新十年：派駐監督全覆蓋

文_焦俊成

派駐監督是在黨中央集中統一領導下，強化自上而下組織監督的重要形式，在黨和國家監督體系中具有十分重要的作用。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，通過全面實施紀檢監察體制改革、監察體制改革、派駐機構改革三項改革，尤其是紀檢監察派駐機構改革，使派駐機構建設駛上了快車道。基于十八大以來派駐監督取得的一系列重大成效，系統全面總結十年來派駐機構改革歷程，對新時代推進全面從嚴治黨向縱深發展，進一步完善派駐監督體制機制，完善中國特色社會主義監督制度體系，都具有非常重要的現實意義和理論參考價值。

體制機制事關整個紀檢監察派駐機構建設的有效運行。本輪派駐機構改革之所以取得重大成效，關鍵就在于從體制機制建設著手，實現對派駐機構領導體制的科學重構。

實現了對派駐機構的統一管理

黨的十八大召開之前，派駐機構執行的是“雙重”領導體制，派駐機構、駐在部門和派出機關關系不清、定位不準、領導體制不順等問題，成為阻礙派駐機構有效履行監督職責的主要因素。十八大之后，派駐機構改革的深入實施，使派駐機構領導體制有了明顯改進。

2013 年11 月，黨的十八屆三中全會通過了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求中央紀委對派駐紀檢機構實行統一名稱、統一管理，派駐機構由中央紀委直接領導；2014 年12 月，中共中央辦公廳印發《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》，對派駐機構領導體制、職能運行、干部隊伍建設進行了詳細規定，制定了統一管理的基本制度框架，為新時代深化派駐機構改革指明了方向；2016 年修訂的《中國共產黨黨內監督條例》明確規定：派駐機構要加強對被監督單位領導班子及其成員、其他領導干部的監督；派出機關應當加強對派駐紀檢組工作的領導；2018 年10 月中共中央辦公廳印發《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》，對派駐機構領導體制進一步明確：中央紀委國家監委派駐機構是中央紀委國家監委的重要組成部分。建立中央紀委常委會統一領導、中央紀委國家監委統一管理，中央紀委副書記（常委）、國家監委副主任（委員）分管，相關職能部門分工負責、協調配合的派駐工作領導體制，加強對派駐機構的指導、管理、服務和保障。

黨中央通過不斷創新派駐機構管理體制，使統一管理真正做到橫向到邊、縱向到底，派駐監督“派”的權威和“駐”的優勢得以顯現并不斷鞏固和加強。

實現了派駐監督全覆蓋

黨的十八大召開之前，派駐機構設置范圍有限，在140 多家中央一級黨和國家機關中，僅有52家設置了派駐機構，覆蓋面不到一半。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對推進派駐機構全覆蓋作出部署，中央紀委通過創新體制、內涵發展，采取統一規劃、分步實施、盤活存量、整合資源等方式，實現中央一級黨和國家機關派駐機構“全覆蓋”。2015 年1 月28 日，中央紀委向中央辦公廳等7 家中央和國家機關派駐紀檢組，負責50 多家中央和國家機關的派駐監督；2015 年11月，中央辦公廳印發《關于全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構的方案》，明確中央紀委設置47 家派駐機構，實現對132 家中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構全覆蓋。

在中央層面派駐機構改革示范引領下，地方派駐機構改革分類推進逐次展開，省市縣三級黨和國家機關紀檢監察派駐機構組織架構和制度機制逐漸完善，派駐監督體系日益完善。

黨政機關派駐機構改革深入推進的同時，企業、高校、金融機構派駐改革也在有序推進。通過探索以上級紀委監委派駐形式強化對國有企事業單位監督的有效機制，制定《關于深化中管高校紀檢監察體制改革的意見》，向15 家中管金融企業和3 家單位派駐紀檢監察組；31 所中管高校紀委書記擔任國家監委派駐監察專員，設立監察專員辦公室，與學校紀委合署辦公；開展垂直管理單位和部分以上級管理為主單位紀檢監察體制改革；開展省級紀委監委向省管高校和國有企業派駐紀檢監察組試點。

黨中央通過不斷細化派駐監督全覆蓋具體環節，強化全方位派駐，使監督執紀無死角、無禁區、無空白，真正實現了派駐監督全覆蓋。

實現了派駐監督模式的重構

黨的十八大召開之前，派駐機構設置形式既不統一也不規范，有的是紀檢、監察雙派駐，有的是單獨派駐紀檢組或監察機構，且基本上都是單獨派駐模式。2014 年12月，《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》明確要求，中央紀委派駐機構采取單獨派駐和歸口派駐兩種形式，對系統規模大、直屬單位多、監督對象多的部門，單獨設置派駐機構；對業務相近、相關或者系統規模小、監督對象少的部門，歸口設置派駐機構。這是中央首次提出要在派駐監督領域實行歸口派駐，歸口派駐后來又稱綜合派駐。

派駐機構改革在派駐模式方面的探索創新，為派駐監督“全覆蓋”提供了現實路徑。2015年11月，《關于全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構的方案》明確中央紀委設置47 家派駐機構，其中綜合派駐（歸口派駐）27 家，約占派駐機構總數的60%。綜合派駐模式已成為從中央到地方派駐機構普遍采取的設置模式。

在此基礎上，各地立足有利于派駐機構監督職能發揮、有利于用好用活派駐機構現有資源、有利于調動派駐干部工作積極性等原則，使派駐模式由注重派駐形式向注重監督質量的思維轉變，大大深化和拓展了派駐機構改革的深度和廣度。如新疆維吾爾自治區塔城市紀委監委以如何更好體現監督和辦案為目的，在綜合派駐基礎上，探索出更為靈活的“輪駐+協作”模式；四川省甘孜州紀委監委在派駐體制機制不變情況下，探索形成了“集中” “半集中”派駐模式，發現問題線索、移交案件件數等監督指標，都較上年同期大幅增長。

明確了派駐機構的職責定位

派駐機構職責定位，是保證派駐機構和派駐干部能夠有效履職的根本。

黨的十八大召開之前，派駐機構受制于“條塊分割” “雙重領導”體制結構，除履行監督職責外，還要“協助駐在單位抓好黨風廉政建設”，派駐機構辦案力量不足、監督執紀不到位等問題，成為那個時期派駐監督工作的重要特征。2014 年12 月，《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》對派駐機構職能進行重新定位：派駐機構主業是黨風廉政建設和反腐敗斗爭，首要職責是監督執紀問責；監督執紀問責的重點對象是駐在部門領導班子及中管干部和司局級干部；組長專門履行監督職責，不分管駐在部門其他業務工作。此后，圍繞派駐監督出臺的一系列黨內法規文件，均著眼于明確派駐機構監督職責，中央紀委國家監委也多次就派駐機構對駐在單位黨組織是否有協助職責作出針對性解答。

黨章憲法的修訂以及監察法的出臺，為進一步明確派駐機構職責定位提供了根本制度遵循，《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》《紀檢監察機關派駐機構工作規則》對派駐機構職責定位亦做出進一步細化和明確，使派駐機構職能職責更加明晰。

促進了派駐監督與其他監督統籌銜接

隨著紀檢監察體制改革的深入推進，派駐機構面對的監督對象劇增，都不同程度地遇到“辦案難”、和其他監督貫通銜接不暢等問題。十九屆中央紀委五次全會明確提出，紀檢監察機關要健全“室組”聯動監督、“室組地”聯合辦案制度機制，推動內設紀檢機構、監督機構等形成監督合力。

中央紀委國家監委制發《關于進一步加強紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接的意見》，指導派駐機構與其他監督主體切實做好統籌銜接、貫通融合工作。各級紀檢監察派駐機構與監督檢查室和巡視巡察機構、下級紀委監委聯合開展了多種形式的“室組”聯動監督、“室組地”聯合辦案實踐探索工作，成為促進派駐機構監督質量和辦案能力大幅提升的重要舉措。如山西省陽泉市紀委監委探索出“聯組”監督工作模式，2021 年市縣兩級派駐機構處置問題線索增長28.3%，立案增長55.7%。