安徽省縣級國土空間總體規劃編制回顧與思考

張 偉 （安徽省城鄉規劃設計研究院有限公司，安徽 合肥 230001）

0 引言

2019年5月中共中央、國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，提出建立“五級三類”的國土空間規劃體系，通過橫縱向規劃體系的梯度建立，能夠逐級傳導國家意志、重大戰略的實施落地，同時也能夠強化不同類型規劃間的相互協調，增強規劃編制的科學性和可操作性?；谝陨媳尘?，安徽省各市縣于2020年相繼啟動國土空間總體規劃的編制工作，在兩年多的推進時間里，進一步增強了地方對國土空間規劃的重要性認識，同時也暴露出地方發展與保護過程中的多類問題與矛盾，后續規劃編制工作依然任重道遠，埋頭拉車的同時，也需要抬起頭總結回顧，厘清后續工作推進思路，為國土空間規劃體系的成功建立構建高質量發展一張藍圖繼續力量。

1 國土空間規劃編制的重要性認識

1.1 實現高質量發展和高品質生活的重要手段

過去四十年來我國社會經濟發展在取得高速增長的同時，在全面建成小康社會之后，社會發展模式已呈現由高速增長階段向高質量發展邁進的趨勢。對于國土空間保護與利用層面來說，原有的低成本勞動力、土地和環境架構起來的粗放低效式發展模式勢必反復難以為繼，未來國土空間資源管控將更為有利，土地集約節約利用效率將穩步提升，但受原有慣性思維影響，此轉型的過程勢必反復并充滿著痛苦。為此，通過此輪國土空間規劃的編制，突出強化國土空間開發保護中剛性管控作用，將其作為調整經濟結構及產業發展，“倒逼”發展方式轉變的一個重要手段。

1.2 促進治理體系和治理能力現代化的使命要求

國土空間是社會經濟發展和要素聯結的直接載體，通過規劃“五級三類”體系的建構，在縣級基層單元層構筑以總體規劃——專項規劃——詳細規劃的橫向編制體系，切實保證國土空間開發保護各類活動的有序開展。另外，通過國家——省——市——縣——鄉鎮縱向國土空間規劃體系的建構，形成依托貫穿始終的規劃傳導鏈條，能夠更好地實現國家發展目標及重大戰略意圖的貫徹落實，由此可見，建立國土空間規劃體系并監督實施，是當前促進國家治理體系和治理能力現代化的必然使命要求。

2 當前安徽省縣級國土空間總體規劃編制情況回顧

按照總體工作部署和要求，安徽省縣級國土空間規劃于2020年啟動編制，在規劃編制主管部門及設計單位的通力合作下，完成前期調研座談、問卷調查等基礎性工作。針對省內各地縣情，針對重點問題開展專題報告的編制研究工作。圍繞國土空間規劃編制指南中的具體編制任務要求，對發展現狀、主體功能定位、發展策略路徑、城區空間布局及三線統籌劃定等方面開展規劃編制。在兩年多的工作推進過程中，縣級國土空間規劃向地方各級黨委政府、部門進行多輪匯報交流，不斷完善規劃編制文本。目前，縣級國土空間規劃層面，多已基本形成階段性規劃成果，為后續工作開展奠定堅實基礎。

2.1 摸清家底、厘清問題為后續工作奠定基礎

在國土空間規劃現階段編制中，以三調成果為底圖，開展基數轉換工作，全面調查各類用地情況，摸清國土空間規劃底數。堅持以問題為導向，通過開展現行各類空間性規劃實施評估、適宜性評價和生態環境敏感性評價等一系列專題研究，發現過往規劃執行過程中的各類問題與短板，結合當前社會發展形勢及內外部發展條件，摸清規劃期內國土空間保護與利用的各項發展訴求，為規劃科學編制奠定堅實基礎。

2.2 落實戰略、擬定路徑促進規劃傳導落實

在規劃編制過程中，與地方縣級十四五發展規劃綱要緊密銜接，深化落實既定戰略目標，重點從強化產業空間平臺的搭建、全域空間要素的串聯組織、生態綠色空間的保護哺育以及城鄉一體統籌協調發展等四個層面制定具體實施路徑，在國土空間規劃中達成既定戰略目標的繼承和落實。尤其在城鄉一體化發展層面，通過推動對外區域協調統籌和對內構建網絡化布局兩方面工作，力促在2035年實現縣域交通網絡化覆蓋；同時結合綜合交通布局，引導資源要素向中心城區和重點鄉鎮傾斜集聚，進一步實現主體功能傳導，致力于實現精準表達、精準管控和精準治理。

2.3 “三線”統籌、試劃初劃促進空間格局優化

“三條控制線”即生態保護紅線、永久基本農田以及城鎮開發邊界，“三線”劃定是國土空間規劃編制當前階段的重點工作。目前，生態紅線劃定工作隨著自然保護地的調整優化即將完成，永久基本農田在“總量不減少、質量不降低”的前提下開展全域動態平衡工作；城鎮開發邊界主要通過情景模擬和趨勢外推兩類方法，對2035年中心城區和鄉鎮集鎮區的發展規模進行相互校核論證，在避讓生態紅線和基本農田的前提下對開發邊界進行初步試劃。

3 目前安徽省縣級國土空間規劃編制存在的主要問題與矛盾

3.1 高質量發展視角下的城市戰略定位與當前空間利用現狀不相匹配的矛盾

習總書記在考察安徽和在合肥主持召開扎實推進長三角一體化發展座談會上強調，安徽要加快融入長三角一體化發展，實現跨越式發展，關鍵靠創新。要進一步夯實創新的基礎，加快科技成果轉化，加快培育新興產業，鍥而不舍、久久為功……要緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞，深入推進重點領域一體化建設，推進長三角一體化發展。高視角下的城市發展定位和目標為縣級層面在未來一段時間的發展指明了方向，但與此同時，如何在國土空間規劃中予以保障和落實是目前存在的一大問題和挑戰。

目前，安徽省皖南、皖中、皖北地區，縣級層面普遍存在經濟總量偏小、工業化水平不高、傳統產業升級轉型困難，缺乏具有競爭力的市場主體等共性問題，反映到國土空間資源特征層面，普遍存在各類資源整合配置效率不高，交通、市政、公服等要素空間配置度不足等現實窘境，導致縣域空間聯系度不足等矛盾。綜上，經濟發展水平不高與國土空間資源利用性不強矛盾相互疊加，使得安徽省縣域經濟發展及國土空間開發保護中的不平衡、不協調、不持續的問題嚴峻。為此，如何在現有國土空間格局基礎上統籌配置優化資源、制定行動實施路徑，從而實現既定目標促進我縣高質量發展高水平治理的一項重要挑戰。

3.2 永久基本農田剛性保護任務與三調現實存量不足之間的矛盾

因國土空間調查口徑及技術方法變更，使得在當前三調口徑下，安徽省縣級單元層面永久基本農田保護形勢相當嚴峻。基于原二調口徑下編制的縣級單元土地利用規劃中，原先下達的各地耕地保有量及永久基本農田布局圖斑，使用三調疊加比對后，出現大量劃定不實圖斑，出現此類情況一方面受二調、三調調繪口徑及技術方法等因素影響，另一方面，各地在發展保護過程中，多存在耕地拋荒、農房違法建設等問題，目前，部分市縣出現耕保及永農任務與三調穩定耕地存量倒掛等現象，耕地保護形勢極端嚴峻。同時，針對永久基本農田調整補劃潛力計算中，各地多存在可作為宜耕后備的耕地資源理論總量偏小情況，補劃潛力空間呈現“多、小、散”，且較多分布于現狀中心城區及各鄉鎮集鎮區周邊，對后續城鄉發展建設空間擴張受到較大制約。

3.3 用地需求緊張與資源利用粗放之間的矛盾

現階段國土空間規劃方案中，結合目前用地增長趨勢及發展訴求，安徽省縣級行政單元對城鎮空間擴大發展的訴求依然旺盛，但從當前國土空間規劃編制的相關政策導向上看，國家對新一輪城鄉建設用地規模是以存量更新為主，增量擴張為輔的減量化原則，單純依靠外延擴張支撐發展的通道已基本不再延續，在這種情況下，各地市縣如沿用既有發展模式保持高速增長，則用地指標缺口很大，發展模式難以維系。但與此同時也看到，各地市縣國土空間的集約節約利用水平仍需提高，尤其在村莊建設層面，鄉村地區建房隨意性較大，建新不拆舊現象較為普遍，村莊空間分布“零、小、散”情況突出，在三調數據中，各地市縣人均宅基地占地面積普遍遠超《安徽省村莊規劃編制技術指南（試行）》中規定的“戶均不超過220m2”的標準。綜上，各地市縣城鎮在發展建設過程中，一方面需要積極向上級部門爭取新增指標，另一方面應重點向自身存量空間尋找資源，通過對存量建設用地進行分析研究，盤活存量，實現建設用地指標資源的最優化配置。

4 結語與展望

目前，全省省——市——縣各級國土空間規劃仍處于編制過程中，相關技術標準和規則尚未出臺，相關約束性指標仍未下達，距國土空間規劃編制成果出臺實施仍有時日。因此，針對規劃編制過程存在的突出問題需要重點予以明晰解決，充分發揮國土空間規劃在引領發展中的戰略性、協調性和基礎性作用。

4.1 堅持規劃優先，做到長遠發展定位和重點發展方向雙保障

在全面融入長三角一體化發展戰略指導下,安徽省各地市縣要從全面融入區域發展格局做好規劃編制，發展定位上，做好上位規劃的承接和縣域空間布局。從發展目標上，按照自然資源要素分布、功能空間發展特點,突出優化的城鄉發展格局，保障長遠發展定位、發展方向上能夠持續保障落實，推動既定目標的達成。

4.2 堅持生態為先，做到本底要素管控和生態價值雙收益

在國土空間規劃編制過程中，應持續秉持“生態優先”歷年，按照“山水林田湖草”一體化協調銜接的要求,在自然保護地劃定以及生態保護紅線優化過程中做出精細化調整方案，符合環境保護與發展實際相結合、相協調的剛性控制線，并以此構建精細科學高效的生態保護格局；另外，生態保護紅線不能一畫了之，要出臺具體的管控保護措施，制定準入清單強化制度規則設計，推動生態保護區域產業轉型與綠色發展相協調，有力凸顯生態環境的價值實現與休閑產業的基礎支撐。

4.3 堅持保護為本，做到守住糧食安全底線和適度開發建設雙管控

一方面，在自然資源部關于永久基本農田劃定“總量不減少、質量不降低”的總體原則下，結合新一輪保護任務增量，在全域穩定耕地范圍內，補劃永久基本農田方案，優先確保目標任務及耕地質量不降低。針對現狀永久基本農田劃定不實情況，開展核實整改工作，剔除劃定不實圖斑，新增補充穩定耕地，確保調整后的永久基本農田方案劃實用實，制定嚴格的基本農田保護措施，防止耕地“非糧化”嚴格規范永久基本農田生產經營活動。

另一方面，針對城鎮發展建設空間的正常合理的發展需求和訴求，在現版永久基本農田方案基礎上，對因城鎮建設、鄉村振興、國家省級重點項目等因素確需納入城鎮開發邊界內的永久基本農田分布區域進行合理調出，并從周邊集中連片穩定耕地中進行調入補劃，確保永久基本農田保護任務高質量完成。

4.4 堅持節約為要，做到“增存掛鉤”和“增減掛鉤”雙落實

從此輪國土空間規劃編制政策趨勢判斷，各市縣希冀通過大量獲取城鎮建設用地增量指標來實現地方高增長建設的發展模式將難以實現，規劃編制將由“增量擴張”邁向“存量更新”時代。因此，地方政府及規劃編制單位亦需轉變既有思路，以“長牙齒”、“碰釘子”的精神，將廢棄礦山、閑置土地等各類低效用地作為未來推動地方建設的重要指標來源，通過存量挖潛實現資源流動，通過資源盤活實現空間優化拓展實現有效的增量擴張，將城市建設重點逐步由增量轉向存量，強化用地挖潛、城市更新，建設全域緊湊、有機的空間布局。同時，在城鎮開發邊界劃定時，不應“貪大求洋”，本著集約、緊湊發展原則，通過趨勢判斷、環境承載力約束等多重手段實事求是地劃定城市開發邊界，明確各類建設用地開發規?？偭颗c邊界，約束城市用地無序蔓延式增長。