如何深入推進廣元市生態(tài)文明體制改革

文｜ 謝玲 張厚美

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以前所未有的力度抓生態(tài)文明建設(shè)，開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠性工作，全黨全國推動綠色發(fā)展的自覺性和主動性顯著增強，美麗中國建設(shè)邁出重大步伐，我國生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。自黨的十八屆三中全會把深化生態(tài)文明體制改革作為“五大體制改革”的內(nèi)容之一以來，四川省廣元市以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，以高水平保護推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活，努力建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

生態(tài)文明體制改革取得的成效

國土空間開發(fā)格局基本形成

為深入推進國土空間總體規(guī)劃編制工作，高質(zhì)量推進“三區(qū)三線”劃定工作，廣元市相繼出臺實施了《廣元市關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的實施意見》和《廣元市鄉(xiāng)村規(guī)劃編制工作方案》，推動形成了廣元市國土空間規(guī)劃技術(shù)轉(zhuǎn)換成果。全面建成了以“三線一單”為核心的管控體系，環(huán)境分區(qū)管控全面施行。劃定永久基本農(nóng)田，建設(shè)占用耕地按規(guī)定落實占補平衡，全面完成耕地保有量和基本農(nóng)田保護目標(biāo)任務(wù)。

生態(tài)環(huán)境治理體系更加健全

聚力打造最干凈的大氣、水、土壤環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，堅持用最嚴格的制度最嚴密的法治保護生態(tài)環(huán)境，堅持把建設(shè)美麗中國轉(zhuǎn)化為全體人民的自覺行動。四川省廣元市相繼頒布《廣元市白龍湖亭子湖保護條例》《廣元市飲用水水源地保護條例》《廣元市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》三部地方實體法。創(chuàng)新建立廣元市建設(shè)最干凈城市指標(biāo)體系，從生態(tài)環(huán)境保護制度、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)空間、生產(chǎn)生活方式、生態(tài)環(huán)境價值轉(zhuǎn)換五個方面，共設(shè)立5項一級指標(biāo)、15項二級指標(biāo)和67項三級指標(biāo)。持續(xù)深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，全國地下水污染防治試驗區(qū)建設(shè)、全國農(nóng)村黑臭水體治理試點有力推進，廢棄礦企涌水治理“疏、堵、治、管”模式得到國家長江辦肯定，廣元市入選2021年中國最干凈城市十強榜單。

自然資源保護制度不斷完善

推進自然保護地優(yōu)化整合，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。廣元市全面推行林長制，出臺《廣元市全面推行林長制實施方案》，初步建立“市縣鄉(xiāng)村四級林長+網(wǎng)格員”體系。頒布實施了《廣元市劍門蜀道保護條例》，明確“古柏按照樹干外五十米劃定保護范圍，禁止在古柏保護范圍內(nèi)從事除保護措施外的建設(shè)活動”，蜀道古柏實行離任交接、接力保護。全市森林覆蓋率達57.63%。推行嘉陵江流域橫向生態(tài)保護，全面推動環(huán)境損害賠償，嚴格生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究，在四川省率先開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，讓領(lǐng)導(dǎo)干部時刻繃緊生態(tài)環(huán)境保護這根弦。截至2022年2月，共實施自然資源資產(chǎn)離任審計項目34個，涉及領(lǐng)導(dǎo)干部58名，揭示自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域突出問題250余個，提出審計建議174條，移送案件線索15件，有力地推動領(lǐng)導(dǎo)干部守土負責(zé)、守土盡責(zé)。大熊貓國家公園廣元管理分局四川唐家河國家級自然保護區(qū)編制社區(qū)共管規(guī)劃，改變落衣溝村原住居民的生產(chǎn)生活方式，啟動“力爭每戶有1人就業(yè)計劃”，對當(dāng)?shù)厝罕娒赓M開展大熊貓保護等方面的知識培訓(xùn)，讓村民扮演好保護地“生態(tài)護林員”“勞務(wù)輸出員”“共建共管員”等角色，當(dāng)上“熊貓公園人”。

碳達峰碳中和等工作穩(wěn)步推進

廣元市印發(fā)“十四五”綠色發(fā)展總體方案及工作任務(wù)清單，推動編制碳達峰碳中和“1+N”政策，出臺了《關(guān)于加快建設(shè)踐行綠水青山就是金山銀山理念典范城市做好碳達峰碳中和工作的實施意見》，加快推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進能源結(jié)構(gòu)低碳化、生產(chǎn)方式低碳化、生活方式低碳化。積極應(yīng)對氣候變化，廣元市獲批國家低碳城市及氣候適應(yīng)型城市建設(shè)試點。受邀參加2022年全國低碳日主場活動，并就低碳城市建設(shè)作交流發(fā)言。深入推進生態(tài)產(chǎn)品價值試點，廣元市被列為四川省首批僅有的兩個全行政區(qū)納入試點范圍的市州之一。發(fā)布了第一批22個生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點項目，聚焦物質(zhì)供給、調(diào)節(jié)支持、文化服務(wù)三大主要類型。啟動柏林溝鎮(zhèn)廣元市首個GEP核算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點，核算出柏林溝鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值為19.15億元；區(qū)域內(nèi)空氣清新、水質(zhì)潔凈，氣候資源和水資源開發(fā)潛力大，調(diào)節(jié)服務(wù)價值高達13.87億元。廣元市成功入選全國第二批系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設(shè)示范城市，被國務(wù)院列為全國46個生活垃圾分類重點城市之一。

生態(tài)文明體制改革存在的主要困難和問題

國土空間開發(fā)和保護制度方面

廣元市在國土空間規(guī)劃編制工作中，由于空間規(guī)劃立法尚未出臺，導(dǎo)致空間規(guī)劃的制訂缺乏法律支撐。自然資源權(quán)屬不清，自然資源確權(quán)登記工作制度不夠完善，目前尚未確定由其直接確權(quán)登記的自然資源目錄，市、縣兩級承包地確權(quán)登記管理平臺建立工作滯后。

大熊貓國家公園管理機制方面

自然保護地、國家公園、大熊貓國家公園管理的相關(guān)法規(guī)建設(shè)滯后，因自然保護地優(yōu)化整合未完成，基層存在自然保護地管理部門、國家公園專設(shè)機構(gòu)職責(zé)不清、交叉重疊的情況，不利于國家公園的統(tǒng)一管理。

環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法管理機制方面

省以下生態(tài)環(huán)保監(jiān)測、監(jiān)察機構(gòu)改革后，縣區(qū)生態(tài)環(huán)境局作為市級生態(tài)環(huán)境主管部門的派出機構(gòu)，生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法大隊作為市支隊的派出機構(gòu)，不具有獨立行政主體資格，未能真正達到測管協(xié)同要求。同時，也存在縣級環(huán)境監(jiān)測能力薄弱，執(zhí)法隊伍能力建設(shè)與監(jiān)管實際需求矛盾突出難以滿足工作需要，基層執(zhí)法用車編制未明確，省駐市州環(huán)境監(jiān)測中心站和縣區(qū)生態(tài)環(huán)境部門經(jīng)費保障渠道不統(tǒng)一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)保屬地權(quán)責(zé)與管理不匹配等問題。一些地方探索采用“局隊合一”等執(zhí)法監(jiān)管模式，這種做法不失為較好的應(yīng)對措施，但類似的嘗試尚無法從根本上解決基層生態(tài)環(huán)境分局的執(zhí)法主體資格問題。

生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制方面

廣元市生態(tài)產(chǎn)品動態(tài)監(jiān)測制度不完善，生態(tài)產(chǎn)品評價體系不健全，缺乏生態(tài)產(chǎn)品價值評價方法和量化具體標(biāo)準，未與市場需求有效對接。缺乏生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值綜合考評辦法等應(yīng)用制度，生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果尚未在編制規(guī)劃、政府決策、建設(shè)項目、生態(tài)保護補償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、績效考核、銀行融資抵押等方面應(yīng)用。生態(tài)產(chǎn)品供需渠道不暢，尚未形成完備的“線上+線下”生態(tài)產(chǎn)品交易體系。

深化生態(tài)文明體制改革的建議

健全國土空間規(guī)劃制度

加強國土空間規(guī)劃立法，完善國土空間法規(guī)政策體系。健全自然資源確權(quán)登記制度和標(biāo)準規(guī)范，分階段、分區(qū)域推進廣元市自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，逐步實現(xiàn)對水流、森林、山嶺、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源登記全覆蓋，清晰界定各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，劃清所有權(quán)和使用權(quán)界限。

完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制

積極做好省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測、監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革“后半篇”文章，建議從國家層面推動出臺司法解釋或修訂生態(tài)環(huán)保相關(guān)法律，賦予縣級生態(tài)環(huán)境分局獨立的執(zhí)法主體資格，強化監(jiān)測與環(huán)境執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府、產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機構(gòu)的環(huán)保職責(zé)。加大基層監(jiān)測執(zhí)法能力建設(shè)，明確執(zhí)法車輛編制，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級更大的生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法監(jiān)管權(quán)力。

加快大熊貓國家公園建設(shè)

推進大熊貓國家公園的正式設(shè)立和基層管護機構(gòu)的整合組建，明確機構(gòu)性質(zhì)、人員編制和職能職責(zé)，理順優(yōu)化管理體制，避免多頭管理和職能重疊，加強自然保護地、國家公園、大熊貓國家公園管理的相關(guān)法規(guī)建設(shè)，確保大熊貓國家公園的管理工作有法可依。建立以大熊貓國家公園為主體的自然保護地體系，盡可能將碎片化的大熊貓棲息地連通起來，將現(xiàn)有散落在各級保護地中的自然資源統(tǒng)一收歸到一個管理主體下，運用現(xiàn)代信息技術(shù)對大熊貓種群、棲息地、交流廊道進行實時監(jiān)測和追蹤，解決保護與發(fā)展的矛盾，平衡人與自然的關(guān)系，形成生態(tài)保護與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧共生的新局面。

推進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)

開展生態(tài)產(chǎn)品信息普查，建立健全安全可靠的生態(tài)產(chǎn)品數(shù)據(jù)共享開放新機制。建立生態(tài)產(chǎn)品價值評估、總值統(tǒng)計、價格形成機制，推動生態(tài)產(chǎn)品核算規(guī)范化、統(tǒng)一化。建立生態(tài)產(chǎn)品供需信息共享和產(chǎn)銷對接機制，建設(shè)線上線下展銷平臺，開展生態(tài)產(chǎn)品線上云交易、云招商。推動生態(tài)資源權(quán)益制度改革，建立生態(tài)產(chǎn)品價值考核機制，完善綠色金融政策支撐體系，全面推進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。

完善生態(tài)環(huán)境保護投入機制

目前，生態(tài)環(huán)境保護的投入方向是重點支持解決重點流域、區(qū)域生態(tài)環(huán)境突出問題。而生態(tài)本底好、環(huán)境問題少的地方，保護需要的投入多，但得到的專項資金支持少，不利于調(diào)動保護的積極性。建議對生態(tài)保護重點地區(qū)，實行投入支持傾斜政策。同時，規(guī)范生態(tài)環(huán)境部門經(jīng)費保障渠道，切實解決省駐市州環(huán)境監(jiān)測中心站、縣區(qū)生態(tài)環(huán)境局人員工資在省、市級財政預(yù)算和支出，而基礎(chǔ)績效、考核績效又納入所在地財政統(tǒng)籌安排的問題。