.87萬hm2耕地凈流向林地、草地、濕地等其他農(nóng)用地。2021 年以來，通過采取“兩個耕地占補(bǔ)平衡”、月清“三地兩礦”等有效措施，湖南省耕地減少形勢有所好轉(zhuǎn)，但衛(wèi)星監(jiān)測發(fā)現(xiàn)平均每月仍有226.67 hm2左右耕地流失，其中坑塘水面占37%，農(nóng)民占用耕地建房約8%。在大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興的背景下，由于種糧比較效益低，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為新階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀需要，然而農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的不斷深入必然會使耕地“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象突出，從而導(dǎo)致耕地數(shù)量減少。

2.3 落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的壓力日益加大

為保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，預(yù)計每年仍將需要依法批準(zhǔn)占用一定數(shù)量的耕地，且必須通過土地開發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾等方式進(jìn)行提前補(bǔ)充[3]。但在嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)的大背景下，耕地后備資源十分匱乏，且耕地后備資源與林地沖突嚴(yán)重，而湖南省70%以上的耕地開發(fā)又來源于林地，導(dǎo)致補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的選址難以落地。同時，湖南省耕地后備資源的分布存在結(jié)構(gòu)性、區(qū)域性不平衡，丘陵、低山丘崗地區(qū)以旱地開發(fā)為主，洞庭湖平原地區(qū)則具備水田開發(fā)條件和可旱改水資源，資源的分布不平衡使得難以在本行政區(qū)內(nèi)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。此外，受到補(bǔ)充耕地一旦被發(fā)現(xiàn)“非農(nóng)化”“非糧化”則會扣減或凍結(jié)相應(yīng)補(bǔ)充耕地指標(biāo)，以及地方財政資金緊張等因素的影響，市縣開墾補(bǔ)充耕地的意愿也越來越低，耕地占補(bǔ)平衡壓力巨大。

2.4 亂占耕地和耕地撂荒問題較為突出

從自然資源督察和耕地動態(tài)監(jiān)測情況來看，新增亂占耕地建房、亂占耕地挖湖造景、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠化帶、耕地轉(zhuǎn)為林地園地等亂占耕地問題仍然較為突出。同時，由于外出務(wù)工人員劇增，農(nóng)村勞動力銳減，種田比較效益低，農(nóng)民種糧積極性不高，水利設(shè)施年久失修，耕地撂荒現(xiàn)象較為普遍。

2.5 耕地重金屬污染治理任務(wù)仍然艱巨

近年來，湖南省有關(guān)部門開展了污染耕地調(diào)查工作，結(jié)果顯示，湖南省耕地整體呈現(xiàn)安全利用類和嚴(yán)格管控類耕地占比大且集中連片分布的特征。雖然湖南省耕地重金屬污染受到黨中央、國務(wù)院高度重視，并已在長株潭開展耕地重金屬污染治理試點(diǎn)，中央財政投入了資金實(shí)施重金屬污染耕地的修復(fù)治理，并取得了一定成效。但由于耕地污染防治工作起步較晚，歷史欠賬較多，工業(yè)廢渣、廢水、農(nóng)業(yè)化肥、農(nóng)藥、農(nóng)村生活垃圾、畜禽糞便等多種因素污染耕地，污染耕地治理任務(wù)仍然艱巨。

3 存在的問題

3.1 耕地及永久基本農(nóng)田嚴(yán)格保護(hù)與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整“非糧化”的矛盾

《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》要求，應(yīng)對耕地特別是永久基本農(nóng)田上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動嚴(yán)格規(guī)范，確保糧食種植規(guī)模穩(wěn)定。而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)日趨多樣化、精細(xì)化，以種植糧食作物為主的單一農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)無法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求；在經(jīng)濟(jì)效益推動下，農(nóng)民自發(fā)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的意愿也越來越強(qiáng)烈，一定程度上促使了耕地和永久基本農(nóng)田“非糧化”與永久基本農(nóng)田的保護(hù)初衷相背離[5]。

3.2 耕地保護(hù)部門間存在政策沖突

耕地資源是糧食安全的生命線，是國家糧食安全的重要保障和資源基礎(chǔ)。自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的耕地保護(hù)政策存在矛盾，主要體現(xiàn)在以下4 個方面。1）對于耕地的利用，自然資源部門以耕地“非農(nóng)化”、永久基本農(nóng)田“非糧化”為導(dǎo)向，而農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門則以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)為核心。2）對于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目形成的新增糧食產(chǎn)能的核定，當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的管理職能歸屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，而高標(biāo)項(xiàng)目的糧食產(chǎn)能指標(biāo)則由自然資源部門認(rèn)定。3）關(guān)于補(bǔ)充耕地的耕地質(zhì)量等別評定，當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的耕地質(zhì)量等級評價與自然資源部門的耕地質(zhì)量等別評定的技術(shù)規(guī)程不一致，從而影響耕地占補(bǔ)平衡三項(xiàng)指標(biāo)管理。4）關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，尤其是養(yǎng)殖用地，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門為鼓勵發(fā)展生豬養(yǎng)殖，出臺政策養(yǎng)殖用地按農(nóng)用地管理，在不占用永久基本農(nóng)田前提下，允許生豬養(yǎng)殖用地使用一般耕地，作為養(yǎng)殖用途不需耕地占補(bǔ)平衡，這與自然資源部門的耕地總量動態(tài)平衡的政策存在沖突。

3.3 嚴(yán)格保護(hù)耕地政策執(zhí)行難度大

1）永久基本農(nóng)田保護(hù)的剛性約束與經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的用地需求不可避免存在沖突，導(dǎo)致永久基本農(nóng)田保護(hù)難度日益增大，時刻面臨著被城鎮(zhèn)化發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的侵占。2）補(bǔ)充耕地的后期管護(hù)難以持續(xù)到位，補(bǔ)充耕地質(zhì)量難以得到持續(xù)保障。耕地開發(fā)雖然是自然資源部門的重要職責(zé)，但耕種主體卻是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，農(nóng)民在耕種過程中會綜合權(quán)衡比較收益，從而決定耕種作物的種類，當(dāng)農(nóng)民選擇不種糧食作物時，新開耕地的后期管護(hù)便難以持續(xù)到位，耕地土壤熟化程度和肥力程度便受到影響，以此惡性循環(huán)，補(bǔ)充耕地的質(zhì)量便難以得到持續(xù)保障。3）建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的耕作層剝離再利用制度難以落實(shí)。由于建設(shè)項(xiàng)目占用耕地與補(bǔ)充耕地項(xiàng)目實(shí)施存在時空差異，耕作層剝離后若不及時利用，經(jīng)歷風(fēng)吹日曬，耕作層土壤便會自然板結(jié)，嚴(yán)重影響耕作層質(zhì)量，耕作層剝離再利用制度也難以落實(shí)到位。

4 對策建議

4.1 建立健全耕地保護(hù)長效機(jī)制

1）進(jìn)一步強(qiáng)化黨委政府主體責(zé)任。各級黨委政府要樹立保護(hù)耕地的意識，切實(shí)擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)黨政同責(zé)要求，加強(qiáng)對耕地保護(hù)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。強(qiáng)化各級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核，考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核的重要內(nèi)容。2）全面落實(shí)共同責(zé)任機(jī)制。建立完善并落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的共同責(zé)任機(jī)制。各級自然資源、發(fā)展改革、財政、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)等部門，在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照職責(zé)分工，切實(shí)履職盡責(zé)，密切協(xié)同配合，形成耕地保護(hù)齊抓共管的強(qiáng)大合力。3）健全耕地保護(hù)獎補(bǔ)機(jī)制。建議省級財政安排專項(xiàng)補(bǔ)助資金，支持市、縣政府建立耕地保護(hù)獎補(bǔ)制度，對承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶給予獎補(bǔ)。

4.2 源頭管控，盡量不占或少占耕地

湖南省是全國糧食主產(chǎn)區(qū)之一，其耕地資源極為寶貴，而后備資源先天不足，在占補(bǔ)平衡上“開源”難度大，只能立足于“節(jié)流”。1）通過科學(xué)編制實(shí)施耕地保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，優(yōu)化湖南省國土開發(fā)、保護(hù)、整治格局，專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)與國土空間總體規(guī)劃相銜接。2）充分發(fā)揮規(guī)劃的整體管控作用，全面推進(jìn)各類建設(shè)集約化節(jié)約用地，優(yōu)化項(xiàng)目選址，嚴(yán)格用地預(yù)審，實(shí)行新增建設(shè)用地計劃與補(bǔ)充耕地能力掛鉤，優(yōu)先考慮利用荒地、劣地、山地和空地，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地，尤其是優(yōu)質(zhì)耕地。

4.3 部門協(xié)調(diào)，落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)

耕地保護(hù)是各級政府的主體責(zé)任，需要政府組織、相關(guān)部門協(xié)調(diào)，共同做好耕地占補(bǔ)平衡工作。1）涉林地類開發(fā)。湖南省林地面積大，是耕地的3倍多，根據(jù)《湖南省統(tǒng)計年鑒2015》，2015 年湖南省森林覆蓋率為59.57%，遠(yuǎn)高于國家“十三五”末全國森林覆蓋率達(dá)到23.04%的要求。從湖南省實(shí)際情況出發(fā)，可考慮適當(dāng)降低森林覆蓋率，在不進(jìn)行毀林開發(fā)破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，進(jìn)一步拓展耕地后備資源空間。2）“旱改水”和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。湖南省適宜“旱改水”資源主要位于水源及灌溉條件好的環(huán)洞庭湖區(qū)域，建議選擇地勢平坦、土壤肥力好、有充足水源的旱地，按照水田開發(fā)的要求進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，采取增加工程投入、完善水利排灌設(shè)施，提高土地開發(fā)平整度，推廣測土配方施肥技術(shù)等措施，提高新補(bǔ)充水田的質(zhì)量，以滿足湖南省今后“占水補(bǔ)水、補(bǔ)改結(jié)合”的需求。