生物安全法視野下國門生物安全法律體系研究

程文波

（西北政法大學，陜西西安 710063）

1 生物安全法視野下的“國門生物安全”

何為國門生物安全？是研究國門生物安全法律體系應當首先應予以明確的問題。2015年5月，中共中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》，要求“健全國門生物安全查驗機制，有效防范物種資源喪失和外來物種入侵”。“國門生物安全”首次出現在中央文件之中。2016年10月，中共中央、國務院印發《“健康中國2030”規劃綱要》，提出要健全口岸公共衛生體系以及健全國門生物安全查驗機制。“國門生物安全”一詞在檢驗檢疫領域的使用日益廣泛，不斷進入公眾的視野。但此時海關部門對“國門生物安全”的內涵還缺乏系統的探究[2]。

2020年，新型冠狀肺炎的爆發成為新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。2020年2月14日，習總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上指出，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，要把生物安全納入國家安全體系，強調要盡快推動出臺生物安全法。由此，生物安全成為我國國家安全的重要組成部分之一，得到前所未有的重視。

2020年10月17日，全國人大常務委員會頒布的《中華人民共和國生物安全法》認為生物安全指國家有效防范和應對危險生物因子及相關因素威脅，生物技術能夠穩定健康發展，人民生命健康和生態系統相對處于沒有危險和不受威脅的狀態，生物領域具備維護國家安全和持續發展的能力。規定從事下列八項活動適用該法：①防控重大新發突發傳染病、動植物疫情；②生物技術研究、開發與應用；③病原微生物實驗室安全管理；④人類遺傳資源與生物資源安全管理；⑤防止外來物種入侵與保護生物多樣性；⑥應對微生物耐藥；⑦防范生物恐怖襲擊與防御生物武器威脅；⑧其他與生物安全相關的活動。生物安全的概念和范圍在法律層面得以科學、清晰的界定。

在國門生物安全概念方面，國門生物安全概念是上述兩個概念的結合體，是指為了保護人類和動植物生命健康，保護生物資源和生態環境，促進生物技術的健康發展，海關部門依據其職能有效地防范、應對危險生物因子及相關因素威脅進出口岸，進而維護國家安全和可持續發展。在國門生物安全威脅方面，筆者認為應包括：進出境傳染病、動植物疫情，生物武器、生物恐怖、轉基因生物進境，出入境特殊物品（微生物、人體組織、人類遺傳資源、生物制品、血液和血液制品）；生物實驗室安全管理；外來物種入侵和瀕危物種管理，等方面。至于食源性疾病的管控，雖然也是海關部門的重要職責，但是食源性疾病的管控由《中華人民共和國食品安全法》進行調整更為適當，也更為科學，不宜納入國門生物安全的范疇之內。

2 國門生物安全法律體系的現狀

為應對國門生物安全的威脅，自20世紀80年代以來，我國制定了相當數量的國門生物安全法律法規[3]，初步搭建起包含法律、法規、規章、規范性文件等不同位階構成的國門生物安全法律治理框架，主要包括：

2.1 主要法律法規

2.1.1 國家安全方面。主要包括《中華人民共和國國家安全法》和《中華人民共和國生物安全法》。其中《中華人民共和國國家安全法》首次以立法的形式明確定了國家安全的法定內涵，除傳統的國防安全和社會安全外，還包括經濟安全、金融安全、文化安全、科技安全、糧食安全、網絡安全、生態安全、資源能源安全核和安全等非傳統安全問題。《生物安全法》是國家安全法律體系的重要組成部分，與《國家安全法》是特殊法和一般法的關系。

2.1.2 人員的傳染病防控。主要有《中華人民共和國國境衛生檢疫法》和《中華人民共和國傳染病防治法》。為確保上述法律的順利實施，國務院又先后制訂了《中華人民共和國國境衛生檢疫法實施細則》《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》《艾滋病防治條例》等行政法規。

2.1.3 動植物的疫病防控。主要有《中華人民共和國動物防疫法》和《進出境動植物檢疫法》兩部法律。國務院制定的行政法規有《中華人民共和國進出境動植物檢疫法實施條例》，但尚未出臺《中華人民共和國動物防疫法》配套的行政法規。在植物檢疫方面，僅于1983年1月3日由國務院出臺《植物檢疫條例》一部行政法規，尚未制定法律。

2.1.4 外來生物入侵防控。我國尚未制定針對外來入侵生物的專項法規或條例，主要由環保和檢驗檢疫領域的法律法規組成[4]，如《環境保護法》第三十條：“引進外來物種以及研究、開發和利用生物技術，應當采取措施，防止對生物多樣性的破壞”和《海洋環境保護法》第二十五條：“引進海洋動植物物種，應當進行科學論證，避免對海洋生態系統造成危害”的相關規定。但對嚴守國門、防控外來生物入侵發揮重要作用的主要是《植物檢疫條例》《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》及其實施條例等法律法規。

2.1.5 實驗室生物安全。2003年SARS疫情爆發，國家開始重視高等級生物實驗室的安全管理，但未制定專項的法律，僅僅在《傳染病防治法》第22條規定“疾病預防控制機構、醫療機構的實驗室和從事病原微生物實驗的單位，應當符合國家規定的條件和技術標準，建立嚴格的監督管理制度，對傳染病病原體樣本按照規定的措施實行嚴格監督管理，嚴防傳染病病原體的實驗室感染和病原微生物的擴散。”該法條是對病原微生物實驗室生物安全管理的原則性規定

在行政法規級別上，《病原微生物實驗室生物安全管理條例》和《實驗動物管理條例》是關于實驗室生物安全管理的最重要的兩部行政法規。尤其是2004國務院發布的《病原微生物實驗室生物安全管理條例》，標志著我國的實驗室生物安全管理開始全面走向法制化的道路，逐漸形成了對實驗室生物安全進行法律規制的初步框架[5]。

2.1.6 生物技術研究、開發和應用。在生物技術研究、開發和應用方面，目前尚未制定對應的法律，主要由國務院制定的《生物兩用品及相關設備和技術出口管制條例》《基因工程安全管理辦法》和《農業轉基因生物安全條例》三個行政法規進行管理和規制。

2.1.7 生物反恐。2015年發布的《中華人民共和國反恐怖主義法》第二十二條和第二十三條要求有關單位應當依照規定對傳染病病原體實行嚴格的監督管理，嚴防傳染病病原體擴散或者流入非法渠道，一旦發生被盜、被搶、丟失或其他流失的情形，案發單位應當立即采取必要的控制措施，并立即向公安機關和主管部門報告

2.1.8 人類遺傳資源保護。在法律方面，我國針對人類遺傳資源保護的法規有《中華人民共和國刑法》第333、334條對非法采集、供應血液、制作、供應血液制品罪，采集、供應血液、制作、供應血液制品事故罪與組織出賣人體器官罪進行了規定。《中華人民共和國傳染病防治法》第23條、70條、18條則分別規定了非法采集、買賣他人血液和非法采集、買賣血液等行為的刑事處罰。在行政法規方面，2019年，國務院頒布了《人類遺傳資源管理條例》。

2.1.9 生物資源保護。在法律上《環境保護法》《海洋環境保護法》《野生動物保護法》和《畜牧法》等法律。為保證上述法律的執行，國務院發布了《自然保護區條例》《野生植物保護條例》《瀕危野生動植物進出口管理條例》和《畜禽遺傳資源進出境和對外合作研究利用審批辦法》等行政法規，對生物資源保護進行了相應的規定。

2.2 海關部門規章

海關作為國門生物安全的主要執法機關，為保證法律法規的執行出臺了一系列的部門規章，構成了國門生物安全法律體系的重要組成部分。

2.2.1 進出境動植物檢疫。主要《進出境非食用動物產品檢驗檢疫監督管理辦法》《進出境糧食檢驗檢疫監督管理辦法》《出境水果檢驗檢疫監督管理辦法》《進境水果檢驗檢疫監督管理辦法》《進出境中藥材檢疫監督管理辦法》《出境竹木草制品檢疫管理辦法》《進境貨物木質包裝檢疫監督管理辦法》和《進境栽培介質檢疫管理辦法》等。

2.2.2 外來生物入侵。《進境動植物檢疫審批管理辦法》《出入境快件檢驗檢疫管理辦法》《中華人民共和國禁止攜帶、郵寄進境的動植物及其產品名錄》《進境動物檢疫疫病名錄》《進境植物檢疫性有害生物名錄》等。

2.2.3 人類和生物資源保護。《進境動物遺傳物質檢疫管理辦法》《進境植物繁殖材料加你管理辦法》和《出入境特殊物品衛生檢疫管理規定》。

2.2.4 生物技術開發、應用、研究。《進出境轉基因產品檢驗檢疫管理辦法》。

3 國門生物安全法律體系存在的問題

3.1 缺乏一部牽頭的國門五年生物安全管理法律或法規

《中華人民共和國海關法》自1987年頒布以來，先后經過2000年、2013年6月、2013年12月、2016年、2017年和2021年等6次修正，但是海關法第二條所規定的四大傳統職能依然沿用，不能全面、準確定位和涵蓋過節對新時代新海關的職能要求，特別是2018年機構改革后，隨著檢驗檢疫職能的劃入和《生物安全法》的頒布和實施，該條款已不能準確定位海關職責。同時，國門生物安全的定義目前也無權威和科學地界定，需要一部牽頭的法律法規予以明確。

3.2 法律體系不健全、融合度不高

一是對防范物種資源流失、防止轉基因產品非法入境、防范口岸生物恐怖襲擊、海關部門實驗室生物安全管理、生物安全能力建設等的法律體系尚不健全；二是海關部門內部規章的融合度不高，例如海關禁止限制進出境物品的43號令和原質檢總局1712號公告規定內容，略顯重復，未能有效的突出生物安全的法治性；三是部分法律制度尚未制定。如，《生物安全法》要求的國家準入制度、指定口岸制度和境外重大生物安全事件應對制度尚未在法律層面上予以完善。

3.3 法律責任追究機制不完善

一是在行政處罰方面，在行政處罰立法領域，《國境衛生檢疫法》和《動植物檢疫法》的行政處罰條款數量少，設置得不完整，與日益嚴重的國門生物安全形勢相比，威懾力不夠強，市場主體違反國門生物安全的法律成本低；在執法領域中，目前海關的行政處罰的執法主體有的由緝私部門調查處理，涉檢案件由海關相應的職能部門進行調查處理，行政處罰的主體上不統一。同時，2021年修訂的《海關行政處罰實施條例》對國門生物安全的內容幾乎沒有涉及。二是在刑事領域，目前生物安全法中宣示性的刑事責任條款難以在司法實踐中落地，生物安全法的刑事處罰機制原則性強，現有的國門生物安全法律體系中生物安全犯罪的附屬刑法條款束之高閣，沒有罪刑規范的實質性內容。同時在刑法典上，刑法典的相關條款規范供給不足，刑法典中現有的刑法罪名難以與《生物安全法》的立法目的進行配套。特別是對傳染病防控、生物資源保護、生物技術謬用等生物安全行為雖有規定，但罪名不能覆蓋嚴重危害生物安全行為的全部類型。三是在國門生物安全私法保護方面不健全。《生物安全法》僅在第八十二條中規定“造成人身、財產或者其他損害的，依法承擔民事責任”，但在其他法律相關規定中均無相應的規定，操作性和制度性不強。

4 完善國門生物安全法律體系的建議

4.1 提高政治站位，加強《海關法》《進出境動植物檢疫法》的修訂

堅持以人民為中心的政治立場，主動落實國家總體安全觀，科學定義國門生物安全概念，細化海關工作職責，加快《海關法》《進出境動植物檢疫法》和《國境衛生檢疫法》的修訂，建立以《海關法》為核心的國門生物安全法律制度。

4.2 建立健全國門生物安全相關法律制度

持續完善防范物種資源流失、防止轉基因產品非法入境、防范口岸生物恐怖襲擊、海關部門實驗室生物安全管理、生物安全能力建設等的法律體系，牽頭制定指定國家準入制度、指定口岸制度、境外重大生物安全事件應對制度，進一步梳理原海關和原檢驗檢疫部門法律法規之間競合的內容，強化部門之間法律法規的融合。

4.3 做好行政法、刑法和民法的對接

進一步完善國門生物安全法律責任追究機制。一是強化國門生物安全的刑事處罰力度，科學設置國門生物安全刑事罪名，提高國門生物安全法律體系的處罰的“威懾力”，讓國門生物安全法律“長出牙齒”；二是理順海關內部的行政處罰機制，修訂《海關行政處罰實施條例》，為違反國門生物安全的行政處罰工作提供足夠的制度供給；三是積極探索國門生物安全私法保護供給。