解決商務樓宇寬帶壟斷的適用原則

任海柔

華中師范大學

0 引言

近年來，商務樓宇寬帶壟斷現象一直未能徹底根治。2020年7月10日，工業和信息化部下發《關于進一步加強商務樓宇寬帶壟斷專項整治工作的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》以打通中小企業享受提速降費政策紅利瓶頸為目標，通過依法嚴查嚴處違規行為，持續規范寬帶市場秩序，進一步保障用戶合法權益。雖然寬帶壟斷的違規行為在一定程度上有所改善，但部分商務樓宇、工業園區寬帶被物業、代理商“卡脖子”的問題仍然存在，中小企業要想享受寬帶資費下降的紅利，仍然面臨“腸梗阻”。在目前國家多次強調要為中小微企業減負的大背景下，應當認清該現象的本質，探析發生該現象的原因，從中找到解決之道。

1 存在的問題

本研究所稱商務樓宇是指已實施物業管理、為各種商務活動提供辦公空間的建筑物，包括商業、辦公類建筑物、各類園區中的商用建筑物及其附屬設施。商務樓宇寬帶則是基礎電信運營企業服務于商務樓宇中企事業單位信息化的一項業務。對于商務樓宇寬帶壟斷的認定，主要分為以下幾種情況。

1.1 商務樓宇內寬帶業務排他經營和限制競爭

商務樓宇產權人及其委托的管理人期望以授權壟斷的方式從中獲取更高回報；商務樓宇產權人及其委托的管理人期望能以更方便的方式進行樓宇管理，而一家服務商比多家服務商容易管理；某些建筑商為減少投資，直接讓某一寬帶服務商承擔寬帶線路敷設，承諾的回報是未來會由該服務商獨家運營建筑物的寬帶業務。此類行為導致的結果：電信運營企業及其業務代理、商務樓宇產權人及其委托的管理人、物業服務企業之間簽訂排他性質的協議或約定；約束限制電信運營企業根據用戶需求進入商務樓宇提供公共電信服務的行為；約束限制電信運營企業公平接入和使用商務樓宇內通信管道、管線、機房等設施的行為；強制商務樓宇承租人接受指定服務并收費的行為；為無經營許可證的單位或者個人提供用于經營電信業務的電信資源或者提供網絡接入、業務接入服務的行為。例如，2018年11月29日《北京晚報》報道的小企業主在保利.大都匯寫字樓租賃中遭遇的寬帶壟斷問題。該寫字樓寬帶運營企業是北京XX網絡通信技術有限公司，而電信、移動、聯通三大運營商無法直接進入該商務樓中開展業務，原因在于運營商要想接入寫字樓，必須得到物業服務企業的允許，并繳納高額入場費。

1.2 商務樓宇內寬帶業務價格違法

電信運營企業及其業務代理為用戶提供通信服務時，除按照其已公示的電信資費標準收費外，另行收取其他費用；部分商務樓宇產權人及其委托的管理人、物業服務企業在配合提供通信接入服務時，向電信運營企業及其業務代理收取公示的收費項目之外的費用；部分電信運營企業及其業務代理未在商務樓宇內醒目位置公示服務項目、服務內容、資費標準、服務監督電話和市場監管投訴舉報電話等，商務樓宇產權人及其委托的管理人、物業服務企業也未協助提供信息公布位置，并為電信運營企業及其業務代理開展服務提供便利。上文提到的舉例，北京保利.大都匯寫字樓中“價高質低”的寬帶服務令用戶充滿了抱怨。該寫字樓寬帶運營企業北京XX網絡通信技術有限公司提供的百兆光纖寬帶年付費12萬元，是聯通營業廳直接辦理價格的59.5倍。并且該公司還將獨享網絡變成眾多用戶共用的共享網絡，造成網絡速率遠低于其承諾帶寬速率的“假寬帶”現象。

1.3 新建商務樓宇未嚴格執行國家標準

部分新建商務樓宇內通信配套設施未納入建設項目的設計文件，所需投資不是由建設單位納入建設項目概算，并且未與建設項目同步設計、同步施工、同步驗收，存在第三方公司作為單獨工程項目進行投資建設并經營獲利的行為；部分新建商務樓宇施工圖設計文件不符合《綜合布線系統工程設計規范》（GB50311）等標準強制性條文要求，部分建設單位無法確保商務樓宇內通信配套設施在符合相關標準要求后組織竣工驗收。此外，部分電信運營企業違規參與或支持新建商務樓宇內通信配套設施建設；對于通信配套設施未按要求竣工驗收或驗收不合格的商務樓宇，部分電信運營企業仍將其接入公共電信網。例如安徽省阜陽市某處通信基礎設施的竣工資料與設計不符，通信基礎設施建設存在嚴重的質量問題，不具備通信業務開通的條件，導致用戶裝不上寬帶，產生大量投訴。

2 產生原因及法律適用

2.1 產生原因

（1）商務樓宇租戶的退讓

商用樓宇入駐的絕大多數是企業，而且基本上都是租戶，開展業務離不開網絡，為了辦公方便往往“多一事不如少一事”，在物業服務企業面前只能“人在屋檐下，不得不低頭”，一再妥協退讓。

（2）商務樓宇運營單位的需要

一是壟斷利潤。商務樓宇運營單位期望以授權壟斷獲得更高額的回報。二是方便管理。商務樓宇運營單位希望能以更方便的方式進行樓宇管理，而一家服務商顯然比多家服務商容易管理。三是節約投資。某些開發商為節約投資直接讓某一寬帶服務商出資敷設寬帶線路，給予的回報則是未來會由該服務商獨家運營建筑物內的寬帶業務。

（3）政府監管仍有缺失

一是長效工作機制未建立。部門協同、省市聯動、信息共享、聯合執法、聯合懲戒欠缺，相關法規不完善，未能給商務樓宇寬帶接入市場提供堅實完備的法治保障。二是缺乏暢通的投訴渠道。舉報投訴渠道不暢通，舉報投訴受理、轉辦、處理、反饋機制不完善，往往不能及時協調處理用戶反映的問題。三是缺乏聯合執法。涉及的政府管理部門較多，各相關部門往往不能對群眾反映及媒體曝光的問題線索以及隨機抽查發現的問題及時開展聯合調查和執法處置。四是底數不清。一些部門未能全面梳理轄區內商務樓宇寬帶接入情況，對存在排他經營、限制競爭、價格違法、不嚴格執行國家標準等問題的商務樓宇，未能摸清底數，未實行清單式管理、銷號式督查，也未向社會公開。

2.2 法律適用

（1）違反了《中華人民共和國民法典》

開發商和物業公司指定相關公司運營寬帶網絡違反了《民法典》第二百七十一條規定的“業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利”。商務樓宇的寬帶網絡線路屬于業主共有，應當由業主共同管理。物業公司代表業主管理這些網絡線路，如果物業公司從管理的需要出發限制運營商的進入，應當由業主集體決定。《民法典》第二百七十二條規定，“業主對其建筑物專有部分享有占有、使用、收益和處分的權利”，這體現了業主共同管理共有部分的精神。第二百七十四條規定：“建筑區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬于業主共有。”商務樓宇的寬帶網絡線路應當屬于本條所指的“公用設施”。綜上，商務樓宇寬帶網絡屬于業主共有，經營寬帶網絡的運營商應當由業主選擇。房產開發商“自作主張”替業主選擇唯一的網絡運營商，簽訂壟斷協議違反了《民法典》的有關規定。

（2）違反了《中華人民共和國消費者權益保護法》

開發商和物業公司限制用戶的選擇，違反了《消費者權益保護法》第九條的規定：“消費者享有自主選擇商品或者服務的權利。消費者有權自主選擇提供商品或者服務的經營者，自主選擇商品品種或者服務方式，自主決定購買或者不購買任何一種商品、接受或者不接受任何一項服務。消費者在自主選擇商品或者服務時，有權進行比較、鑒別和挑選。”

（3）違反了《中華人民共和國反不正當競爭法》

基礎電信運營企業與樓宇管理單位簽訂壟斷協議，違反了《中華人民共和國反不正當競爭法》第十二條的規定，“經營者不得利用技術手段，通過影響用戶選擇或者其他方式，實施下列妨礙、破壞其他經營者合法提供的網絡產品或者服務正常運行的行為：......（四）其他妨礙、破壞其他經營者合法提供的網絡產品或者服務正常運行的行為。”

（4）違反了《中華人民共和國電信條例》

基礎電信運營企業通過不同手段限制用戶選擇寬帶服務，違反了《中華人民共和國電信條例》第四十一條的規定，電信業務經營者不得“以任何方式限制電信用戶選擇其他電信業務經營者依法開辦的電信服務，進行不正當競爭”。

開發商和物業公司阻止基礎電信運營企業向用戶提供服務，違反了《中華人民共和國電信條例》第五十一條的規定，“任何組織或者個人不得阻止或者妨礙基礎電信業務經營者依法從事電信設施建設和向電信用戶提供公共電信服務”。

無經營許可證的單位或者個人提供用于經營電信業務的電信資源或者提供網絡接入、業務接入服務的行為，違反了《中華人民共和國電信條例》第七條的規定，“國家對電信業務經營按照電信業務分類，實行許可制度。經營電信業務，必須依照本條例的規定取得國務院信息產業主管部門或者省、自治區、直轄市電信管理機構頒發的電信業務經營許可證。”

3 對策建議

3.1 完善立法

我國應積極借鑒域外先進立法經驗，出臺《電信法》來規制商務樓宇寬帶被“卡脖子”的問題。首先，制訂和修改相關法律法規。法律應明確界定商務樓宇寬帶的建設、服務方式，劃定監管范圍和尺度，為電信監管部門提供更加完善的法律依據。如美國1996年出臺的電信法規第241（e）章規定：有相應資格的運營企業在要求和獲得認定的服務領域內，為每一個獲得認可的電信業務提供者提供公共電信交換網絡基礎設施、技術、信息、電信設備和功能。同時在第271（c）也有相關規定。英國《通信法》第87條授權Ofcom對主導運營商企業施加關于透明性、非歧視性、價格管制和管制會計方面的義務。在其他適當的條件下要求提供運營商預選、間接接入以及租賃線路，當然這必須保護運營商的效率、競爭的可持續性以及終端用戶的利益。

正如前文中所提到的，根據《民法典》建筑物所有權區分的規定，建筑區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房，歸業主所有。所以，應當由全體業主共享駐地網的所有權。寬帶接入不僅關系到廣大用戶的利益，也關系到各大運營商的利益，因而為了更好地滿足各方的需求，應當進一步完善立法，將寬帶與水、電、氣等同，對商務樓宇的開發者、管理者進行責權利的明確，規定建設的標準、提供服務的方式，并確認所有權歸屬，使業主對寬帶接入有選擇的權利。

3.2 將排除用戶選擇權列為壟斷形式之一

運營商的選擇對象，也就是小區開發商或者物業公司，它與運營商間不是橫向競爭關系，也不同于縱向的上下級企業間的關系，運營商所獲得的是一種資源，而這種資源正是開發商或者是物業公司所持有的，運營商獲取用戶資源，開發商或者物業禁止其他的運營商進入該小區，運營商從而對小區的駐地網進行控制。此種行為與《反壟斷法》中所規定的的壟斷行為有著極大的相似之處，這種行為對市場的經濟活動所造成的危害與壟斷協議的危害是相同的，因此對于此種行為政府部門需要進行干預。應當在法律中加入對這種行為的規定，以便更好地維護市場經濟活動秩序。

3.3 構建基礎設施原則

我國目前的基礎設施原則主要規定于金融市場領域，并未規定在電信等領域。雖然我國目前主要有三大運營商進行競爭，但若后進入者想要進入市場與其進行競爭，這些電信巨頭可能會利用其優勢地位，拒絕甚至脅迫以達到限制競爭的目的，這即違反了上文中所提到的“基礎設施原則”。鑒于此，應參考歐共體與美國之立法，規定基礎設施原則的前提條件，主導運營商如果拒絕向支付適當報酬的其他運營商開放其網絡或基礎設施，導致對方處于事實或者法律的原因不能進入該基礎設施與其競爭，可適用基礎設施原則。基礎設施原則確保了主導運營商不會限制競爭，使得其他運營商或者位于市場低層次的競爭者有了參與市場競爭的條件和機會，但還需要平衡其他服務提供商接入競爭服務供應所必須的設施的權利，不得要求有接入義務的運營商提供他們無力承擔的各種接入。

3.4 相關部門應肩負起對物業管理企業的硬核監管職責

考慮到當前寬帶接入模式的地域廣泛性，建議由國家多部委（如工業和信息化部、住房和城鄉建設部、國家市場監督管理總局等）聯合出臺一部規章或規范性文件，以保障商務樓宇寬帶接入規制工作在全國范圍內順利開展。工業和信息化部、住房和城鄉建設部和國家市場監督管理總局應當就商務樓宇寬帶接入的監管權責作明確分工，杜絕互相推諉。同時，建議文本應明確何為商務樓宇（是否包括了寫字樓、工業園區），收取費用名錄和標準（比如收取施工配合費、損壞補償費等是否屬于合理行為），以及適用范圍。

3.5 開放可接入的寬帶類型

目前寬帶接入服務分為家庭寬帶和專線寬帶，分別為家庭和企業服務。專線是單獨的一條光纖線路，從運營商的機房到企業機房，中間全是光纖介質，是獨享寬帶；家庭寬帶是運營商拉一條光纖到小區機房，接入光纖交換機，小區用戶使用的就是共享寬帶。專線寬帶貴是貴在額外的服務上，比如上下行對等、靜態IP、線路穩定等。站在小微商戶的角度，本身房租人工等經營成本就不低，如果不允許安裝便宜的家庭寬帶，而是要求必須安裝貴很多的企業寬帶，于情理來說不夠合理。家庭寬帶和專線寬帶是不同的，但如果對上行IP穩定性延遲等沒什么需求，而只是普通上網需求，家庭寬帶與企業寬帶的體驗是差不多的。而且“一根寬帶接入、若干線路輸出”已成為一些寫字樓寬帶的現狀。在現實中，也有個別小微企業偷偷接入家庭寬帶的實際案例，也就是說，商務樓宇是可以實現家庭寬帶安裝的。這也說明企業的需求是不同的，對于寬帶的選擇，應當是開放式的，根據不同用戶的不同需求，由他們自己掌握選擇的權利。

3.6 嚴厲打擊相關犯罪

公安部門對以暴力、威脅手段，強迫他人接受指定電信業務服務，或者強迫電信運營企業及其業務代理退出電信業務服務，情節嚴重，涉嫌強迫交易罪或者其他犯罪的，應依法嚴厲打擊。

4 結束語

商務樓宇寬帶壟斷問題的解決不僅需要工信、住建、公安、市場監管等相關部門協同聯動，更需要從立法的層面加強對商務樓宇產權人及其委托的管理人、電信運營企業的規范。商務樓宇寬帶壟斷問題得到解決不僅是保護消費者合法權益的具體體現，更將進一步優化中小企業發展環境，支撐數字經濟蓬勃發展。