高放廢物地質(zhì)處置社會公眾可接受性及其風險決策倫理探析

鐘 華，李曉娟，萬亞平，吳喜軍

（1. 南華大學，湖南 衡陽 421001；2. 南華大學附屬第二醫(yī)院，湖南 衡陽 421001）

積極推進核電建設和推動核電出口，是國家重要的能源戰(zhàn)略，在碳達峰碳中和的目標下，核能作為典型低碳能源品種，可積極助力能源清潔低碳轉(zhuǎn)型。隨著核電事業(yè)的發(fā)展，隨之產(chǎn)生的放射性廢物也越來越多。本文分析了國內(nèi)外高放廢物處置的相關(guān)法律、行政機構(gòu)及處置現(xiàn)狀，從知識認知、風險認知、利益認知上建立了高放廢物處置公眾接受度影響因素模型，提出了高放廢物地質(zhì)處置的倫理原則，建議通過建立社會穩(wěn)定風險評估機構(gòu)、提高政府的公信力、加強公眾參與程度、重視“鄰避效應”中的環(huán)境正義等風險決策倫理機制，加強公眾對高放廢物處置的理解和支持，確保實驗室項目的順利進行。

1 國內(nèi)外廢物地質(zhì)處置相關(guān)法律及機構(gòu)

放射性廢物的處理是指對放射性廢物的運輸、貯存、處置的一系列科技和經(jīng)濟活動。政府是核能風險管控的行政機構(gòu)和決策主體，明確政府責任對放射性廢物的管理和處置非常重要。放射性廢物的管理涉及放射性廢物排放、處理、運輸、處置以及處置安全評價等環(huán)節(jié)，政府責任的范圍與其職能對應。在國外地下室實驗的建設過程中，公眾的決定占據(jù)了主導地位［1］。

1.1 法國

法國關(guān)于核的法律主要有《放射性廢物法》《核透明與安全法》《放射性廢物規(guī)劃法》《廢物處置和材料回收法》等。法國政府層面主要有法國核安全局（ASN）、核安全與輻射防護研究院（IRSN）、國家放射性廢物管理局（ANDRA）等機構(gòu)。主要負責監(jiān)管、指導、檢查、評估、公開相關(guān)法律法規(guī)，并負責處置場所和設施的建設及運營。法國ANDRA 作為負責軍民放射性廢物管理的實施機構(gòu)，下設CIGEO 用于高放廢物處置的工業(yè)地質(zhì)處置中心。對高放廢物的處置，ANDRA 負責所有放射性廢物處置設施的建設和運營［2］。

1.2 瑞典

瑞典1977 年通過立法以確保妥善管理核廢料，同時也為瑞典在乏燃料管理方面的世界領(lǐng)導地位奠定了基礎。1984 年頒布的《核活動法》規(guī)定，反應堆運營商必須協(xié)作完成乏燃料處置和安全項目。1988 年頒布了《放射性保護法》和《放射性保護條例》。

1.3 美國

美國主要涉核的法律有《原子能法》（1946年）、《核廢物政策法修訂案》（1985 年）、《能源政策法》（1992 年）等。

1.4 芬蘭

1987 年芬蘭議會通過了《核能法》，該法案詳細地闡述了選址項目和核廢料處置問題，規(guī)定芬蘭核電站有義務對核廢物管理負責。2021年12 月8 日，芬蘭就業(yè)和經(jīng)濟部（MEE）宣布正在啟動立法準備工作，旨在全面修改該國的《核能法》，該法計劃于2028 年生效。

1.5 中國

目前我國關(guān)于放射性廢物處置的法律主要有《中華人民共和國放射性污染防治法》（2003年）、《核安全法》（2017 年）?！逗税踩ā穼ξ覈F(xiàn)有的核安全管理機構(gòu)的設置及職責分工進行了概括規(guī)定，主要包括國家核安全局、國防科技工業(yè)局、國家能源局、核事故應急協(xié)調(diào)委員會等機構(gòu)。國家核安全局是國務院核安全監(jiān)督管理部門，負責放射性廢物處理、處置的安全和輻射環(huán)境保護工作的監(jiān)督管理等。國家國防科技工業(yè)局主要負責除核電之外的核工業(yè)管理和對核設施實施核安全監(jiān)管以及和平利用核能項目監(jiān)督管理，牽頭制定國家核事故應急方案。

2 國內(nèi)外廢物地質(zhì)處置現(xiàn)狀

國外已開展了大量的廢物地質(zhì)處置相關(guān)研究，其中可查閱的主要資料來自瑞典核燃料 和 廢 物 管 理 公 司（SKB）、芬 蘭POSIVA 公司（POSIVA）、瑞士國家放射性廢物處置機構(gòu)（NAGRA）、日本核廢料管理基金會與研究中心（RWMC）等研究機構(gòu)。

法國處置庫選址工作始于20 世紀80 年代，已篩選出3 個預選場地。目前布爾地下實驗室正在建設中，預計2025 年竣工。法國法律明確了放射性廢物處置的費用籌措及管理責任，針對高放廢物管理與退役資金保障，法國《環(huán)境法》規(guī)定了關(guān)于長期費用融資的制度。核設施持證單位需要評估長期處置的費用，設立受保護的專用資金為未來廢物處置做準備。

瑞典高放廢物處置庫場地研究始于1977年，瑞典曾建有12 個反應堆，目前只有6 個在運行。瑞典核燃料和廢物管理公司（SKB）作為放射性廢物管理工作的實施單位和工程建設總承包單位，主要負責核場址評價、處置庫建設、運行和關(guān)閉以及安全評價工作。2021 年5 月24 日，瑞典WSP 集團表示，將為瑞典核燃料與廢物管理公司（SKB）短壽期放射性廢物最終處置庫的擴建工程開展設計，為處置瑞典核電站拆除后產(chǎn)生的放射性廢物，擴大短壽期放射性廢物處置庫，已經(jīng)選定了離斯德哥爾摩一百多公里的FORSMARK 核電站附近作為最終處置庫庫址。處置庫建于在500 米深且穩(wěn)定的花崗巖工程洞穴中，用膨潤土作為緩沖回填材料，處置容器由20 噸的鑄鐵內(nèi)構(gòu)件和5 厘米厚純銅防腐外層組成，可包容2 噸左右乏燃料。瑞典核燃料和廢物管理公司，使用核電收益中提取的廢物處置基金，對核廢物處置的全過程負責。經(jīng)過40 多年的努力，2022 年1 月，瑞典政府終于批準了SKB 核電乏燃料處置庫的項目，成為全球第二個批準建造核廢物處置庫的國家。

美國是世界最大的核廢料產(chǎn)生國，位于內(nèi)華達州拉斯維加斯西北150 千米的尤卡山核廢料處置場工程于1983 年啟動，2002 年國會通過，2011 年9 月尤卡山許可證發(fā)放進程被暫停。2018 年美國眾議院議員以340 票贊成、72 票反對的表決結(jié)果通過了《核廢物政策修正案》，該法案要求重啟內(nèi)華達州尤卡山處置庫的許可證審批程序。

芬蘭核電發(fā)電量約占全國總發(fā)電量的1/3，2001 年，芬蘭政府批準將Eurajoki 的Olkiluoto島作為乏燃料處置庫場址。2004 年P(guān)osiva 開始建設ONKALO 地下實驗室并在其中開展了場址驗證研究，計劃在 2022 年申請運行許可證。

1985 年原中國核工業(yè)總公司提出“中國高放廢物深地質(zhì)處置研究發(fā)展計劃”，開始了中國的高放廢物的地質(zhì)處置研發(fā)工作。我國從1989年開始在北山地區(qū)進行地段篩選，當前，我國高放廢物處置進入了新發(fā)展階段，多次召開高放廢物地下處置學術(shù)研討會，探討高放廢物地質(zhì)處置庫場址的安全穩(wěn)定、評價指標體系等原則和關(guān)鍵性問題。2021 年，國家原子能機構(gòu)批準的北山高放廢物地質(zhì)處置地下實驗室正式開工，建成后將成為世界上規(guī)模最大、功能最全的地下實驗室。2021 年，北京地質(zhì)研究院被國際原子能機構(gòu)設定為“國際原子能機構(gòu)高放廢物地質(zhì)處置協(xié)作中心”。

3 公眾接受性程度影響因素模型框架

核安全是人類永恒的問題，核能技術(shù)具有尖端性、復雜性和公眾參與性。核電的公眾接受程度表現(xiàn)為公眾對核電的風險認知，核技術(shù)風險受核技術(shù)風險認知的影響［3］。風險認知是一種感知和避免有害環(huán)境條件的認識，風險的評價離不開概率風險評價技術(shù)，本研究將影響高放廢物處置公眾接受度的多個因素從單維度擴展到多維度分析，通過專家調(diào)查法得出具體的一級指標、二級指標及主要因素，得出各因素具體的權(quán)重。將高放廢物知識認知、風險認知（恐慌風險、未知風險）、利益認知（環(huán)境利益、經(jīng)濟利益）設為高放廢物處置公眾接受程度的影響指標，文章所提出的高放廢物處置公眾接受度影響因素模型框架見表1。

表1 高放廢物處置公眾接受度影響因素模型框架Table 1 Model framework of influencing factors of public acceptance of hlws

4 高放廢物地質(zhì)處置的決策倫理研究

《關(guān)于加強科技倫理治理的意見》中指出：科技倫理是開展科學研究、技術(shù)開發(fā)等科技活動需要遵循的價值理念和行為規(guī)范。高放廢物地質(zhì)處置因其相對于其他類型工業(yè)設施、工程項目的特殊性，其安全可靠性要求更高，存在許多不確定因素，更應注重其決策倫理研究。高放廢物地質(zhì)處置關(guān)鍵科學問題主要包括選址、規(guī)劃、地下實驗室建設、評價和科學試驗等。在工程領(lǐng)域也有廣泛的研究，但在社會學、管理學、科技倫理學、環(huán)境倫理學的公眾參與研究方面尚在起步階段，決策時應從政府、公眾、利益補償?shù)确矫嬗枰钥紤]。

4.1 堅持政府主體責任

通過對我國現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)的梳理，政府在放射性廢物的管理中主要承擔宏觀指導責任、政府管理責任和安全監(jiān)管責任。宏觀指導責任是指政府應當針對核行業(yè)的廢物處置制定宏觀管控政策。政府管理責任是指政府積極引導核行業(yè)中的放射性廢物產(chǎn)生者通過最小的代價實現(xiàn)廢物的最少化，減少核污染，促進核能經(jīng)濟的良性發(fā)展。安全監(jiān)管責任是指政府保證放射性廢物處置過程中確保安全可控。在核安全問題上，國家利益和人類共同體利益是融合交匯的［4］。

4.2 堅持安全無害集中處置

對放射性廢物的安全管理，應當堅持無害化和永久安全的妥善處理原則。放射性廢物處置應最大限度地將危害廢物與生物圈相隔離，減少放射性物質(zhì)釋放進入環(huán)境的體量，通過地質(zhì)天然和工程屏障如主巖和外圍土層、高放廢物固化體、包裝容器、緩沖/回填材料、處置庫工程構(gòu)筑物將廢物進行隔絕，達到安全處置的目的。

4.3 社會公眾參與及知情

《關(guān)于加強科技倫理治理的意見》中指出：科技活動應建立涉及重大、敏感倫理問題的科技活動披露機制?！逗税踩ā返诹龡l、第六十四條規(guī)定，相關(guān)政府部門應依法公開行政許可、安全監(jiān)督檢查報告、輻射環(huán)境質(zhì)量和核事故等相關(guān)信息。核設施企業(yè)應公開核安全制度和核安全評估報告，定期評估核設施安全狀況。建立健全公眾參與機制，樹立政府形象和增強公信力，建立公眾信心，從而獲得公眾對高放廢物地質(zhì)處置場所工程建設及相關(guān)科學研究的理解和支持。

4.4 利益與風險補償機制

政府及企業(yè)投資成本應該包括核設施的退役費用及處置費用。長期以來高放廢物處置忽視了接受地承擔的環(huán)境、經(jīng)濟與社會負外部效應［5］。核污染持續(xù)時間長，對生于其間的生命體影響巨大，核污染引起的環(huán)境問題日益凸顯。我國高放廢物處置預選區(qū)則主要位于甘肅北山，當?shù)亟?jīng)濟基礎薄弱，建議廢物排放單位設立廢物處置風險補償基金，建立以利益驅(qū)動補償相應風險。主要包含經(jīng)濟效益相關(guān)的費用補償和生態(tài)環(huán)境效益相關(guān)的生態(tài)補償兩個方面，并且依據(jù)處置性質(zhì)和來源，制定不同標準的補償措施。綜合運用資金補償、政策補償、區(qū)域補償?shù)确椒?，促成?jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護和諧發(fā)展。

5 高放廢物處置風險的決策倫理啟示

科技活動應客觀評估不確定性風險，最大程度地防范可能引發(fā)的風險。高放廢物處置應遵循責任和問題不應遺留給后人、不能超出當前社會所能承受的經(jīng)濟能力以及不應造成國際爭端的原則。結(jié)合國內(nèi)外高放廢物地質(zhì)處置實驗室建設中前期公眾溝通、社會評估、環(huán)境正義等存在的相關(guān)問題，在以后決策時應建立健全社會評估機制、提高政府公信力、加強公眾參與及重視環(huán)境倫理。

5.1 建立健全社會評估機制

社會穩(wěn)定風險評估機制是社會穩(wěn)定評價活動的重要組成部分，起主導作用。社會穩(wěn)定評估機制需要堅持獨立、多元化及利益相關(guān)性原則。必須建立一個多元化的評估主體，必須從認知主體對風險態(tài)度、科技倫理、環(huán)保倫理等視角審視核技術(shù)和決策倫理風險，需要從倫理視角對核安全觀進行挖掘和總結(jié)［6］。社會公眾和核技術(shù)專家對廢物處置風險具有不同的風險認知和社會接受程度，他們具有不同的知識結(jié)構(gòu)，基于不同的基本假設、概念體系、觀察視角，必須建立政府領(lǐng)導下的第三方社會穩(wěn)定風險評估機構(gòu)，建立健全風險評估機制和評價體系，加強事前論證、事中控制、事后處置和風險評估。

5.2 提高政府的公信力

公眾有對廢物處置的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，公眾意見已成為高放廢物處置項目能否順利實施的關(guān)鍵因素之一。政府和企業(yè)應多渠道擴寬核安全信息公開，保障公眾的參與權(quán)及知情權(quán)。政府應積極通過各種新媒體媒介渠道，加深公眾對核安全的認識程度，提高政府公信力。核安全文化和科普是提高社會公眾對核電的認識以及營造良好人文素養(yǎng)的關(guān)鍵。只有當公眾對政府相當信任時，核能公眾接受性才能良好。

5.3 加強公眾參與程度

公眾對核電產(chǎn)業(yè)的參與有助于提高核電生產(chǎn)責任意識。應積極消除“鄰避效應”對公眾的影響，因此要為公眾參與決策提供更多機制上、制度上、資金上的支持，避免因突然公布而造成居民極端化、情緒性反應。核設施營運單位、核設施所在地政府應通過聽證會、論證會、座談會或采取其他形式征求利益相關(guān)方意見，并進行反饋。參與社會公益，制作公眾溝通指南，逐步形成公眾參與、信息公開、暢通渠道溝通的機制。公眾與地方政府參與相關(guān)決策是非常關(guān)鍵的，應貫穿于整個高放廢物處置過程，芬蘭在預選址過程中貫徹民主決策原則，最終使得地下實驗室處置項目順利推進。

5.4 重視高放廢物處置中環(huán)境倫理

環(huán)境倫理學是一門新興的倫理科學，是研究人類個體與自然環(huán)境系統(tǒng)之間倫理道德關(guān)系的科學，主要包括環(huán)境意識、環(huán)境道德觀念、環(huán)境道德情感、環(huán)境道德信念及環(huán)境道德原則等一系列環(huán)境倫理學理論性內(nèi)容。應重視處置場所建設和施工過程中的“工程倫理”問題，隨著工程科技對社會、自然的影響力日益加深，工程實踐中的倫理問題越來越突出。應重視“鄰避爭議”及沖突的“環(huán)境正義”問題，承認“鄰避效應”在廢物處置場所選址、建設、處置、環(huán)評、實驗中的客觀性，盡量避免“鄰避效應”產(chǎn)生沖突。

未來將對高放廢物處置公眾接受度影響因素模型的一級指標及二級指標采取模糊綜合評價法進行綜合評價，得出社會公眾對高放廢物處置的接受程度。從科技倫理及環(huán)境倫理的角度出發(fā)，建立健全風險決策倫理機制，通過落實主體責任、采取溝通技巧、公眾全過程參與及聽取各方的觀點和主張，為高放廢物地質(zhì)處置項目的順利開展提供良好的輿論基礎。