上海市排污許可證與環境影響評價報告的內容銜接情況分析

來思周

（上海環境保護有限公司，上海 200000）

1 環評制度與排污許可證制度背景概述

我國的環境影響評價工作最早從20世紀70年代開始實施[1]，環境影響評價制度作為我國在保護環境、防止污染方面采取的一種事先預防的手段，在我國環境保護法律制度中處于基本地位[2]。隨著我國環保制度的不斷完善，簡政放權下的發展自主性不斷下放到基層和企業，環評制度也經歷了由繁入簡的蛻變。

從2016年11月國務院制定并發布《控制污染物排放許可制實施方案》開始，各省市管理部門都開始分批分步地探索并推進排污許可證制度下的管理模式。到目前為止，排污許可證制度已日趨完善。2019年12月，生態環境部公布了《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》，為各行業的排污許可管理類別乃至規范要求奠定了基礎；2022年，上海市生態環境局又結合全市實際情況，頒布了《上海市排污許可管理實施細則》（滬環規〔2022〕1號）。目前，我國已經發布的排污許可證技術規范（以下簡稱“技術規范”）已廣泛囊括到七十多個行業，產排污識別節點比較詳實、因子識別的行業針對性較強。

因不同省市具有不同的發展定位與治理目標，在排污許可證制度落地的過程中，當地管理部門會因地制宜地提出地方性、特色性的管理模式與運行方案。作為改革開放排頭兵、創新發展先行者，上海始終以生產、生活、生態為建設基礎，以共建、共治、共享為實現路徑，以提升人民的獲得感、幸福感、安全感為衡量標準，在城市更新和治理過程中努力貫徹人文主義導向和全過程民主，為超大城市建設和治理積極探索上海經驗和中國道路[3]。在落實排污許可證工作中，核發內容以企業現場實際建設情況為基礎，以經過審批的環評報告文本為依據，對重點排污單位或涉及重金屬廢水排放的企業進行重點審查，形成了“一企一案”、“一事一議”的精準監管格局。

環境影響評價和排污許可制度的最終目的都是一致的，即有效管理生態體系，從而治理環境，無論是環境影響評價還是排污許可制度，其目前的內容和執行都不甚完善[4]。環境影響評價是通過預測的方法，對有可能產生的問題進行預判，而排污許可制度主要是通過對企業建設內容納入排污許可證，監管企業的規范生產，在一定意義上承擔著相應的社會責任，因管理方法存在區別，導致技術運用缺少統一性[5]。本文將從環評與許可證的銜接角度，探討上海市在核發排污許可證時與企業環評的相同及分歧性情況。

2 排污許可證具體內容與環評報告的銜接情況

2.1 管理類別的關聯性

根據《〈建設項目環境影響評價分類管理名錄〉上海市實施細化規定（2021年版）》，目前上海市環評類別分為報告書、報告表、登記表以及豁免類；根據《排污許可證管理條例》（中華人民共和國國務院令第736號），排污許可證管理類別分為重點管理、簡化管理和登記管理。兩者的分類依據均與項目污染物產生量、排放量以及對環境的影響程度等內容有關，但分類結果不一致?，F階段我國的排污許可證制度處于孤立狀態，導致排污許可證的環保作用難以充分的發揮[6]，使這種“不一致”給許可證的管理增加了一定的技術和信息壁壘。以橫跨多行業、多項目的企業為例，若涉及環評豁免類生產內容的，因無環保類材料，在許可證填報時往往容易出現產線或工藝缺失、涉VOCs輔料使用情況遺漏、廢氣排放信息不明等問題，造成一定混亂和錯誤。對于上述情況，排污許可證在填報和審核時，應由企業補充相關項目涉及的產品、設備、原輔料等清單以供備查，并由評估單位進行現場核實，做到不缺不漏不多。

2.2 登記事項的關聯性

在上海市排污許可證的核發過程中，登記事項的填報是緊緊圍繞環評來展開的。排污許可證的登記事項包括企業基本信息、產品產能、主要原輔材料及燃料、產排污節點及污染治理設施等內容。上海市排污許可證要求，登記事項的填報以環評已批復的內容作為基礎，以企業現場實際情況為依據，并結合行業技術規范，最終確定填報內容。

除了豁免環評的項目外，企業的產品種類、產能、原輔材料使用情況等內容一般均有明確的環評手續作為支撐；部分地段的企業因地塊功能分類等原因無法編制環評的，也已由當地主管部門配合指導編制并核發了《XXX環保違法違規建設項目專項整治核查報告》（或類似文件），用以完善環保手續，明確登記事項。

企業的設備信息在環評中雖有明確，但設備型號與數量欠缺細化、次要設備遺漏等問題不鮮，主要歸因于環評編制要求未明確細化程度、編制三方失誤或者在編制環評時設備不具備細化條件等。對于此類現象，許可證核發時要求以環評中的主要生產線及產污節點分析為依據，參考結合環評產排污節點的分析要求，在許可證中對設備進行細化以完成梳理與填報。

對于污染治理設施，環評中一般會采取較為成熟的治理工藝進行分析，許可證審核時會要求對污染物治理能力相較于環評發生明顯“弱化”的設備進行重點審查。此外，基于現有的成熟工藝和治理理念，技術規范對部分產排污環節的治理設施提出了可行技術的要求，對于不屬于排污可行技術要求的污染物治理設施，企業應提供相關證明材料。但在許可證的實際核發過程中，由于缺乏對污染物治理能力是否“弱化”的判斷標準，一般不會對企業現場實際污染物治理設備發生變化（相較于環評）這類情況提出質疑，并直接依據企業實際使用的污染治理設施進行填報。對于相較于環評明顯減少了污染物治理工藝的現象，或者明顯不符合技術規范要求的治理設備，均需額外提供如監測報告等證明材料進行佐證，以明確現有的治理措施具備了達標治污的能力；無法提供佐證材料的，則應在企業污染物治理設備改造完善后再行核發許可證。

2.3 產排污節點、污染因子識別的關聯性

產排污節點雖然屬于登記事項，但因其復雜性較甚，且與污染因子識別的關聯性較大，故單獨歸一章節進行論述。目前，絕大多數的環評在產排污節點或是污染因子的識別上，具有深刻和可信的理解和結論。這些經驗通常來自于當地已建的相似行業企業的實際運行情況，并結合目標企業的實際生產規模、原輔料使用情況等內容，對污染物的排放進行針對性識別，具備了較強的實踐性?，F有的許可證技術規范對產排污節點和污染因子的識別更側重于普適性與廣泛性，相較于環評而言，一方面疏而不漏地完善了環評預測中的遺缺；另一方面因缺乏對產污源頭“閾值”的考量等因素，導致任何可能的污染因子都將細大不捐地納入許可證管理系統，在一定程度上加重了企業的環保治理負擔，也不符合部分小微企業的實際情況。

在實際排污許可證的填報中，以環評識別的產排污節點和污染因子作為必填內容，再根據技術規范要求、結合企業現場踏勘情況，明確是否增補產污節點及污染因子：以企業的生產工序、原輔材料為依據，對于明確涉及但環評遺漏識別的污染物種類進行完善填報；部分產生情況不明朗、踏勘現場也無法確認的，通常根據同行業其他企業相似設備的普遍情況，以《上海市生態環境局關于本市排污許可證核發管理中常見問題處理的意見》（滬環函〔2020〕184號）為支撐，進一步明確污染物是否產生。

2.4 污染物許可量的關聯性

污染物的年許可排放量限值的計算與申請是排污許可證的要點。上海市排污許可證對大氣污染物控制指標（VOCs、氮氧化物、二氧化硫和顆粒物）和水污染物控制指標（化學需氧量、氨氮、總氮、總磷和一類污染物）的核算方法較為類似，此處以廢氣污染物年許可量的核算方法為例進行討論。廢氣污染物年許可量計算往往采用績效法、環評法和實測法三者取嚴。

績效法采用的是技術規范中規定的許可量核算方法，往往通過污染物標準限值、產品產能或產物系數等參數對污染物的排放量進行技術性的預測，運用范圍較廣，核算數值結果一般較大。

環評法使用的是最新一期環評中全廠污染物排放情況“三本帳”（或建設項目污染物匯總表）的數據，根據目前環評污染物排放的計算要求，“三本帳”中的現有項目污染物排放量由回顧章節的實際監測數據計算所得。受監測工況、生產負荷等因素的影響，采用的監測數據通常與最大生產負荷下的監測情況有所差異，導致現有項目污染物排放量“不夠大”，為日后企業長時間滿負荷生產所排放的污染物可能超過許可的年許可排放量限值埋下了隱患。這一點，可以通過編制環評時采用合理的監測數據得到解決——這要求企業在編制環評時便考慮到日后申請排污許可證等環保手續時可能存在的銜接性問題，并能有效采取合理合法的解決方案。對于實際已發生該問題的企業，一般采取“一事一議”的手段，由管理部門從中溝通協調，并由企業或環評編制單位出具符合要求的情況說明予以修正。

實測法是利用符合資質要求的、連續的、穩定的監測數據，對全廠污染物的實際排放情況進行核算匯總。廢氣排口污染物的日常監測可分為在線監測和手工監測。在線監測數據具有可信度高、數據樣本多、穩定性較強等優點，在核算污染物排放總量時更具便利。而絕大多數排口采用的是手工監測，在核算污染物排放總量時同樣存在受監測工況、生產負荷等因素的影響——這與上述環評法的“三本帳”中現有項目污染物排放量核算存在的問題較為相似。同時，企業需要有連續穩定的監測數據作為實測法的計算依據，對于何為“連續穩定的監測數據”則缺乏明確的標準。

由此可見，上海市對排污許可證的污染物許可量有“鞭打快?！敝樱@種模式下企業的環保意識得到不斷地激發，治污能力也得到了長遠的提高；管理部門對這種“高壓態勢”下的企業污染物排放情況更容易做到心中有數，實際執法時也會依據現有制度進行綜合考量，以做到收放自如。

2.5 自行監測要求的關聯性

在基于正確的、完整的產排污節點和污染物種類識別的基礎上，環評中的企業自行監測計劃是許可證的自行監測要求的基本內容。

對于環評中明確涉及的監測要求（廢氣、廢水、土壤、地下水等）必須執行，并結合技術規范、法律標準、地方要求、自行監測技術指南（若涉及）進一步取嚴；對于環評中未提及監測要求的點位或污染物種類，則直接根據技術規范、法律標準、地方要求、自行監測技術指南（若涉及）取嚴。除了上述內容外，還存在部分污染物排放點位——尤其有組織廢氣排放口——未明確監測依據的情況，大多歸因于企業在項目竣工后自設排氣筒或新增環評豁免的建設內容，導致無環評依據，且其他管理要求和規范中又不涉及此類產排污節點的監測要求；或者企業環評編制年代較久，編制時因缺乏規范限制，僅進行因子識別而未明確其監測要求。這些情況往往根據產排污節點識別的必要性和產生污染的嚴重性，采取企業自控要求或托底執行《排污單位自行監測技術指南總則》（HJ 819-2017）等方法進行處理。

2.6 其他內容的關聯性

根據環評編制規范，企業最新一版環評往往會對企業現狀進行梳理，并對全廠排污量、環境管理要求進行匯總。由于部分企業內部情況復雜、涉及項目環評較多、建設周期較長等，最新一期的環評僅對新項目相關的現有建設內容進行回顧，或基于實際監測情況對污染因子進行識別（導致識別的因子增加）。上述情況雖然沒有違反環評的編制要求，但因回顧章節內容不全面、污染因子種類增加等現象，給許可證的填報帶來的一定影響。一般來說，對于環評回顧章節內容不全面的情況，在許可證填報時要求對所有環評內容進行縱向梳理，內容以最后一次涉及相關內容的環評要求為準；基于實際監測導致污染因子增加的情況，評估單位可根據企業的監測報告及現場內容，對該污染物是否產生及納入許可證管理進行綜合判斷。

3 提高兩者內容銜接合理性的探討

為了提高環評報告和排污許可證內容的銜接性，應該考慮更新環評的部分編制要求，以適應排污許可證的管理。在編制和審核環評報告之時，我們需要結合排污許可核發技術規范中所明確的各項要求，對于排污環節、污染物種類以及污染物排污狀況進行核對[7]。例如，明確應細化的生產設備及主要參數，明確技術規范要求的產排污節點的實際情況，以及明確部分行業的有機溶劑（僅VOCs部分）的年使用量等內容，以減少許可證填報與核發過程中產生的不清晰、不明確錯誤。同時，對環評中污染因子的監測頻次要求也應從全、從規描述，盡可能減少“經驗性”的結論。對于明顯嚴于技術規范或自行監測技術指南的監測要求，應注明頻次要求的來源，使后期許可證核發的管理有據可循，進一步強化兩者銜接性。

此外，可以從銜接制度上進行改進。如考慮對于污染物產生量、排放量和對環境影響程度都很小的建設項目，通過環境影響登記表備案與排污登記兩項制度融合，實現“一次登記”，切實減輕小微企業負擔[8]。

4 結語

上海市區域較多，因區縣情況各異，在許可證審核過程中要求也不盡相同。但總體來說，上海市各地排污許可證實際填報及核發時，均與企業的環評相關性較大。因許可證核發內容取嚴于環評，導致環評編制時所忽視的微小的、不合理的問題，將會對企業排污許可證的核發帶來影響。此外，許可證制度的推進反過來對環評的編制質量也是又一次“大考”。進一步提高環評的編制質量，減少回顧章節、全文文本的錯漏，才能從根本上提高企業的環保主體責任意識。想要增加許可證和環評內容銜接的合理性，除了牢牢把握住環評審批的質量，更要從行業技術規范、環保法律法規的層面進一步完善制度，才能為全市排污許可證管理的高效率、高質量運行打好基礎。