風險導向視角下EPC工程總承包審計研究

張帆 福建省能源石化集團有限責任公司

引言

20世紀80年代，EPC工程總承包開始引入我國，并于21世紀得到快速發展。2003年，建設部印發了《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》（建市〔2003〕30號），明確將EPC總承包模式作為一種主要的工程總承包模式予以政策推廣。2016年，住房城鄉建設部印發《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市〔2016〕93號），提出要大力推進工程總承包，提升工程質量和效益。2019年，住房城鄉建設部、國家發改委印發《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規〔2019〕12號），要求規范工程總承包活動，并實施對工程總承包活動的監督管理。EPC工程總承包模式因其統籌性和全局性的工程項目管理特點，既大大減輕業主管理工作，又提高總承包商統一管理效率，提升工程品質，滿足市場經濟發展需要。因此，國家積極推進EPC模式，EPC項目也深受國內業主青睞。

但隨著EPC應用范疇的不斷擴大，其風險性和局限性也逐步出現，直接或間接影響業主工程項目的質量、工期、安全、效益等諸多方面。為有效防范和化解風險，企業亟須加強對項目風險管理和內部控制的監督，而風險導向下EPC工程總承包審計毋庸置疑成為企業必不可少的利器。風險導向下EPC工程總承包審計，作為公司治理的重要組成部分，是以關注風險為核心，通過對EPC工程總承包項目主要風險點的識別、分析和評估，提出針對性審計建議，積極發揮審計在EPC項目中控制造價、提高質量、保證工期、防范風險等作用，最大化EPC總承包模式效益，不斷完善和提升企業工程項目建設管理水平。

一、EPC工程總承包模式主要特點

EPC工程總承包，即項目設計（Engineering）、設施采購（Procurement）和項目施工（Construction）的英文縮寫，是對工程項目“設計-采購-施工”實行一體化的總承包管理模式。EPC工程總承包模式具有如下主要特點：

（一）厘清多方關系，提高項目效率

一是厘清業主與總承包商關系。業主僅與EPC工程總承包商或EPC聯合體承包商簽訂合同，明確了業主作為消費者，主要把握項目整體要求和方向，不參與具體項目工作，而總承包商作為制造者，負責項目設計、采購、施工等環節的組織、實施與協調。二是厘清總包與分包的關系。業主確定總承包商后，由總承包商確定是否分包，并選擇分包隊伍，避免了傳統模式中業主平行發包而導致總包與分包主次不分的現象。三是厘清設計在工程項目中的定位。設計工作由單一完成設計轉變為EPC總承包模式下全局性、全過程地進行設計，為有效指導后續采購和施工，并對項目的效率、質量、造價都起到關鍵作用。

（二）責任主體明確，強化項目質量管理

傳統承包模式下業主要同時面對勘察、設計、采購和施工等多個責任主體，而在EPC工程總承包模式中，多個責任主體合并為工程總承包商這一個責任主體，總承包商要對工程總承包項目的質量、安全和造價全面負責，工程總承包商和工程總承包項目經理依法承擔質量終身責任。責任主體的明晰，有利于總承包商在充分發揮EPC項目主導作用的同時，也重視建設項目安全和質量管理，推動總承包商自覺自主加強對EPC項目質量的管控。如有的總承包商會成立專門的質檢小組，對項目開展中的安全和質量情況進行檢測和監督，并對發現問題及時采取解決措施，為完善質量和安全提供有力保障，有效提升建設項目水平。

（三）系統管理整體把控，縮短項目工期

傳統承包模式存在兩大硬傷，一是由于項目勘察、設計、采購、施工等各項內容分別進行承包，易出現各環節銜接不利，各承包商之間難以協調，相互推諉，最終影響工程質量，拖延工期；二是由于各階段工序強調依次進行，首尾相連，因此項目工期也通常較長。而EPC工程總承包模式強調項目的系統性和整體性，通過總承包商進行內部協調，可以較快達成一致，減少責任盲區，順利推進項目開展；同時，由于總承包商可以統籌安排整個項目，實現各工序的合理交叉和深度融合，保證了工程建設的連續性，既優化了項目質量，又減少了工期。

（四）控制投資成本，降低項目造價

一是EPC總承包商可以引導業主加強項目前期工作，提高項目可行性研究和初步設計深度，減少投資風險。同時，可以簡化項目前期工作，業主開展的招標次數、合同管理、總體協調等工作量較傳統模式大幅減少，工程成本也會相應降低。二是設計、采購、施工三階段的深度融合，可以有效減少項目錯、碰、缺、漏，能夠依設計采用合適的設備材料，選取合理的技術工藝，整體降低工程成本。三是基于總承包商與分包商、供應商長期的合作關系，可以有效降低協調管理成本，優化資源配置，控制投資總額。

二、EPC工程總承包模式審計風險點

（一）法律法規及配套制度不完善，存在EPC實踐中無據可依的風險

一是缺乏針對EPC相關法律法規。國家雖然制定了《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國招標投標法》等法律法規，但缺乏專門針對EPC總承包模式的相關法律法規條文，易導致業主和總承包商在EPC項目實施中產生分歧和爭議時，雙方較難尋求法律層面依據以達成一致，最終影響到項目建設的質量和進度。二是缺乏EPC具體事項制度性依據。國家雖然出臺了一系列政策文件，如前述提及《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》等，但這些文件多是出臺原則性和指導性措施，更多是為了提倡大力發展EPC總承包模式，而對于開展EPC總承包過程中會涉及的如總承包投標報價、合同價格確定、總承包商市場準入等具體事項，均缺乏制度性依據。三是項目業主關于EPC內部管理制度不完善。業主對于EPC各主體管理職責界定、設備材料招標及訂貨要求、HSE管理計劃與控制等方面都需要制定更為細化的管理制度，以規范EPC總承包商行為，確保建設項目處于受控狀態。

（二）業主控制力較弱，存在監管不足風險

一是業主對項目的監管缺乏有效途徑。在EPC項目中，業主多以宏觀管控和整體把握為主，不介入項目具體工作，主要依靠監理單位實施管控。雖然業主減少了人員投入，節約了管理成本，但對項目全過程參與度低，對項目的風險識別與應對能力也隨之降低，業主難以控制工程投資、進度及質量。二是業主對總承包商的管控力有所不足。業主缺乏對總承包商，特別是總承包商分包行為的監管，總承包商存在通過調整設計方案、材料以次充好、降低施工安全標準、違規分包轉包等手段來壓低成本，擴大利潤的風險。如有的企業由于業主對采購標準和采購品牌缺乏細節控制，出現總承包商采購設備與設計要求不符、采購材料存在安全缺陷等管理失控現象，從而影響項目投資成本、建設工期和項目質量等。

（三）EPC固定總價較難準確確定，存在項目結算風險

EPC總承包項目國際通行是采用固定總價合同模式，國內法律法規及文件規定也是首推該模式，而事實上，在招投標和簽訂合同的階段，業主和總承包商都不能準確核定工程量及價格。正因為準確確定EPC固定總價存在困難，后續工程結算也會出現一系列問題。如有的企業采用參考批復概算價格“降點”后確定EPC總承包招標限價或合同固定總價的方式，但該方式因項目實際投資和概算差異較大，并可能嚴重偏離市場價格，易導致雙方在最終結算工作量和價格時產生較大爭議。又如總承包商在EPC項目實施中，建議對建筑結構設計進行優化，并得到業主同意，該設計優化有效節約了工程成本，但由于固定總價合同中未約定總承包商優化變更的利益分享條款，導致工程結算時雙方容易產生分歧，存在節約的工程成本全部歸屬總承包人，而業主未能共享經濟利益的風險。

（四）招標文件和合同條款內容不明確，存在招標及合同履約風險

EPC工程總承包模式下，業主應通過招標文件和合同條款對建設內容、要求和標準進行詳細約定，盡量避免因未盡事項而造成分歧和爭議，影響后續履約和項目質量。如有的EPC項目在建設過程中涉及不小金額的設計變更，但對于設計變更的原因是前期地勘不準還是設計缺陷所致；變更責任是歸于業主還是總承包商；若屬業主調增范圍，則確認標準是哪些，原項目又如何扣除等事項，均未在合同中進行明確，若出現較大分歧，則難以達成一致意見。又如有的業主不按照招標文件和中標合同履約，在以招標方式確定總承包商后，又與總承包商進行二次談判，要求調整工程范圍、質量、工期、造價等背離中標合同的實質性內容，出現工程糾紛后，總承包商要求業主按照中標合同履行權利義務，取得了法院支持，而業主除面臨法院處罰外，工程項目建設也未達原有預期。

三、EPC工程總承包模式審計建議

（一）構建完善的EPC法律制度體系，確保有據可依

一是從國家角度，建立健全針對EPC總承包模式的相關法律法規和政策制度，搭建涵蓋工程項目發包、總承包商選擇、合同價格確定、工程結算、風險管理等方面內容的法律法規體系建設，做到有法可遵，有據可依。二是從業主角度，不斷完善EPC內部管理制度，通過做好項目后評價，持續總結項目管理經驗，研究細化企業內部對EPC項目管理制度，進一步提高項目組織和管控能力，有效防范項目風險。三是從總承包商角度，不斷加強包含質量標準、管理標準、技術標準、職業健康安全等在內的EPC總承包項目管理標準體系建設，提高項目管理水平，提升項目質量。

（二）加強業主對EPC全過程管理，增強控制力

開展EPC工程總承包，業主應走出做甩手掌柜，項目全程交由總承包商實施的誤區，避免出現管理失控，難以把握項目投資、進度和質量的現象。業主應強化EPC工程總承包全過程管理，督促總承包商嚴格履行合同義務，確保建設項目水平。一是有效借助項目管理單位和監理單位力量，委托專業的項目管理單位和監理單位對項目的安全、質量、工期、價格進行把關，維護業主利益，注意項目管理單位和監理單位不得與總承包商具有利害關系。二是充分發揮審計監督作用，通過開展全過程跟蹤審計加強對EPC項目的控制力，及時發現存在問題，積極化解潛在風險，保障業主利益，不斷提升建設項目精細化管理水平。

（三）重視工程變更管理，有效推進工程結算

高度重視并認真做好工程變更管理，是推進合同履約和工程結算順利進行的關鍵環節和重要步驟。一是從源頭規范，明確變更條款。業主可以參照住房城鄉建設部、國家市場監督管理總局2020年聯合印發的《建設項目工程總承包合同示范文本》（GF—2020—0216）通用合同第13條“變更與調整”對于變更引發爭議提供的標準范本，結合企業EPC項目實際情況對專用合同條款部分進行適當調整，特別是關于“利益分享約定”條款，最大化維護和支持業主合理利益。當總承包商提出書面變更申請，并經業主認可后，雙方可依據合同關于“利益分享約定”條款共享因變更帶來的效益，有效保障了業主權益，防止國有資產流失。二是嚴格變更程序，通過實施覆蓋重要節點的工程變更審批流程，并執行到位，以規避總承包商不按合同約定隨意修改工程設計的風險。

（四）強化招標及合同管理，防范履約風險

一是嚴格遵守國家和地方招投標法律法規及實施條例。屬于依法必須進行招標的EPC項目且達到國家規定規模標準的，應采用招標方式選擇工程總承包商。公開、公正選擇優質總承包商，有利于防范腐敗滋生，保證EPC項目質量，提高項目建設水平。二是規范做好招標文件的編制工作。鑒于招標文件會直接關系到EPC項目后續合同履約情況，業主應關注招標文件合同范本的編制，按照國家合同示范文本要求，再結合項目實際特點約定專用條款，充分保障業主權益。三是設置明確合同條款內容。EPC合同條款應對工程總承包范圍、要求、責任等進行準確界定和清晰描述，防止項目實施過程中出現不必要爭議，也為在發生爭議時最大化保護業主權益。

結語

EPC工程總承包模式在我國工程領域雖發展迅猛，但仍處在尚未成熟階段，需要企業進一步加強對EPC模式的理解和運用，積極開展和充分借助EPC工程總承包審計，及時發現存在問題，落實落細審計建議，增強風險意識，強化風險防控，真正發揮出EPC工程總承包模式的優勢，促進我國建設項目水平高效率、高質量發展。