甘谷縣草原補獎政策實施現狀及對策

王 鈞

（甘谷縣畜牧獸醫事務服務中心，甘肅 甘谷 741200）

草地資源是人類生存和發展的基本生態資源，為人類提供了多樣化的生態保護功能，可維護生態系統平衡。同時，草地資源為人類提供了許多畜產品，在農業生態系統的能量轉化和物質循環中具有十分重要的作用[1]。從2011年起，國家在主要草原牧區省（區）及新疆生產建設兵團啟動實施草原補獎政策，即對實行禁牧管理的草原給予適當補助，對實行草畜平衡的草原進行獎勵，以調動農牧民保護草原的積極性，改變過度放牧、過度開發利用的現象，促進草原生態系統恢復。截至目前，甘谷縣已完成前兩輪草原補獎政策實施，第三輪正在實施。

1 縣域草地基本情況

甘谷縣地處甘肅省東南部，天水市西北部，渭河中游，屬黃土高原地區。全縣南北長60 km，東西寬49 km，總面積1 572.6 km2，劃定基本草原面積2.956萬hm2，其中天然草地面積1.987萬hm2，可利用草地面積1.813萬hm2。按自然條件絕大部分草地屬冷溫潮濕梁地亞類、微溫濕潤溝谷地亞類、微溫微潤梁峁亞類及微溫微潤坡地亞類。其中冷溫潮濕草地類主要分布于古坡鄉、磐安鎮、武家河鄉的南后山區域，海拔1 700～2 716 m，草原植被較好，產草量較高；微溫濕潤草地類主要分布在大像山鎮、六峰鄉、白家灣鄉、磐安鎮、武家河鄉的南前山區域，海拔1 500～1 700 m，草原植被較南后山差，產草量較低；微溫微潤梁峁草地類主要分布在西坪鄉、大莊鄉的北后山區，海拔1 700～2 100 m，草地植被較差，產草量較低；微溫微潤坡地草地類主要分布在新興鎮、金山鄉、八里灣鄉、謝家灣鄉、安遠鎮、大石鄉、禮辛鄉北前山區，海拔1 500～2 000 m，植被更為稀疏，產草量更少。

2 草原補獎政策落實情況

我國從2011年開始實施草原生態保護補助獎勵政策，以5年為1個補獎周期，由中央財政全額撥款安排專項資金[2]。新一輪草原生態補獎政策實施期限為2016-2020年，經省市核定，甘谷縣的1.813萬hm2可利用天然草原全部落實禁牧封育政策。

2.1 基礎數據采集錄入情況

落實草原補獎政策的鄉（鎮）抽調專項工作人員，在認真核實調查的基礎上，采集禁牧面積、農戶銀行賬號、補助金額等信息，匯總填報《補貼申請錄入表》，然后上報縣級機構，由縣級機構統一上傳農牧民補獎信息系統。截至目前，已全面完成基礎數據采集和信息管理系統錄入工作，數據已通過市級審核。

2.2 禁牧措施落實情況

為了切實加強草原管護力度，加強草原管護隊伍建設，實施草原補獎政策的村根據《甘肅省草原管理辦法》，由鄉（鎮）人民政府聘用草原管護員共計383人，負責全縣草原禁牧巡查、草原火災監測、草原非法開墾巡查等工作。甘谷縣人民政府頒發《禁牧令》，縣與鄉（鎮）、鄉（鎮）與村、村與戶之間層層簽訂草原禁牧責任書，并在草原路口醒目位置設立禁牧草原標識牌。因機構改革，從2019年開始草原禁牧管理及草原管護員聘用工作由林業和草原局負責。

2.3 草原補獎資金落實情況

新一輪草原補獎期限為2016-2020年，對甘谷縣1.813萬hm2天然草原進行補貼，補貼標準為69.3元/hm2，中央財政年撥補貼資金128萬元，5年累計撥發補助資金640萬元。甘谷縣草原補獎政策涉及15個鄉（鎮）和1個牧場共計48 942戶農戶。對落實禁牧措施、實行禁牧管護的農戶，在嚴格核實戶名、面積、戶數和補獎金額，登記造冊，并公示7 d的基礎上，將禁牧補助資金通過惠農財政補貼“一折統”的方式直接發放到戶。截至目前，新一輪草原補獎資金已全部發放到戶。

2.4 草原管護員補助發放情況

新一輪草原補獎政策實施期間，甘谷縣共聘用草原管護員383名。根據草原管護員考核辦法，考核結果分優秀、合格、基本合格3個檔次，其中“優秀”每人每年發放補助資金2 500元，“合格”每人每年發放補助資金1 900元，“基本合格”每人每年發放補助資金1 700元，共計發放補助資金73萬元/年。

3 前兩輪補獎政策取得的成效

3.1 草原生態環境持續改善

自實施草原補獎政策以來，草原生態環境得到了明顯改善。通過落實草原生態保護補助獎勵政策，對天然草原進行禁牧管理，偷牧、過度開發利用、超載過牧的狀況得到明顯改善，使得草原得以“休養生息”，植被退化得到有效遏制，生態系統得到逐步恢復，草原植被的產草量、蓋度、生殖枝及葉層高度有所增加，草原涵養水源、保持水土、防風固沙等生態功能逐步恢復[3]。

3.2 畜牧業生產方式不斷升級

近年來，甘谷縣依托草原生態補獎政策積極實施牧草良種補貼項目、草牧業助推項目等，對農民專業合作社、家庭農場、飼草料加工等進行扶持，引導農牧民轉變養殖方式，加快草食畜牧業生產方式轉型升級。甘谷縣較大草食畜養殖企業均配套了秸稈飼草耕種、收割、加工等機械設備，大幅度提升了全縣飼草料加工水平。此外，甘谷縣積極實施糧改飼，積極種植青貯玉米、苜蓿、燕麥草等飼草料，加強飼草料加工、銷售、配送等體系建設，促進農牧循環發展，有效緩解了草食畜飼草不足的問題，促進了農民持續增收。

3.3 草原保護意識不斷加強

截至目前，甘谷縣已完成前兩輪草原補獎政策實施，經過10年補獎政策的實施宣傳，農牧民保護草原的意識越來越強，“綠水青山就是金山銀山”的理念逐漸深入人心，偷牧和超載放牧的現象基本杜絕[4]。

4 第三輪草原補獎政策實施情況

4.1 基本情況

根據省市文件精神，甘谷縣繼續實施第三輪草原補獎政策，對全縣1.813萬hm2可利用天然草原全部落實禁牧封育。以村為基本單元確定禁牧區域，核定禁牧面積，繼續將禁牧任務分解落實到村、到戶；每年對分解到戶的任務進行逐戶逐地復審，確保農牧戶的草原承包面積、禁牧面積與實際地界相一致。按照青藏高原區、黃土高原區、西部荒漠區差異化補獎標準和實施面積測算補獎資金。根據省市劃定標準，甘谷縣天然草原禁牧區域類型為黃土高原區，禁牧補助標準為88.8元/hm2。

4.2 補獎對象

第三輪草原補獎政策補助獎勵對象是持有草原使用權證、草原承包經營證或簽訂草原承包經營合同，履行禁牧要求，且經縣級人民政府審核確認，納入草原補獎政策實施范圍內的農牧民、村級集體經濟組織、國有農牧場等。農牧戶死亡且無繼承人、戶口遷出本村鎮且沒有履行禁牧職責的，補獎資金一律不發放、上繳國庫。國家公職人員不屬于補助對象獎勵范圍。

4.3 補獎資金發放情況

在省市第三輪草原補獎方案確定后，甘谷縣積極組織人力確定方案、開展工作。在資金發放方面，中央財政分三批次下達補獎資金共161.06萬元。各鄉（鎮）在嚴格核實戶名、草原承包面積、戶數和補獎金額后，登記造冊，并公示7 d后，將禁牧補助資金發放花名冊上傳至財政惠民系統直接發放到戶。截至目前，已發放完成5個鄉（鎮）和1個牧場共18 317戶，共發放資金715 136元，其余鄉（鎮）資金發放工作正在開展。

5 存在的問題

5.1 宣傳力度不夠

在新一輪草原補獎政策實施期間，督查發現因到戶補獎資金較少，農牧民不重視此項補助，仍有部分農牧民不知道草原補獎政策，很多農戶把草原禁牧和林業退耕還林及農業耕地補助等混淆，政策知曉度低。同時，鄉（鎮）缺乏形式有效的深入宣傳，廣大農牧民未認識到落實草原補獎政策的重要性，部分農牧民還存在偷牧和超載放牧的慣性思想。

5.2 工作人員不足

落實草原補獎政策時以村為基本單元，鄉（鎮）負責采集基礎信息、公示、填報資金發放花名冊并上傳財政惠民系統等工作，由于涉及農牧戶較多，經常有農戶丟失惠農卡、聯系電話等情況，需經常更新信息，工作量較大。同時，鄉（鎮）工作種類繁多，部分鄉（鎮）經常更換草原補獎工作人員，新舊人員工作交接不全面，新接手的工作人員需重新熟悉工作流程，使得基礎信息采集不扎實，錄入內容不完全、不準確、更新不及時，甚至部分鄉（鎮）工作經常中斷，存在無人管理的現象。

5.3 工作經費不足

因機構改革，草原管理、監測、草原管護員聘用培訓等職能已全部劃至林業和草原局，與草原有關的工作經費也全部劃撥至林業和草原局，而畜牧部門沒有專項工作經費，導致培訓、宣傳、督查等工作不能正常開展，影響了對補獎資金發放的監管及政策宣傳活動的開展[5]。

5.4 產業發展滯后

實施草原補獎政策后，農牧民結束了以前傳統的放牧養殖方式，但由于大部分農牧民文化程度較低、年紀較大、掌握技能少，結束放牧后處于無業狀態，經濟來源減少，生活困難。同時受基礎設施薄弱和飼養成本增加的影響，發展舍飼養殖困難重重[6]。此外，由于甘谷縣人均承包面積較少，補償標準較低，不足以彌補農牧戶的損失，影響農牧戶對政策的配合。

6 對策

6.1 加大政策宣傳力度

加強組織領導，借助政府層面通過電視、廣播、報紙、微信、快手、抖音等，多渠道廣泛開展形式多樣、貼合實際的宣傳活動，深入宣傳草原補獎有關政策及相關法律法規，提升農牧民對草原生態保護補助獎勵政策的知曉度，充分調動農牧民保護草原、保護生態環境的積極性，徹底改變傳統放牧思想和行為。同時，積極聽取基層干部和廣大農牧民的意見和建議，集思廣益，營造良好的禁牧氛圍。

6.2 加大資金和人力投入

省市縣等有關部門要加大資金投入力度，落實畜牧部門業務工作經費，使其能正常開展宣傳、培訓、督查等工作，確保補獎資金發放程序合理、到位。同時，增加人力配備，落實專職人員負責草原補獎工作，盡量避免人員更換，確保業務人員熟悉工作流程和相關政策，能及時更新基礎信息、錄入農牧戶惠農卡號、聯系電話等信息，規范完成系統錄入和資金發放等工作，確保補獎資金準確、快速發放。

6.3 加快產業發展

市縣有關部門要多舉辦養殖技能培訓班，加強養殖技術指導培訓，提高農牧民養殖技術水平，用科學的養殖技術獲取最大的經濟效益。積極引進適宜本地區地理環境的優良飼草品種，鼓勵農戶擴大優良飼草種植面積，提高秸稈飼料化利用技術水平，降低養殖成本，保證草食畜養殖業有充足的飼草料供應。降低農戶發展養殖業的貸款門檻，通過貸款扶持引導農戶加強飼草料基地建設及棚圈等基礎設施改造。鼓勵農戶參與養殖專業合作社開展多元化養殖，增加收入。同時，通過開展其他勞動技能培訓等，鼓勵年輕勞動力從事其他行業，拓寬農牧民再就業渠道[6]。