真的可以創造一個沒有貧困與饑餓的世界嗎？

陳勝良　劉清泉　郭睿驍

聯合國2000年千年發展目標（MDGs）和2015年通過的2030年可持續發展目標（SDGs）的第一個目標都是關于貧困的表述。可見，貧困仍是當前世界上最重要最亟待解決的問題。在新型冠狀病毒感染疫情之前的30年，國際社會共同努力，全球減貧取得了穩步的進展，到2018年，全球貧困率繼續歷史下降到8.6%，生活在1.90美元以下的人數下降到6.56億1。但不容樂觀的事實是，一方面，新型冠狀病毒感染疫情嚴重削弱了這一進展，目前全球已經脫離了之前預測的消除貧困的軌道；另一方面，包括越南、老撾、柬埔寨、緬甸和泰國在內的瀾湄五國（本文將越南、老撾、柬埔寨、緬甸、泰國稱為瀾湄五國，以下同）等發展中國家在發展基礎和發展條件上的差異性，要實現全面消除貧困與饑餓的目標面臨巨大的挑戰。

毫無疑問，在消除貧困和饑餓方面，上述瀾湄五國都通過促進經濟增長，制定減貧戰略等措施，做出了巨大的努力，貧困人口比例顯著下降。如緬甸貧困人口占比已經從2005年的近三分之一，穩步下降到2009年的略高于四分之一，并在2015年降至20%以下2。柬埔寨以全國為基準的貧困人口總數比率從2007年的47.8%下降到2014年的13.5%3。然而，城鄉差距仍然很明顯，農村貧困率仍然遠高于城市貧困率，如緬甸2015年農村貧困率仍高達23%，而城市的貧困率為9%。更重要的是貧困雖然穩步減少，但對經濟沖擊的抵御能力有待提高。如緬甸到2020年底，由于新型冠狀病毒感染疫情，全國83%的家庭平均收入減少了近一半，生活在貧困線以下的人數可能增加6%～11%4。

實現SDGs的挑戰與前景

（一）新型冠狀病毒感染疫情以及全球大蕭條的影響下，如何促進充分的生產性就業和人人獲得體面工作？

國際勞工組織警告說，預計至少到2023年，全球失業率將保持在高于新型冠狀病毒感染疫情前的水平。2019年為1.86億人，而2022年估計為2.07億人5。對此，SDGs1.3提到了“執行適合本國國情的全民社會保障制度和措施”，SDGs1.4提到了“確保所有男女，特別是窮人和弱勢群體，享有平等獲取經濟資源的權利，享有基本服務，獲得對土地和其他形式財產的所有權和控制權，繼承遺產，獲取自然資源、適當的新技術和包括小額信貸在內的金融服務”。全民社保制度的建立需要國家經濟增長和財政的支持，而土地所有權和控制權的強調則更多針對以土地和農業為中心的社會。事實上，除了保障農民土地權利以外，通過改善預期，重啟包容性和可持續的經濟增長，促進充分的生產性就業和人人獲得體面工作，應該是當前消除貧困的優先事項。然而，在當前復雜的國際局勢及疫情反復的不確定性下，這是對全球領導力的巨大考驗。

（二）關鍵是對土地和其他生產資源的“獲取”，還是對糧食安全“權利”的保障？

SDGs2.3提出“到2030年，實現農業生產力翻倍和小規模糧食生產者的收入翻倍”的具體做法包括：“確保平等獲得土地、其他生產資源和要素、知識、金融服務、市場以及增值和非農就業機會”。顯然，這里對新增加的城市居民考慮不足，因為在快速城鎮化過程中，這些新市民，尤其是生活在貧民窟的貧困人口，他們并沒有獲得土地和其他生產資源的途徑，與其相關的只有“非農就業機會”。城市的原居民和城市的新進者以及貧困人口要同樣實現“農業生產率翻倍”和“收入翻番”的目標，這本身就存在機會不平等問題。更令人擔憂的是，饑餓問題在現代社會理應是一項關系到人類生存的基本人權的保障問題，那么，解決這個問題的手段應該建立在對土地和其他生產資源“獲取”的基礎上，還是應該建立在對糧食安全“權利”的保障上？

（三）“實現農業生產力翻倍和小規模糧食生產者的收入翻番”會不會與SDGs的其他目標發生矛盾？

SDGs是一個系統性的目標體系，每個目標都不是孤立存在的，因此，目標之間可能發生各種各樣相互作用。SDGs2.3提出“實現農業生產力翻倍和小規模糧食生產者的收入翻番”就可能會與SDGs的其他目標發生矛盾。我們知道，目標2中提出了“實現糧食安全”“農業生產力翻倍”“小規模糧食生產者的收入翻番”“確保建立可持續糧食生產體系”“幫助維護生態系統”“逐步改善土地和土壤質量”等一系列目標，這些目標需要同時實現，這本身就是一個巨大的挑戰。尤其像瀾湄五國這樣的發展中國家，有機農業等可持續農業生產技術和水平并不發達的國家，要實現“收入翻番”往往只能依靠傳統農業手段，如化學合成農藥和肥料的使用，增加水、土地等資源的競爭性利用等。從這個角度來看，我們需要對目標2提出的農業生產率的增加保持高度警惕。

結論與對策建議

從趨勢來看，2030年全球消除饑餓的可持續發展目標或難實現，瀾湄五國饑餓和營養不良人口比例下降的速度雖然總體高于全球平均水平，但受新型冠狀病毒感染疫情影響，已經出現營養不良人口增加的現象。全球嚴重糧食不安全的前景進一步惡化，瀾湄五國也不同程度地受到糧食安全的沖擊。發達國家特有的可持續農業已經開始傳播到發展中國家，瀾湄五國從事生產性的農業地區比例總體較高，但從事可持續農業的農業地區比例大幅落后于世界總體水平。

基于對問題的分析，本文提出以下建議。

（1）加強農民土地等經濟資源的權利保護是消除貧困的基礎。在以土地和農業為中心的社會中，貧困的原因通常是耕種者沒有自己的耕地，依靠租借耕地進行耕種的農民或者被雇傭的農業勞動者，無法輕易從土地所有者和雇主的高額租金和低廉工資的剝削中擺脫出來。縱觀包括中國在內的世界各國的歷史，由于農民獲得了土地，生產力得到解放，經濟迅速發展，消除貧困也因此取得了顯著成就。從這個角度來講，農民土地等經濟資源的權利保護是極其重要的。但SDGs只是一個“自愿性”的努力目標，這需要相關國家切實增強消除貧困的政治意愿，并實現國民依靠自然資源和經濟資源的權利，例如，保護村民對耕地，以及對森林和漁業資源的權利等，這是可持續地消除貧困的基礎性措施。

（2）創造環境促進“包容性和可持續的經濟增長”。新型冠狀病毒感染疫情和全球經濟大蕭條下，供給沖擊、需求萎縮，但核心的問題還是人們對未來經濟增長的預期轉弱，不敢消費、不敢投資，沒有信心。這需要世界各國共同努力創造一個穩定的國際局勢，尤其大國之間要減少對抗，同時通過深化市場化改革、強化法治經濟，充分調動人的積極性，發揮依靠民間和企業資金來驅動的經濟增長的基礎性作用。

（3）著眼于市場自身難以實現的公正分配、社會開發等領域，建立完善的社會福利制度。民間和企業資金驅動經濟增長對于創造就業、增加社會整體福利是必要的，但同時在經濟全球化的背景下也會帶來一些如環境破壞、差距等新的不平等問題。而且根據美國經濟學家庫茲涅茨提出的“倒U形曲線假說”：收入分配的平等狀況將隨經濟發展過程而變化，尤其在經濟未充分發展的階段，收入分配將隨同經濟發展而趨于不平等。因此，僅靠經濟增長不可能實現“不讓一個人掉隊”的社會，這需要相關貧困國家的政府著眼于市場自身難以實現的公正分配、社會開發等領域，建立完善的社會福利制度。如保障窮人居住有關的租房權和居住權、糧食管理制度、最低工資和適當的就業保障、女性的生殖健康和權利、適當的養老金和生活保障等，這些都是消除貧困和饑餓的根本對策。

（4）通過可持續農業來提高農業生產率和小規模生產者的收入至關重要。如為了減少危險化學品的投入，有必要促進包括農業多樣化的發展；為了提高水資源的使用效率，通過循環水、滴灌技術等加強對水資源日益增長和相互競爭的需求的管理；充分發揮生物燃料和農業廢物等在實現能源目標方面的重要作用；推動農業的低碳甚至零碳化轉型，提高農業抵御和適應氣候相關的災害和自然災害的能力；減少農業生產對土壤質量、水資源，以及生物多樣性等方面的破壞性作用，從而減少農業對氣候變化的不利影響。只有通過可持續農業的發展，才能在為所有人提供食物與保護和恢復生態系統之間保持謹慎的平衡。

參考文獻：

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4. United Nations Development Programme.COVID-19， Coup d'Etat and Poverty： Compounding Negative Shocks and Their Impact on Human Development in Myanmar.APRIL 30， 2021：7-10.https：//myanmar.un.org/sites/default/files/2021-04/UNDP-RBAP-COVID-19-Coup-d-Etat-and-Poverty-Impact-on-Myanmar-2021.pdf.

5.聯合國.新冠疫情繼續造成影響 國際勞工組織調低2022年勞動力 ?市場復蘇預測 [EB/OL].2022-01-17/2022-08-10.https：//news.un.org/zh/story/2022/01/1097652.

本文系廣西財經學院中國-中南半島研究中心重大研究專項“基于可持續發展的國際開發研究”系列成果之一

作者單位：陳勝良，系廣西壯族自治區黨委政策研究室（財經委辦公室）研究員；劉清泉、郭睿驍，廣西財經學院中國-中南半島研究中心