統籌推進國內法治與涉外法治背景下我國競爭中立規則的完善

許 皓

當今世界處于百年未有之大變局，全球經濟要素快速流動，經濟全球化愈演愈烈，全球化從經濟領域逐漸擴張到全球社會信息化、文化多樣化等諸多領域。國際活動參與主體逐步囊括了個人，私人活動領域的擴展打破了以往國際關系中國家的絕對地位，各國之間、各國公私領域之間、各國公民之間的聯系程度日益密切。全球化背景下的國內法治與國際法治之間已經不再是相互孤立隔絕的狀態，而是日漸呈現出持續的互為主體、雙向互動的關系，一方面，表現為國內法的國際化；另一方面，表現為國際法的國內化。在協調的基礎上，國際法與國內法被視作國家在法律制定遵守中一體兩面的問題，①周鯁生主編：《國際法》，武漢大學出版社2007年版，第18頁。經由和諧統一的法律規范的統領，才能從形式上和實質上協調國際法和國內法的普遍性特征。②李龍、汪習根：《國際法與國內法關系的法理學思考——兼論亞洲國家關于這一問題的觀點》，載《現代法學》2001年第1期，第13～19頁。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調“要堅持統籌推進國內法治和涉外法治”。

面對百年未有之大變局，“雙循環”新發展格局作為百年未有之大變局下開啟中國經濟發展格局的重要舉措，其核心是重塑國際合作與國際競爭新優勢，究其底層邏輯還是要正確處理好政府與市場的關系。“市場存在兩種資源配置方式：企業和市場”。①張駿、時玉欣：《平臺經濟領域反壟斷監管價值取向的流變與反思》，載《海峽法學》2021年第4期，第72頁。無論是國內大循環，還是國內國際雙循環，企業是市場最重要的載體，而中國的國有企業開始扮演著越來越重要的地位。就國內大循環而言，堅持市場在資源配置中起決定性作用，推進要素市場化改革，打破行政壟斷，防止地方保護，營造本國國有企業與民營企業的公平競爭。就國內國際雙循環發展格局進一步落實市場負面清單制度，深化市場化改革，以實現國內企業與國外企業公平競爭。引入競爭中立規則是解決我國國有企業新一輪改革的方向，符合國內國際市場競爭的基本規律。我們應該立足于我國的實際情況，在競爭中立規則的倡導下，推進國有企業改革，規范國有企業的競爭模式，提高國有企業的自主創新能力，積極應對國際挑戰，以自主創新支撐“走出去”戰略。競爭中立規則可以從源頭上解決國有企業改革固有頑疾，通過該理論的中國構建，為實務界逐漸凝聚共識，改革中國國有企業制度提供助力。唯有按照競爭中立規則的要求，才能走向法治化的國有企業改革之路，促進國有企業治理能力的提升和治理體系的建立，為全面深化改革和推進依法治國奠定基礎。

一、競爭中立的核心要義

當前，競爭中立已經成為規制國有企業的市場活動，實現公平競爭的重要原則。通常而言，競爭中立是指在經濟市場上任何實體都不應有不當的競爭優勢或劣勢。在國際上，從澳大利亞在上世紀九十年代創立競爭中立規則開始，競爭中立在經歷近三十年的發展之后，逐漸成為國際社會構建公平合理的國際經貿規則體系的基本內容之一。1996年澳大利亞政府發布的《聯邦競爭中立政策聲明》，強調政府的商業活動不得因其公共部門所有權地位而獲得其私營部門競爭者所不能享有的競爭優勢。澳大利亞聯邦與各州、地區政府聯合簽署了《競爭原則協議》，其中第1條第5款規定：“本協議對企業的產權屬性和形式是中立的，它不試圖促進公有產權或私有產權”。從而明確了澳大利亞所理解的競爭中立規則的內涵。

在此基礎上，美國和歐盟為代表的西方發達經濟體，以確保“國有實體和私營實體要在既定市場中公平競爭并且受制于同樣的外部環境”為理由，開始以競爭中立規則作為支撐，對現行的國際經貿體系進行新一輪的改革，越來越多的雙邊或區域協定以及國際組織都紛紛推出了競爭中立的有關規則、報告或指南。在推行競爭中立規則的過程中，美國與歐盟之間對于競爭中立內涵的理解也存在差別，形成了不同的“規則模板”。通過在對外締結的雙邊或區域協定的方式，美國版本的競爭中立規則反對一切外來因素干擾市場競爭，“反映出美國期望通過全球市場高度甚至完全的市場競爭幫助美國企業占領并壟斷全球主要核心產品、技術、服務市場的企圖”。②沈偉：《“競爭中性”原則下的國有企業競爭中性偏離和競爭中性化之困》，載《上海經濟研究》2019年第5期，第13頁。與此相對應，歐盟則主要采取循序漸進的方法推進競爭中立規則的落實，從總體上來看，美歐之間在競爭中立規則方面的立場具有較高的重合度與相似度。2012年，美歐聯合發布《歐盟和美國關于國際投資共同原則的聲明》，闡明了通過競爭中立為國有企業和私營企業創造公平競爭環境的共同立場。總而言之，不論是澳大利亞提出的競爭中立規則，還是美歐在國際層面主導推動的競爭中立規則，本質上均要求平等對待國有企業與民營企業，避免國有企業在市場競爭中享有比其他企業更為明顯的競爭優勢，以此來對政府施加營造公平的競爭環境的義務，這是競爭中立規則的核心之所在。

二、競爭中立的法治定位

近年來，逆全球化趨勢明顯，單邊主義和貿易保護主義抬頭，全球經濟低迷；新冠肺炎疫情在全球蔓延，給全球絕大多數產品供應鏈造成沖擊。2020年4月10日，在中央財經委會議上，習近平總書記強調要構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。“暢通國內大循環，促進國內國際雙循環”①《中共十九屆五中全會在京舉行》，載《人民日報》2020年10月30日，第1版。已經確立為我國“十四五”時期經濟社會發展的指導思想和必須遵循的原則。②許皓：《“雙循環”的法治保障：以內促外與內外并舉》，載《湖北大學學報（哲學社會科學版）》2021年第5期，第141頁。“堅持統籌推進國內法治和涉外法治，是習近平法治思想的重要內容，是在維護國家主權與根本利益基礎上積極參與全球治理，將中國智慧貢獻于人類文明，推動構建人類命運共同體規則體系的重大戰略判斷”。③王軼：《堅持統籌推進國內法治和涉外法治》，載《人民日報》2021年3月19日，第11版。在此背景下，兼具國內法治與涉外法治雙重面向的競爭中立規則逐漸進入到許多國家和國際社會的視野。

（一）國內法治的面向

從國內層面來看，競爭中立規則本身屬于國內法治的范疇。作為現代國家治理的基本方式，法治的核心要義是“良法”與“善治”。質言之，法治就是本身制定良好的法律能夠得到普遍遵守。美國法學家富勒提出了法治的八個基本原則，“包括一般性要求采取一般規則的形式，公開性要求法律要公布而不能秘而不宣，前瞻性指法律不能是追溯性的，清晰性強調法律能夠理解且不能過于模糊，連續性要求法律不能彼此矛盾，可適用性要求人們能夠服從法律，穩定性要求不能頻繁變動，一致性要求實施的法律與制定的法律一樣”。④［古希臘］亞里士多德著：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1983年版，第199頁。從上述法治的基本原則可以看出這些要求均是建立在國內社會環境的基礎上，適用的對象也主要是國內治理過程中的各種事務和問題。

“從形式維度來看，國內法治的標準主要有：其一，全面預設規則，包括法的預設性、全面性、確定性；其二，預設的規則至上，即所設規則必須得到服從；其三，獨立的機關專司規則，即有獨立的司法機關或準司法機關專司解決爭端之職”。⑤鄭永流著：《法治四章——英德淵源、國際標準和中國問題》，中國政法大學出版社2002年版，第196頁。實際上，上述三點標準分別對應著國內的立法、執法與司法活動，因而是也分別對國內立法、執法與司法提出的要求和標準。歷史上看，競爭中立規則首先是在國內法層面被引入，而后才經歷了國內法的國際化過程。如前所述，澳大利亞就是典型代表。除了澳大利亞以外，“歐盟競爭中立規則也主要以國內法治的方式呈現出來，包含歐盟競爭法、國家援助規則等一系列域內法規”。⑥沈偉、黃橋立：《競爭中性原則的歐盟實踐和經驗——兼議對我國國有企業改革的啟示》，載《德國研究》2020年第4期，第114頁。可見，競爭中立規則不僅是通過國內立法所制定的規則，而且還是通過國內層面的執法與司法而得到適用的規則，具有鮮明的國內法治色彩。

從實質維度來看，國內法治不僅應當滿足形式上的要求，還應當承擔起促進民主、自由、平等、正義、人權等實體價值的使命，這要求法律規則的內容應當具備一定程度上的實質正當性。因此，“法律的效力來自內容的正義性，人們遵守法律乃是因為法律符合道德準則，符合人們的正義理想”。⑦張翔：《形式法治與法教義學》，載《法學研究》2012年第6期，第6頁。正如上文所述，競爭中立規則不僅滿足形式法治的標準，而且還在規則的內容方面包含著促進公平競爭的實體價值導向。一方面，在競爭中立的適用對象上，其為政府干預市場的運行創設了行為規范，要求對政府的反競爭行為進行約束，特別是避免區別對待國有企業與民營企業。“若不采取競爭中立規則，國有企業所具有的非中立競爭優勢將對市場的公平競爭造成巨大挑戰，私營企業的發展也會受到巨大的影響”。①許皓：《我國競爭中立的應然之路》，載《湖北大學學報（哲學社會科學版）》2019年第1期，第144頁。因此，“競爭中立被認為是維護公平競爭原則在政府端的要求和體現”，②孫晉：《公平競爭原則與政府規制變革》，載《中國法學》2021年第3期，第193頁。另一方面，在競爭中立的價值目標上，其背后蘊藏著實質法治的平等追求，旨在為所有參與市場競爭的各類主體營造一個公平競爭的環境，從而在規則的內容方面體現出實體價值，也因此在世界范圍內獲得了大多數國家的認可與接受。歸根結底，競爭中立以公平競爭權為法理基礎，以政府與市場關系、公平競爭以及經濟民主等學說為學理基礎，核心精神是公平競爭。所以，不論是從競爭中立規則的適用對象還是從競爭中立規則的價值目標來看，競爭中立都符合國內法治中的實質法治要求。

（二）涉外法治的面向

涉外法治是“法治的思想、理念、文化、實踐在涉外工作和生活各領域、方面、環節中的展開，體現為涉外工作確立并實施明確的實體法律標準、形成并堅持妥當法律程序的體系和進程。涉外法治是國家法治的對外部分，是國內法治的對外延伸，與國內法治、社會治理、政府治理共同構成國家治理能力、治理體系在涉外關系中法治化發展變革的一部分”。③何志鵬：《涉外法治：開放發展的規范導向》，載《政法論壇》2021年第5期，第178頁。因此，從根本上來說，涉外法治仍然是廣義的國內法治的組成部分，“概指中國特色社會主義法治體系中調整涉外法律關系的理念、原則、制度、規則的總和，包括涉外立法、涉外執法、涉外司法、涉外法律服務、中外司法合作等方面”。④黃惠康：《準確把握“涉外法治”概念內涵 統籌推進國內法治和涉外法治》，載《武大國際法評論》2022年第1期，第12頁。對于競爭中立規則而言，其不僅屬于國內法治的部分，還同時也是涉外法治的重要內容。

一方面，就競爭中立規則的國際造法趨勢而言，自2009年以來，在美國和歐盟的支持下，經合組織（OECD）針對競爭中立政策發布了《國有企業和競爭中立原則2009》《澳大利亞的競爭中立和國有企業》《競爭中立和國有企業：挑戰和政策選擇》等系列報告，對世界各國產生了重要影響。美歐等發達經濟體開始借助區域貿易協定推動競爭中立規則向國際規則演進。在近年較有代表性的區域貿易協定談判中，如《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》《美墨加協定》《綜合性經濟貿易協定》《經濟伙伴關系協定》中競爭中立規則均有所體現。可以說，競爭中立規則已經完成了由國內規則向國際規則的轉變，并且國際層面競爭中立規則正在不斷的反向輸入到各國國內法之中，各國國內法中的競爭中立規則在很大程度上受到國際規則發展趨勢的影響。

另一方面，競爭中立規則旨在維護國內市場的公平競爭環境，其中就包括促進內資企業與外資企業之間的公平競爭，因而具有一定的涉外因素。2019年，我國出臺的《中華人民共和國外商投資法實施條例》第6條明確規定：“政府及其有關部門在政府資金安排、土地供應、稅費減免、資質許可、標準制定、項目申報、人力資源政策等方面，應當依法平等對待外商投資企業和內資企業。政府及其有關部門制定的支持企業發展的政策應當依法公開；對政策實施中需要由企業申請辦理的事項，政府及其有關部門應當公開申請辦理的條件、流程、時限等，并在審核中依法平等對待外商投資企業和內資企業”。我國目前的競爭中立規則是面向所有市場經營主體的，從性質上來，作為涉外法的競爭中立規則屬于涉外法治的范疇，即“涉及一國對外相關事務的法律與規范”。①張龑：《涉外法治的概念與體系》，載《中國法學》2022年第2期，第268頁。

三、我國競爭中立規則的完善建議

2020年11月，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議中提出了通過“統籌推進國內法治與涉外法治”來推進全面依法治國的方針，從而推動全球治理體系和治理規則變革，構建公正合理的經濟政治新秩序。②《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，載《人民日報》2020年11月18日，第1版。具體而論，統籌推進國內法治與涉外法治從國內、對外與國際三個層面對我國的法治建設提出了要求，第一，要加快涉外法治工作戰略布局，協調推進國內治理和國際治理，更好維護國家主權、安全、發展利益。第二，要強化法治思維，運用法治方式，有效應對挑戰、防范風險，綜合利用立法、執法、司法等手段開展斗爭，堅決維護國家主權、尊嚴和核心利益。第三，要推動全球治理變革，推動構建人類命運共同體。③同上。從這三個方面出發，我國競爭中立規則應當進行如下完善。

（一）國內層面

在國內層面，營造一個公平的競爭環境始終是我國追求的目標，契合我國在新時代推動構建“雙循環”發展格局的需要。早在1980年，《國務院關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》就“提倡各種經濟成分之間、各個企業之間，發揮所長，開展競爭”，廢止用“行政手段保護落后，抑制先進，妨礙商品正常流通的做法”。1993年《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，更明確了“國家要為各種所有制經濟平等參與市場競爭創造條件，對各類企業一視同仁”。2015年《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》中指出：“商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作，主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，原則上都要實行公司制股份制改革，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股；主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股，對特殊業務和競爭性業務實行業務板塊有效分離，獨立運作、獨立核算；公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標，引入市場機制，可以通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營”。

盡管如此，實踐中，國有企業與非國有企業仍然沒有處于一個中性的競爭環境中，例如，國有企業政企不分的問題仍然嚴重、我國信貸資源偏向具有剛性兌付的國有企業以及仍然有許多行業開放政策落實不到位等。④許皓：《我國競爭中立的應然之路》，載《湖北大學學報（哲學社會科學版）》2019年第1期，第144頁。在經濟全球化背景下，企業可以在全球市場上進行資源配置時，若國內企業改革出現“斷層”勢必將蔓延到國外市場。因此，要針對所有企業一視同仁、平等對待，實施企業平等保護和公平競爭，以消除不公平競爭所引起的國內國際雙循環發展格局下的資源錯位。因此，我國有必要在立足國情的基礎上引入競爭中立規則，不斷推進競爭中立規則的完善。具體而言，需要以競爭中立為導向推進《反壟斷法》的完善，將公平競爭審查制度嵌入《反壟斷法》的一般規制框架。《反壟斷法》最核心宗旨和作用就是保護競爭秩序，發揮市場在資源配置中的決定性作用，進而通過市場競爭不斷促進創新，使消費者能享受到更低的價格、更優質的產品、更好的服務和更多的選擇，維護消費者利益和社會公共利益。對此，《反壟斷法》一方面，應當明確引入“公平競爭審查制度”，進行公平競爭審查，從而加強事前監督。另一方面，應當進一步完善事后監督機制，建立針對政府非中立干預行為的“競爭中立”監督機制，從而促進《反壟斷法》對于競爭中立的事前與事后監督的有機結合。

（二）涉外層面

從對外層面來看，以美國為首的西方發達國家頻繁借助競爭中立來攻擊和指責中國的國有企業扭曲了市場競爭，從而對我國的對外貿易和投資施加了巨大的壓力，美國甚至指責中國的國有企業為“國家資本主義”。2011年，時任美國副國務卿Robert D.Hormats在《確保全球競爭的穩固基礎：競爭中立》一文中甚至指出：“在許多情況下，國家資本主義扭曲了全球市場貿易和投資模式，是對美國就業、利益和競爭力的直接威脅”。

在國際層面，美國不遺余力的推動競爭中立規則的國際化，促使其不斷由國內規則不斷向雙邊、區域規則、國際規則演進。從美國國內的經濟情況來看，其國有企業在整個國民經濟中的占比較小，受到競爭中立規則的影響也相對較小，但是其卻極力在國際層面輸出競爭中立規則，深刻反映出其試圖將競爭中立規則用作打壓其他新興國家經濟發展的工具。這種行為背后的根本目的在于美國等發達經濟體力圖推行代表發達國家利益的高標準的貿易投資規則，約束中國等發展中國家國有企業的經營行為，試圖重塑全球貿易投資規則，讓相應規則成為維護其在全球競爭地位的新工具。例如，在中美貿易摩擦中，“國企對市場競爭的扭曲和不公平問題”成為雙方的焦點問題，展開了激烈的博弈。此外，在目前的國際通行的貿易規則難以滿足美國的利益需求的背景下，美國意圖在國際社會中推行競爭中立規則，控制國際規則的制定權和解釋權的方式，實現打開其他國家貿易大門的目的。①姜艦、鄭偉、王翔：《美國競爭中立政策的戰略目的及對中國的影響》，載《上海經濟研究》2016年第4期，第62～68頁。有學者甚至指出“競爭中立已被美國扭曲為一種政治戰而非經貿摩擦的工具。”在當今世界日益復雜多變的國際環境中，全球動蕩源和風險點增多，我國的外部環境復雜嚴峻。對此，中國需要明確辨別美國等西方發達國家推動競爭中立國際化的真實意圖，運用法治思維和法治方式，妥善化解來自競爭中立規則的壓力,維護國家主權、尊嚴和核心利益。

對于我國而言，實施競爭中立規則不僅作為國家核心競爭“軟實力”的主要抓手，更是面對百年未有之大變局下抓好我國發展重要戰略機遇期的內在要求，更是我國走向繁榮，實現法治經濟的必由之路，更是實現國家治理現代化不可或缺的重要組成部分。與此同時，中國不應當照搬美國等主導的競爭中立規則，而是應當在結合我國實際情況的基礎上，逐漸探索具有中國特色的競爭中立規則，在對外層面應對國際壓力的同時，保障我國經濟的有序發展。一方面，中國應當立足于自身國情，盡快實現競爭中立政策的本土化改造，明確競爭中立政策保護市場公平競爭的政策目標、寬口徑的適用對象與實施范圍，確立競爭中立規則的適用維度與合理豁免，從市場準入、政府扶持、市場監管、政務公開等多維度構建一套符合中國特色市場經濟發展需要的競爭中立規則體系。②王玉輝、雷浩然：《競爭中立政策之理論邏輯與本土化路徑建構》，載《現代經濟探討》2020年第10期，第127頁。另一方面，對于美國等西方發達國家借競爭中立規則對我國進行的施壓或制裁，我國也應當及時運用法治手段予以堅決的反制。

（三）國際層面

競爭型經濟的本質是要求責權利對等、國際競爭的人本化、國際規則透明、全球治理公平。“全球治理依靠國家、政府間組織、非政府組織、跨國公司、全球資本市場等多元主體，采取自上而下、自下而上等多向度的方法，來處理全球性問題”。①趙勇：《國際法發展新趨勢與非政府組織的參與》，載《海峽法學》2019年第4期，第52頁。近年來，國際經貿規則正處于重構的關鍵期，中國特色社會主義市場經濟建設新經驗將在更大范圍內為世界經濟發展提供新的中國智慧和中國方案。②蒲清平、楊聰林：《構建“雙循環”新發展格局的現實邏輯、實施路徑與時代價值》，載《重慶大學學報（社會科學版）》2020年第6期，第33頁。中國在應對新冠疫情、脫貧攻堅等方面取得了舉世矚目的成就，通過統籌推進國內法治和涉外法治，有利于“加強國內治理經驗向國際的傳導，加強與各國在法治領域的交流合作，共同促進國際法治發展”。③許皓：《“雙循環”的法治保障:以內促外與內外并舉》，載《湖北大學學報（哲學社會科學版）》2021年第5期，第148頁。

第一，積極參與國際競爭中立規則的制定，全球治理體系正處于調整變革的關鍵時期，制度競爭成為競爭的核心之所在。“中國需要擴大自己的朋友圈，積極加入區域性貿易體系以應對日益復雜的國際環境，可分散與其他國家貿易對抗帶來的震蕩”。④李鋒、徐鳳：《全球多邊貿易體系變革背景下的競爭中立規則》，載《河海大學學報(哲學社會科學版)》2019年第6期，第98頁。在此基礎上，我國要積極參與并努力引領國際規則制定，推動形成公正合理透明的國際規則體系，“做全球治理變革進程的參與者、推動者、引領者”。⑤習近平著：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第225頁。我國應當通過雙邊、多邊、區域等路徑，參與國際競爭中立規則的制定與談判，不斷提升參與國際規則制定的話語權和影響力，⑥汪洋：《加強涉外法律工作》，載《人民日報》2014年11月6日，第6版。從而為我國構建“雙循環”新發展格局提供良好的外部環境。

第二，以推動構建人類命運共同體為導向，促進國際競爭中立規則的發展，構建人類命運共同體與促進國際競爭中立規則的發展相互契合，構成統籌推進國內法治與涉外法治的重要導向。2012年11月8日，中國共產黨第十八次全國代表大會報告中首次提出在國際關系中倡導以合作共贏為核心的人類命運共同體意識，在謀求本國發展中促進各國共同發展，建立更加平等均衡的新型全球發展伙伴關系，同舟共濟，權責共擔，增進人類共同利益。此后，習近平主席在多個重要國際場合闡述了人類命運共同體思想，其已經成為中國新時代對外關系領域的根本性指導思想。⑦張輝：《人類命運共同體：國際法社會基礎理論的當代發展》，載《中國社會科學》2018年第5期，第43～68頁。人類命運共同體思想的內涵豐富，倡導通過“共商共建共享”來實現合作共贏，⑧習近平：《共同構建人類命運共同體——在聯合國日內瓦總部的演講》，載《人民日報》2017年1月20日，第2版。因此，我國在推動國際法治的過程中，不僅要以我國的利益為依歸，而且要兼顧全人類的共同利益，不斷貢獻中國智慧和中國方案。因此，中國應以競爭中立規則為核心，與國際社會一同構建以公平競爭為基礎的多邊貿易體系，以維護對邊貿易體系的權威性和有效性。