建材行業質量監管的瓶頸與制度創新研究

李桂花，衛智勇，董璐欣

（1.上海社會科學院經濟研究所，上海 200020 2.上海市建筑建材業市場管理總站，上海 200032）

0 前言

近年來，跟建材有關的建筑安全事故頻發，建筑安全問題越來越引發社會關注。建材行業的質量管理的亟待完善。

建筑材料工業屬于基礎原材料行業，包含“30個行業門類、1 013種產品”[1]，經過70年的發展，已形成較為完備的產業體系、產品體系。不過，建材行業普遍產能過剩、發展不平衡，在向高質量發展轉型的過程中存在諸多矛盾。

關于建材行業高質量發展的路徑，無論管理層還是學術界，都認識到需要從自身挖掘潛力、面對現實、解決矛盾。如喬龍德提出“樹立新發展理念”[2]，肖勁松等提出“急需加強與新一代信息通信技術的結合，推動建材行業高質量發展”[3]。這些都是正面積極的高質量發展戰略。在此過程中，建材行業需要直面現有的瓶頸。

1 當前我國建材行業的質量問題與信用秩序混亂

1.1 建材行業的質量問題

當前我國建材行業正向高質量發展轉型，這個過程伴隨著體制改革的不斷深化和營商環境的不斷完善。

據相關研究，近年來建材產品的整體不合格率呈現下降趨勢，2016—2020年五年間下降了5.58%，從2016年的13.68%降到了2020年的8.10%[4]。

不過，由于歷史原因和建材行業本身的特殊性，導致建材質量問題仍然很嚴重，建材行業的質量監管有待于進一步完善。

不合法的企業與假冒偽劣產品大量存在，影響了建筑的安全和品質，扭曲了建材行業的信用秩序。而信用秩序的不完善又進一步導致營商環境的不規范，不利于行業的健康發展。

近年來，政府在大力改善營商環境的過程中，對企業的管制在放寬，有些企業借此機會進行投機，違反法律法規，特別是一些小型企業進行假冒偽劣的生產和虛假投標。這種扭曲的競爭不利于保護那些愿意花精力投入研發、提升質量的企業，制約了建材行業向高質量發展模式的轉型。若長期得不到規范，勢必會造成惡性循環的生態環境。

1.2 建材行業的信用秩序混亂現象

通過調研發現，建材行業的信用秩序總體上存在一定程度的“劣幣驅逐良幣”現象。一些生產不規范、價格低、質量并非優良的產品反而更容易獲得市場，規范生產的優質產品由于價格偏高，往往被擠兌得生存空間狹小。除水泥等高度集中的建材產品外，在其他建材行業如玻璃、門窗、鋼結構等行業中，感覺生存艱難的，往往是正規的企業，甚至包括那些行業內規模大的品牌企業。

2 根源：大業主的“道德風險”+制度瓶頸

2.1 大業主的“道德風險”

所謂“大業主”是相對“小業主”而言?！按髽I主”和“小業主”的區別，在農村自己建造房子自己住的過程中并不存在，而是存在于商品房開發過程中，也就是在工程建筑材料的使用中。在工業化時代的商品房開發過程中，由某房產開發商自己或委托給施工企業集中建造一批房子，事后再分散賣給個體消費者。這種過程中，建筑材料是由房產開發商或其委托的總承包單位集中采購的，存在“買用分離”的特征，蓋房子的不是住房子的。由此，有了“大業主”（建設單位）和“小業主”（最終消費者）之分。這類建筑材料也區別于家庭自己購買和消費的產品，而稱為“工程建材”。

建材生產企業和大業主之間，是材料供應商和使用者之間的關系。大業主一般通過招投標來確定總承包商，然后，總包再分包給建材生產企業或向建材生產企業直接購買建筑材料。

由于多出了“大業主”這一中間環節，工程建材產品的質量增加了委托代理成本和道德風險，從而，工程建材產品監管的交易成本也更高了。

一般的基礎性原材料以及食品、玩具、家電等居民消費品的行業中，消費者的用戶體驗和評價能直接作用于生產廠家，也就是說消費者體驗通過“用腳投票”直接作用于產品的生產企業。而且，生產企業的品牌、信用與消費者的自利最大化目標是一致的。在同等價格條件下，消費者愿意選購質量更好的產品；同時，消費者在選擇產品時，雖然會考慮價格因素，但要平衡性價比，而不是一味壓低價格。然而，由于小業主和大業主之間的委托代理關系，大業主就存在道德風險的可能。

調研發現，有些大業主為了節約成本而進行逆淘汰。例如，大業主作為招標單位，在招標環節為了降低成本，傾向于選擇價格最低的產品，對產品質量重視程度不夠；甚至，在施工中默許和鼓勵假冒偽劣產品的現象。逆淘汰的根本原因是信息不對稱導致的道德風險。

這種扭曲的競爭機制嚴重影響了規范生產的企業和建材行業的信用秩序。投標單位要壓低價格，甚至低于成本價才能中標。而總承包商在最低價中標后，為了能夠提高利潤空間，往往會偷工減料或者剝削分包商；分包商在上交幾個點的管理費后，利潤所剩無幾，往往偷工減料、以次充好。這個過程中，不但是“劣幣驅逐良幣”，還會惡化信用秩序和營商環境。一些規范的企業往往難以拿到訂單，在不斷加大的競爭中，這些企業為了生產和發展，有些被迫采取犧牲質量來降低成本的辦法。

信用秩序扭曲的企業所帶來的道德風險不僅存在與建材生產企業，還普遍存在于整個生態鏈中。監理是甲方雇傭的，無法做到獨立性；質量檢測部門僅對產品的來樣負責，部分企業甚至偷梁換柱來換取一紙合格證明；檢測機構是建材市場重要的中介方，發揮著重要作用，但也存在廣為詬病的缺乏信用的問題。

在此過程中，大業主是產業鏈的核心，也是道德風險的源頭，其投機行為扭曲了建材行業的信用秩序。

2.2 制度瓶頸

2.2.1 “五方責任制”責任不清

2019年5月17日住建部發布《住房和城鄉建設部辦公廳國家發展改革委辦公廳關于征求房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）意見的函》。其后，住建部等發布了一系列政策文件，在建筑工程領域實施終身負責制，涉及五方責任主體項目負責人：建設、勘察、設計、施工和監理。開發商、施工方、監理方等五方都是利益相關者，且施工方、監理方等都受雇于開發商，在實際運作中都受制于開發商（大業主）。

“五方責任制”的本意是共同負責，現實中卻是任何一方都不真實負責，反而讓大業主逃避了責任。正因如此，大業主才會抱有僥幸心理，在招標時一味壓低價格，忽視產品質量和建筑安全。

2.2.2 監管體系存在分割

當前，我國建材監管存在分段現象，建材生產和使用的不同階段由不同部門負責。以上海為例，建材產業發展歸發改委負責，建材企業經營由經信委負責，建材產品備案和進入上海市場的質量監控由住建委下屬的市場管理部門負責，最終應用在建筑施工現場的建材質量，則由住建委下屬的安全質量管理部門負責。

建筑材料的質量，與企業生產經營的規范性是分不開的，因此，企業監管和建材監管不可分離；建材質量的監管，目前主要是通過備案和抽檢的形式。但是，根據國內外經驗，最終應用在建筑上的建材的質量，需要對成品的房子的材料的現場檢測和相應的懲罰機制。因此，企業與產品、前端與后端、流通與現場，這三方面是相互聯系的。目前建材監管體制上存在分割現象，協調不夠，實際運作中存在一定的漏洞。

3 建材行業監管制度創新的思考

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）強調，必須更加注重改革的“系統性、整體性、協同性”。其實，這三點是一體三面，因為系統本身就是大系統包含小系統，各系統間相互影響、相互作用的，系統的運作也必須是各個子系統協同的。

建材行業監管制度的創新需從頂層設計開始，完善相關法律法規；需以系統性思維重塑監管理念；以數字化的科技監管和各部門、各地區的協同配合，提升監管手段。

3.1 頂層設計的完善：完善法律法規，提高違法成本

目前相關法律法規的責任主體不明，懲罰力度太弱，導致違法成本太低。

首先是落實大業主的法律責任。建材行業在工程建筑領域客觀上存在大業主與小業主的委托代理關系。而大業主作為市場經濟主體，自然有利潤最大化的利益驅動。而利潤是收益減掉成本，因此，大業主自然希望將建筑材料的成本壓到最低。因此，產生了集中采購制度和最低價中標現象。國際上的招投標項目很多也是最低價中標的，這是市場化的一個規律。利潤最大化沒有錯，但前提是誠信和守法，也就是說，應該是同等質量條件下的價格競爭，而不是通過假冒偽劣來犧牲最終消費者的利益甚至建筑安全來追逐非法的利潤。

誠信是企業公民的道德自律和社會信用體系建設的問題。在同等誠信水平下，法治程度和監管力度直接決定了大業主和建材生態環境中各個經濟主體的博弈規則，決定了其道德風險實施的成本。

如果能夠對其道德風險和違法行為進行有效監督，大業主的逐利動機和最低價中標制度并不必然導致建材質量和“劣幣驅逐良幣”現象。

法治和監管的關鍵點是讓大業主負起責任、承擔后果。只有直接讓大業主對建筑建材質量負責的法律法規，才能使大業主在招標時建設過程中統籌考慮利益和風險，不敢一味地壓低中標價，而是要考慮能夠保證質量的合理價格。

其次，應加大對認證和檢測機構違法行為的懲罰力度。認證和質量檢測機構，承擔信用評估和產品鑒定的功能，對于行業的健康發展非常關鍵。此類企業的違法投機行為的負外部性比其他類型的企業要大，因此，監管也要更加嚴格。

3.2 系統監管：放、管協調、以服務提升質量

3.2.1 放、管協調

我國在不斷完善營商環境。而營商環境的完善包含著放開和規范兩方面。放開不等于放任，不規范“劣幣”，就無法讓“良幣”生存和發展。

同時，規范不等于一刀切和抑制，監管要體現出系統性思維。政策的出臺需要綜合考量各方面的影響。應在出臺任何一項政策之前，充分考慮到不同領域的實際情況，將總的政策效應的不良影響降到最低。

3.2.2 服務市場主體的發展

任何制度的運行都是有交易成本的。隨著企業規模、品牌的提升，企業自律的動力和實力都會自然加強，而自律才是可持續的、內生的規范。

鼓勵建材企業設備投資。在建材行業，產品的質量與設備投資基本是正相關的?？偟膩砜?，規模較大、自有設備投入較多的企業，其經營更容易規范、產品質量更有保證。

扶持建材企業技術進步。建材行業的高質量發展取決于那些致力于研發新技術新產品、不斷提升產品工藝和質量的企業。這樣的企業發展的越好、行業風氣越正、行業信用秩序越規范。因此，對于建材企業技術進步方面的投入應進行扶持，比如配套政策、融資擔?；蜉浾撝С帧２贿^，在衡量先進技術的過程中，適宜性也是非常重要的考量，要結合我國建材行業發展程度和產品配套、產業工人素質來循序漸進，而不是一刀切，一味求新求快。

3.2.3 促進個體理性的提升

個體理性是信用秩序的微觀基礎。建材行業中的主體是建材生產企業以及相關企業與機構，而這些企業和機構是由每一個個體的人組成的，他們每個人的理性水平和非理性水平都會影響其行為。同時，影響建材質量的個體，還包括具體實施監管制度的人員以及小業主們。在英國的金融監管之中，消費者教育就是一個非常重要的環節和基礎。

當前，行業黑名單制度、信用體系的建設等等，都對個體理性的提升由一定外在促進。進一步地，建材行業可以通過小業主培訓、與其他監管機構協同進行聯合懲戒和獎勵等，進一步提升個體理性。

同時，發揮行業協會的作用和企業自律的作用，從內在提升員工和管理人員誠信水平，從而提升企業的誠信、規范企業的行為、提升企業的格局。

3.3 科技監管、協同監管，提升監管手段

3.3.1 科技監管，降低尋租空間

數字化監管對于解決信息對稱、透明，有很好的效果。同時，也降低了監管的交易成本，使精準監管、協同監管的可操作性和可實施性大大增強。信息化辦公系統可以增強監管的客觀性和程序性，減少人為尋租的空間；區塊鏈等技術的引入，可以增強監管的規范性；現場視頻錄制等鏡頭下的監管，對于監管的透明度和遠程的監控力度都有積極意義。

不過，科技監管的實施者、開發者、完善者是人，在科技監管的實施中，要以人為主體，服務于個體理性和提升和監管部門、制度的協同、法律的實施，而不是為科技而科技。

3.3.2 協同監管，完善治理水平

我國建材監管體制目前存在一定程度的分割現象。企業與產品、前端與后端、流通與現場，這三方面監管部門之間的協調不夠，增強各部門的協同對于完善建材監管水平非常重要。

可以借鑒金融領域體制改革中的”大監管“的思路。金融領域之前長期存在銀行、證券、保險的監管的分割問題，從而對金融創新存在抑制，而對一些投機和泡沫行為又存在諸多漏洞。近年來金融監管體制的深化改革就是在從分割走向統一，這是對越來越聯系緊密的金融市場的回應。建材行業監管體制的深化改革也應該是這個方向。

提升建材行業監管的協同性是一個長期、系統化的過程，需要循序漸進，找到突破口。建議先從信息公開、信息聯動的角度入手，上海市內部各個監管部門之間、長三角各個地方之間，增強互動、溝通，逐步達到協同監管。

同時，協同監管還包括自組織的內涵，提升企業自律、行業協會的共治功能和社會監督的作用，促進建材市場的信用秩序的完善。

4 結語

建材質量的問題不是單一的，而是業界生態鏈的一個縮影。建材行業作為整個建筑行業的一個子系統，必然受制于建筑行業的產業鏈和生態環境。就像大業主的的道德風險和認證、檢測機構的行為，不是建材行業本身能夠規范的。這依賴于頂層設計的改變，也靠監管理念的轉變和監管手段的完善。

監管制度的運行都是有交易成本的。制度的實施效果收到市場基礎的制約。建材企業作為供給方，大業主和最終消費者作為需求方，檢測機構、監理機構、設計單位、施工單位等作為中間環節，建材市場內部各種主體的理性水平的高低，形成了信用秩序的基礎；而相互之間的交易習慣和對監管力度的預期，形成了博弈的潛規則。

所以，重視信用基礎，重視消費者個體理性和企業理性的提升，和加強對大業主監管、完善頂層設計，同樣重要。宏觀治理結構的完善和微觀個體理性的提升，是建材行業監管循環累積增長的路徑。

此外，信用秩序的問題是整個中國經濟系統存在的根本問題。即便其他行業沒有大業主，但是，制度瓶頸的共性依然存在。本文對建材行業質量監管問題的分析，對其他行業的監管制度創新，也具有一定的借鑒意義。