海南省排污許可證后監管經驗與思考

王璇　郭紅燕　文思嘉

排污許可證后監管是以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系的關鍵內容，也是全面推行排污許可“一證式”管理的重要支撐。當前，排污許可制改革已進入新階段，在固定污染源排污許可“全覆蓋”基礎上，全國生態環境系統正在努力構建企業持證排污、政府依法監管、社會共同監督的生態環境執法監管新格局，各地在證后監管制度、機制或模式等方面進行了諸多有益探索。本研究選取海南省為典型研究對象，結合實地調研及訪談等，重點總結其排污許可制實施及證后監管方面的經驗做法，識別存在的問題并提出對策建議，以期為推動地方深入實施排污許可制提供更多借鑒。

一、海南省排污許可證后監管工作取得積極進展

“十三五”以來，海南省一直持續推進排污許可改革工作，從2016年被確立為排污許可證制度改革試點省份，到2017年核發全國第一張統一編碼的排污許可證，再到2020年提前完成固定污染源排污許可全覆蓋，基本搭建起固定污染源“一證式”管理模式。截至2021年底，海南省發證企業和登記企業數量分別為1357家、8201家，總體呈現出固定污染源規模小、數量少、行業類型多等顯著特點。海南省在確保發證質量基礎上，以“強證后監管”為重點，在排污許可制度建設、證后監管等方面開展了大量工作。

（一）規范和細化排污許可證后管理要求

一是開展排污許可地方立法。海南省制定和實施《海南省排污許可管理條例》（下稱《省條例》），將排污許可相關管理制度以法律形式予以固化，這是排污許可制改革以來全國首批排污許可管理的地方性法規。與《排污許可管理條例》對比，《省條例》在證后監管方面做了部分探索和細化，包括：首次明確污染物排放口信息化管理要求，對排污單位的排放口實行“卡片式管理”，并規定相應罰則；首次提出將生態環境領域有關固定污染源的執法檢查集中到依照排污許可證監管上，生態環境部門依證加強事中事后監管；提出建立排污信息共享與聯合獎懲機制，完善環保信用管理制度，明確環保誠信信息應作為監督管理、財政補貼、政府采購、銀行貸款等的參考依據；明確將為企業提供服務的排污許可技術機構一并納入信用管理范疇。

二是制定證后管理的規范與細則。為進一步加強固定污染源全過程監管，制定《關于加強固定污染源排污許可證后管理工作的通知》，細化排污許可證質量復核、自行監測、執行報告制度等重點任務和要求，明確管理部門和排污單位責任。同時，為更好指導基層證后監管工作，研究制定《海南省排污許可證、排污登記質量技術審查/質量復核要點》《海南省排污許可證執行報告審核要點》《海南省排污許可證現場檢查記錄單》等配套規范細則，自上而下統一監管或檢查標準和尺度，從而有效推動制度執行層層落實。

（二）開展排污許可證后自評估與全復核

一是開展證后執行情況自評估。一方面，開展典型重點行業排污許可證后實施情況自評估。委托第三方專業技術單位對重點發證企業實施綜合評估，涉及石化化工、造紙、火電等行業，對各企業管理體系重構情況、產排污節點申報真實性等進行現場“審計式”核查，并形成評估報告。另一方面，開展排污單位證后執行情況全覆蓋核查。對截至2020年底核發排污許可證的所有排污單位執行報告提交及自行監測開展等證后執行情況進行核查，并于2021年2月公開通報，共發現671家排污單位未按期提交排污許可證年度執行報告年報（占比超50%）、192家未開展自行監測，以上相關情況均已抄送省發改委、銀保監會等部門實施聯合懲戒。此外，針對許可執行報告提交率不佳的情況，市縣層面按照“年報全審、季報抽查”頻次審核執行報告，并建立動態提醒機制，督促企業整改和落實執行報告制度。

二是對發證登記全覆蓋工作進行全復核。采取“全面核查+重點抽查”等形式，按行業推進排污許可證質量復核工作。截至2021年底，已重點對2020年7月31日前發證的1051家排污單位實現發證質量復核全覆蓋，發現至少存在一項問題的排污單位占比超過20%（主要是新標準發布后未及時變更排污許可證、土壤重點監管單位遺漏地下水和土壤監測等問題），至少存在兩項問題的占比為9.82%。在此基礎上，針對以上發現的典型問題，均已要求市縣層面進行匯總和整改。

三是利用大數據推行信息化監管。建立和完善省級排污許可管理信息平臺，探索開發智能化審核，對已發排污許可證基本信息、管理要求等進行邏輯分析，實時監管各市縣發證情況。對接自行監測系統，通過內置計算程序，實時掌握各排污單位達標排放情況、實際排放量占許可排放量比例情況，及時提醒告知排污單位做好日常管理，并將超許可排放濃度、超許可排放量等違法行為線索移交執法部門予以查處。

（三）主動幫扶企業提升排污許可證后管理水平

一是研究編制排污許可管理手冊。梳理全網優秀的排污許可宣傳及使用鏈接內容，編制《海南省排污許可管理工具手冊》，共分為政策法規、管理名錄、技術體系、信息系統操作四個篇章，采用圖文形式對排污許可管理制度進行詳細介紹，幫助各級管理部門、排污單位、技術單位了解與排污許可管理制度相關的法規政策和技術規范的要求，指導做好常態化的排污許可證申領登記及日常管理工作。

二是主動為企業送服務、送政策。以重點園區重點企業為突破，持續開展生態環境服務進園區、進企業活動和排污許可管理專題培訓，直接服務企業600余家，現場解答近200條，收集問題近300條，登記難點問題也均召集相關處室討論后予以答復，當好排污單位環保管理的“店小二”。三亞市、文昌市等探索預告知方式，先行告知指導排污單位完善排污許可證后管理工作和做好迎檢準備，強化政企溝通互動，助力企業自主整改、自我提升，更好地落實排污單位主體責任。

（四）探索排污許可與環評、與執法等制度銜接融合

一是統籌銜接環評與排污許可審批。印發《關于固定污染源排污許可證分級管理有關職責分工的通知》，系統整合環評與排污許可申請，明確推行“誰審批環評、誰核發排污許可”分級審批，實現從申請到審批的全聯動。印發《關于重點園區試行環境影響評價與排污許可證銜接有關事項的通知》，明確重點園區實行“同步編制、一窗受理、同步審批”工作模式，實現環評和排污許可兩事項“同步辦理、無縫銜接”，進一步提高審批服務效率，讓企業一次性領取環評批復和排污許可證兩個審批文件。以光大環保能源（屯昌）有限公司醫療廢物處置項目為例，8個工作日即完成環評審批及排污許可證核發，較原來減少了37個工作日。

二是統籌整合各類固定源相關檢查。自2018年以來，海南省生態環境廳將分散在各職能處室的有關固定污染源檢查統一到按證執法檢查上來，由廳執法局牽頭、各處室積極配合印發年度排污許可證執法檢查工作方案，最大限度合并同類檢查，減少檢查頻次，提高檢查效率。執法局制定排污許可證現場檢查記錄單，現場檢查執法采用移動執法方式，全流程記錄違法行為，形成檢查臺賬和清單，為后續處罰及整改獲取第一手資料。

三是統籌建立線上企業服務綜合平臺。針對現有環境管理業務平臺較多的現狀，借排污許可制度改革契機，匯集各業務平臺后建立一站式線上企業服務綜合平臺——“海南省環保企業服務中心”，分“業務服務”和“咨詢服務”兩大板塊，全面涵蓋環評與許可、監測、輻射、應急等業務平臺和環評信用平臺、環評技術服務平臺等咨詢平臺，滿足不同類型企業辦理各類生態環境業務的多樣化需求，減少線上“跑腿”，有效提升生態環境政務服務便捷性。

二、存在的主要問題

（一）依證監管執法“最后一公里”落地難

證后監管是排污許可制效能有效釋放的重要保障，依證監管不到位則會影響排污許可制的權威性。結合調研來看，海南省“依證監管”工作有待強化與深化，其問題主要包括：一是證后監管的技術支撐不夠。國家及海南省層面均尚未出臺依證監管執法的規范指南，現有規范性文件對違反排污許可證要求的違規情形及對應罰則的規定不夠具體，部分達標判別標準不一致，使得基層執法人員完全執行相關處罰存在一定難度。二是基層執法人員數量有限，環境、法律等相關專業背景不足，對于排污許可制度中涉及的管理要素、監管要點等掌握有限，暫時不能與排污許可監管工作量大、專業化程度高的要求相匹配。三是執法部門前期較少參與到前端排污許可制度制定，且后續相關許可執法系統培訓不足，其對于排污許可制度認識有限，導致現場執法行動效果有限。如有的基層執法人員到現場檢查就看有沒有證、能否達標排放，而浮于表面的檢查形式無法對企業違規行為形成足夠威懾作用。

（二）中小微企業證后管理規范性不足

對比來看，央企、國企及大型民企多配有專職環保管理人員，基本能夠主動落實排污許可證中的相關要求，而中小微企業自我管理能力不足、“按證排污”落實情況不盡如人意，表現為：一方面，部分企業缺乏“按證排污意識”，“重申領輕落實”的問題仍未徹底扭轉。部分小微企業對排污許可制的認識具有片面性，以為“拿到證就是萬事大吉”，有的“拿證之后鎖進柜子里”，對于如何對照排污許可證載明事項規范管理則表示“茫然”。另一方面，少數企業自身管理水平低，較難嚴格落實許可證后管理要求。由于缺乏相關專業環保人員和技術支撐，再加上資金經費有限，部分小微企業執行證后管理要求更是“五花八門”。海南省市某聯合執法檢查發現，小微企業不同程度存在一項或多項排污許可制度執行不規范或違法問題，如執行報告超期提交、自行監測頻次不達標或監測項目遺漏、自動監測設備安裝不到位、危廢管理不規范等。

（三）部分排污許可限期整改問題陷入“無解”僵局

盡管相關規定（包括《排污許可管理條例》《關于固定污染源排污限期整改有關事項的通知》）已經明確和規范歷史遺留問題的清理工作要求，但實際推進中，仍有部分排污許可限期整改問題陷入“死循環”，無法得到根本解決。截至2021年底，海南省下發的限期整改通知書均已到期，仍有近半數的限期整改問題未能完成，主要是部分排污單位因歷史原因導致規劃或選址不符無法補辦環評手續等。與全國其他地區一樣，以上情況須由地方政府統籌解決，而規劃涉及相關法律法規及部門較多，項目類型可能涉及民生保障，短期內無法得到統一解決。

三、相關對策建議

（一）筑牢依證監管制度支撐體系

一是指導和規范基層許可執法。以提高基層執法能效為目標，多出接地氣、好操作的配套技術指南，例如，研究制定排污許可行政執法手冊，明確達標排放、可行性技術等關鍵問題的判定標準，統一執法尺度，規范自主裁量權，提升基層執法人員“一證式”執法監管水平。同時，建立持續培訓機制，開發線上和線下培訓課程，著力提高基層執法人員相關的專業素養，更好地匹配排污許可制精細化管理的需求。

二是建立監管、監測、執法部門聯動機制。強化排污許可日常管理與執法監管聯動，加強信息共享、線索移交和問題反饋，構建發現問題、督促整改、問題銷號的排污許可執法監管機制，形成多方合力。排污許可證審批部門在日常工作中定期向執法部門移送疑似排污許可違法行為的排污單位清單，發揮專業優勢突出靶向性；監測部門按照排污許可證要求開展排污單位自行監測幫扶指導，并及時將發現的問題清單移送排污許可證審批部門或執法部門進行處理；執法部門將在執法監管過程中發現的問題清單及時反饋給排污許可證審批部門，加強信息互動交流。

（二）加強對中小微企業證后管理幫扶和指導

一是加強對中小微企業的技術幫扶。對于企業而言，落實排污單位主體責任，部分企業缺得更多的不是意愿和決心，而是路徑和方法。首先，針對排污單位法人或環保管理人員，持續開展排污許可普法宣傳教育，鼓勵采取專題課、定期培訓、公開信等方式，引導排污單位正確理解排污許可制度，強化企業“持證排污、依法排污”法律意識。其次，在排污許可質量復核和監管檢查工作中，采取專家評估、定向幫扶、咨詢培訓等方式加強對企業的幫扶指導，主動把脈問診、提供解決方案，助力企業規范環境行為。最后，加快發展排污許可第三方服務市場，培育排污許可第三方服務機構，通過市場機制為企業落實排污許可制提供專業服務。

二是推動守法激勵和違法懲戒。一方面，加快實施排污單位環境信用監管。強化排污許可的信用約束，將信用評價結果與執法正面清單制度有機融合，對正面清單內的排污單位原則上以非現場方式為主開展執法檢查，而不按證排污或證后執行不到位的企業則納入重點監管名單，加強監督檢查頻次。增強正向激勵，將信用評價結果與稅收、銀行貸款等經濟手段相掛鉤，提高企業守法積極性。另一方面，嚴懲重罰違法排污行為。適時開展排污許可證專項執法檢查工作，對發現的無證排污、不按證排污、逃避監管等行為予以嚴厲打擊，督促排污單位落實主體責任。定期曝光排污單位違法典型案例，引導社會公眾、社會組織等監督參與，倒逼企業積極整改和規范自身排污行為。

（三）探索“互聯網+監管執法”新方式

信息化是排污許可監管效能提升的重要路徑，而《排污許可管理條例》增設了非現場檢查執法模式，即檢查執法有現場與非現場兩種形式，應當充分予以利用。因此，建議在開展排污許可清單式執法檢查全覆蓋過程中，可充分依托互聯網平臺技術，開展排污許可管理平臺與移動執法系統深度融合，運用大數據智能協同分析，識別違法行為并對違法情況進行預警預測，實現執法精準化和高效化。具體來說：對在線監測數據、自行監測數據、執行報告等開展監督檢查，實行非現場檢查執法。對于瞬時超標或者記錄不夠規范的情形，對排污單位提出預警；對達到違法處罰情節的，可以開出預罰單。執法人員對預罰單進行核對，篩查、修改錯誤罰單。對于需要現場核實的，執法人員應前往排污單位進行執法檢查，對于不需要現場核實的（如執行報告中排污總量超標等），可直接將罰單送達違法者。

（四）分類妥善解決“老大難”類歷史遺留問題

建議有關地方政府應落實好屬地責任，統籌解決轄區內排污許可歷史遺留問題等相關工作，包括：根據實際情況制定處置方案，實現分類處置，對于已按照有關規定經地方人民政府依法處理、整治規范的，盡快完成排污許可證核發工作；對不符合發證條件或整改無望的排污單位，要堅決依法關停。同時，應重點關注因用地、規劃或標準限制等原因難以補辦環評手續的民生工程類的排污單位，探索創新管理方式，予以引導規范。

作者：王璇，生態環境部環境與經濟政策研究中心高級工程師、碩士；

郭紅燕，生態環境部環境與經濟政策研究中心研究員、博士，系本文通信作者；

文思嘉，生態環境部環境工程評估中心工程師、碩士