新形勢(shì)下商品房項(xiàng)目預(yù)售資金監(jiān)管分析

毛云

（鹽邊縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，四川攀枝花 617100）

0 引言

隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的興盛發(fā)展，房地產(chǎn)行業(yè)的宏觀調(diào)控也愈發(fā)得到重視。商品房預(yù)售制度就是應(yīng)市場(chǎng)之需的產(chǎn)物，由于我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)初期供需不平衡，市場(chǎng)催動(dòng)房地產(chǎn)企業(yè)加快商品房供應(yīng)，故而預(yù)售制度應(yīng)運(yùn)而生，該制度有利于房地產(chǎn)企業(yè)提高資金利用效率，加快資金回籠，一定程度上緩解了房企融資壓力，預(yù)售制度在宏觀上也推動(dòng)了樓市的生機(jī)，從而推動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速飛躍。

目前，房市的供需矛盾緩解，供求關(guān)系逐漸走向平衡，此時(shí)，對(duì)于預(yù)售資金的監(jiān)管也應(yīng)當(dāng)為制度設(shè)計(jì)者所重視，完善的房地產(chǎn)預(yù)售資金監(jiān)管制度一方面可以保障購(gòu)房者的合法權(quán)益，另一方面也有利于促進(jìn)房企正確融資，從而起到穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)市場(chǎng)的作用。

1 商品房預(yù)售資金監(jiān)管概述

商品房預(yù)售資金監(jiān)管，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是由房地產(chǎn)行政主管部門(mén)會(huì)同銀行對(duì)商品房預(yù)售資金實(shí)施第三方監(jiān)管，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)必須將預(yù)售資金全部存入銀行專用監(jiān)管賬戶，僅僅可以用于本項(xiàng)目的建設(shè)，不得隨意支取、使用。商品房銷售預(yù)購(gòu)制度的最大特征，也是預(yù)購(gòu)者最主要的風(fēng)險(xiǎn)，交易具有非現(xiàn)時(shí)性。不論購(gòu)房者采取何種購(gòu)房付款方式，開(kāi)發(fā)企業(yè)都已經(jīng)收取到了售房款，但房屋能否按時(shí)交付，房屋質(zhì)量都仍然處于期待之中[1]。若開(kāi)發(fā)企業(yè)濫用預(yù)售項(xiàng)目的資金乃至攜款潛逃，都會(huì)給購(gòu)房者帶來(lái)嚴(yán)重的損失和后果，資金鏈條的破壞或者斷裂都會(huì)直接導(dǎo)致項(xiàng)目的無(wú)限期推遲，最嚴(yán)重的便是出現(xiàn)了爛尾樓的情況，嚴(yán)重?fù)p害購(gòu)房業(yè)主利益。鑒于此，可以說(shuō)控制商品房在預(yù)售中的風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵之一就在于如何高質(zhì)有效監(jiān)管預(yù)售資金。

2 商品房項(xiàng)目預(yù)售資金監(jiān)管模式

我國(guó)的商品房預(yù)售資金監(jiān)管常見(jiàn)模式主要有3種，即政府監(jiān)管模式、政府和銀行共同監(jiān)管模式、商業(yè)銀行監(jiān)管模式，最常用的監(jiān)管模式為政府和銀行共同監(jiān)管的模式。

2.1 政府監(jiān)管模式

政府監(jiān)管模式是以政府作為主體對(duì)商品房預(yù)售資金的撥付進(jìn)行監(jiān)管的模式，一般是房地產(chǎn)管理部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管。其基本模式為，房企將預(yù)售資金全部轉(zhuǎn)入政府在銀行預(yù)設(shè)的賬戶中，房管部門(mén)會(huì)同銀行，根據(jù)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)提供的撥付節(jié)點(diǎn)證明，對(duì)預(yù)售資金進(jìn)行撥付監(jiān)管[2]。此種模式優(yōu)勢(shì)是可以利用政府的行政權(quán)更好地行使監(jiān)督權(quán)，但該模式也存在一定的缺點(diǎn)。

2.2 政府和銀行共同監(jiān)管模式

政府和銀行共同監(jiān)管模式是以政府和銀行為主體的監(jiān)管模式，實(shí)質(zhì)上是房地產(chǎn)企業(yè)與商業(yè)銀行、政府部門(mén)（房地產(chǎn)管理部門(mén)）簽訂三方監(jiān)管協(xié)議，在銀行設(shè)立專門(mén)的預(yù)售資金監(jiān)管賬戶進(jìn)行管理。商品房預(yù)售資金按照三方監(jiān)管協(xié)議，進(jìn)入銀行監(jiān)管賬戶。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)在工程項(xiàng)目施工過(guò)程中要使用預(yù)售資金，向政府監(jiān)管部門(mén)提出申請(qǐng)，政府監(jiān)管部門(mén)核定工程進(jìn)度，按工程進(jìn)度出具預(yù)售資金使用撥付手續(xù)給監(jiān)管銀行，由監(jiān)管銀行按撥付手續(xù)記載的金額、收款單位、賬號(hào)定向撥付預(yù)售資金，保障資金的使用安全。此種監(jiān)管模式最為常見(jiàn)，三方明確權(quán)利與義務(wù)，這樣政府部門(mén)發(fā)揮行政監(jiān)督管理及綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，商業(yè)銀行發(fā)揮資金管理的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)掌握房地產(chǎn)企業(yè)資金流向，對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了有效把控。這種模式的缺點(diǎn)是房地產(chǎn)企業(yè)資金使用程序相對(duì)要煩瑣，資金使用周期長(zhǎng)。

2.3 商業(yè)銀行監(jiān)管模式

商業(yè)銀行監(jiān)管模式是以商業(yè)銀行為主體的監(jiān)管模式，實(shí)質(zhì)上是房企與商業(yè)銀行訂立預(yù)售資金管理委托合同。商業(yè)銀行本身就具有管理資金的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，這樣既可以提高預(yù)售資金的監(jiān)管效率，也可以避免政府部門(mén)過(guò)多干預(yù)。這種模式的缺陷也很明顯，商業(yè)銀行對(duì)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)工程進(jìn)度難以跟蹤把控，且二者既然是合同關(guān)系，則必然有利益掛鉤，銀行無(wú)強(qiáng)制性監(jiān)督手段，其從業(yè)人員不具備相關(guān)行業(yè)專業(yè)水平，難以實(shí)現(xiàn)最大限度上的公平公正監(jiān)督管理。所以，商業(yè)銀行監(jiān)管只能做到資金撥付上的管理，難以做到對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的監(jiān)督。

3 建立商品房預(yù)售資金監(jiān)管的必要性

加強(qiáng)商品房預(yù)售資金監(jiān)管，對(duì)完善商品房預(yù)售制度建立、商品房預(yù)售資金得到有效的監(jiān)督管理、穩(wěn)定房地產(chǎn)價(jià)格、建設(shè)社會(huì)誠(chéng)信體系等都具有重要意義。

（1）有利于完善房地產(chǎn)預(yù)售制度。我國(guó)的房地產(chǎn)預(yù)售制度是在房地產(chǎn)市場(chǎng)供不應(yīng)求、資金缺乏的時(shí)代背景下產(chǎn)生的，制度倉(cāng)促建立，必然存在立法漏洞，雖然經(jīng)過(guò)了多年的發(fā)展，但是仍然處于待完善階段，在中央立法缺位、地方配套制度零散的當(dāng)下，如果能產(chǎn)生一套完善的商品房預(yù)售資金監(jiān)管機(jī)制，那么對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展將有極其重要的意義。

（2）有利于商品房預(yù)售資金得到有效的監(jiān)督管理，規(guī)避資金使用不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于廣大購(gòu)房者來(lái)說(shuō)，房產(chǎn)是生活中最重要的資產(chǎn)，在商品房預(yù)售中，購(gòu)房者往往會(huì)支付房款20%及以上比例的價(jià)款，該筆款項(xiàng)對(duì)于房企來(lái)說(shuō)具有融資功能，預(yù)售資金監(jiān)管制度可以更好地規(guī)范預(yù)售款的支取、使用等環(huán)節(jié)，保證房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)順利交房，從克服市場(chǎng)盲目性的角度來(lái)看，預(yù)售資金監(jiān)管制度也可以有效防止資金被隨意挪用、過(guò)度開(kāi)發(fā)，造成房企資金鏈斷裂，形成“半拉子工程”。從而可以確保購(gòu)房人和其他當(dāng)事人的合法權(quán)益，減少商品房買賣糾紛，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（3）有利于保持房?jī)r(jià)平穩(wěn)。目前房地產(chǎn)市場(chǎng)上存在“捂盤(pán)惜售”的現(xiàn)象，許多大中城市房地產(chǎn)企業(yè)不愿意將樓盤(pán)及時(shí)推出銷售，只為等待房?jī)r(jià)走高，獲取更豐厚的利潤(rùn)。針對(duì)這種情況，完善建立預(yù)售資金監(jiān)管制度是很好的解決途徑。這是由預(yù)售資金監(jiān)管制度的資金撥付節(jié)點(diǎn)性所決定的，這一特性會(huì)促使房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商盡快完成樓盤(pán)開(kāi)發(fā)和銷售工作，主動(dòng)輸送房源，以盡快達(dá)到預(yù)售資金的撥付節(jié)點(diǎn)，回籠資金，降低資金使用成本。這也將使開(kāi)發(fā)商難以再使用“囤積居奇”的手段抬高商品房?jī)r(jià)格，保證市場(chǎng)上商品房預(yù)售房源數(shù)量，有利于穩(wěn)定、降低房地產(chǎn)價(jià)格。

（4）有利于社會(huì)誠(chéng)信體系的建設(shè)。作為典型的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)具有自身價(jià)值高、居民家庭資產(chǎn)占比大、涉及行業(yè)多、地方政府依賴性強(qiáng)等特點(diǎn)。根據(jù)調(diào)查，在對(duì)交易資金實(shí)施監(jiān)管實(shí)踐中，大多城市都積累了不少經(jīng)驗(yàn)，取得不少成果，基本實(shí)現(xiàn)與相關(guān)部門(mén)的信息互通、數(shù)據(jù)共享。例如：通過(guò)與稅務(wù)、金融、不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)的聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)了“一網(wǎng)通”，有效防止了部分開(kāi)發(fā)企業(yè)和少數(shù)購(gòu)房者以簽訂“陰陽(yáng)合同”的方式偷稅漏稅、騙取貸款等違規(guī)現(xiàn)象，提高了工作透明度，減少了市場(chǎng)糾紛風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)了社會(huì)誠(chéng)信體系的建設(shè)。

4 商品房預(yù)售資金監(jiān)管存在的問(wèn)題

（1）預(yù)售資金監(jiān)管不嚴(yán)或脫離監(jiān)管的問(wèn)題突出。如：銀行監(jiān)管不到位，另立賬戶，資金不進(jìn)監(jiān)管賬戶，或協(xié)助開(kāi)發(fā)企業(yè)抽逃監(jiān)管資金，撥付使用不規(guī)范，銀行甚至可以直接將監(jiān)管資金劃走歸還企業(yè)的開(kāi)發(fā)貸款等[3]；房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)私下或以其他名義收取首付款，導(dǎo)致首付款脫離監(jiān)管；資金監(jiān)管的信息銀行與政府主管部門(mén)之間不聯(lián)通、不共享，無(wú)法實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，致使政府或多方監(jiān)管流于形式。

（2）預(yù)售資金監(jiān)管存在盲區(qū)。房地產(chǎn)企業(yè)與業(yè)主約定分期付款時(shí)，開(kāi)發(fā)企業(yè)收取資金后未按要求存入監(jiān)管賬戶，無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)管。參與預(yù)售資金監(jiān)管各方責(zé)權(quán)不清，監(jiān)管銀行管控權(quán)責(zé)沒(méi)有清晰的劃分和明確，不能形成立即有效的管控具體措施，管控業(yè)務(wù)存在盲區(qū)。

（3）房地產(chǎn)產(chǎn)企業(yè)土地抵押貸款資金未用于本項(xiàng)目建設(shè)。開(kāi)發(fā)企業(yè)以土地抵押貸款后，將貸款用來(lái)其他的工程項(xiàng)目的土拍等用途，經(jīng)濟(jì)杠桿不斷放大，資金鏈出現(xiàn)問(wèn)題，便可能造成工程爛尾或商品房項(xiàng)目建設(shè)完成后，土地抵押權(quán)不能立即注銷，初次登記證不能辦理，購(gòu)房者因此不能取得所購(gòu)房屋產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致集體性信訪投訴，危害社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定。

（4）在實(shí)踐中，有些地方預(yù)售資金監(jiān)管的模式單一、期限過(guò)長(zhǎng)、額度過(guò)高，加上資金取用手續(xù)煩瑣，一定程度上加重了企業(yè)資金成本，不利于資金高效利用。各地解除監(jiān)管的期限規(guī)定不一，有的是竣工備案之后，有的是集中交付之后，有的是辦理完初始登記后，有的是辦理完已售房屋分戶產(chǎn)權(quán)登記后。

5 有效實(shí)施商品房預(yù)售資金監(jiān)管

5.1 構(gòu)建科學(xué)完善監(jiān)管體系

借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的預(yù)售資金管理方式，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，制定符合我國(guó)國(guó)情的監(jiān)管辦法，地方配套預(yù)售資金實(shí)施細(xì)則，明確具體的監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍、監(jiān)管權(quán)限及相關(guān)各方的法律責(zé)任，形成嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)管流程，便民的監(jiān)管理念和先進(jìn)的監(jiān)管技術(shù)，建立符合我國(guó)國(guó)情的預(yù)售資金監(jiān)管體系，在商品房預(yù)售資金監(jiān)管體系中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)與監(jiān)管主體是法律責(zé)任的承擔(dān)主體。然而，我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》沒(méi)有明確房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)將預(yù)售款不用于工程建設(shè)時(shí)的法律責(zé)任，缺乏相應(yīng)的處罰規(guī)定，建設(shè)部頒布的《城市商品房預(yù)售管理辦法》中有相關(guān)規(guī)定，同時(shí)根據(jù)授權(quán)制定的地方性法規(guī)或規(guī)章中也規(guī)定了相應(yīng)的行政處罰條款，但這些處罰的法律層級(jí)較低，處罰力度也較弱，對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)處罰后威懾力不夠，需要在《城市房地產(chǎn)管理法》以及其他法律法規(guī)中明確規(guī)定更為嚴(yán)厲，更具操作性的處罰措施，加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)違規(guī)行為的處罰力度。

5.2 優(yōu)化資金監(jiān)管方式

（1）建立保證金制度，在商品房辦理預(yù)售許可前，監(jiān)管部門(mén)按照工程投資比例向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)收取一定數(shù)量的保證金，作為其正確歸集和使用商品房預(yù)售資金的擔(dān)保，待工程竣工驗(yàn)收后，該保證金全額退還開(kāi)發(fā)企業(yè)。

（2）建立施工單位和監(jiān)理單位共同監(jiān)管制度。考慮工程建設(shè)中的專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，具有專業(yè)建筑知識(shí)的人員可以清楚地知道施工的進(jìn)度，及時(shí)在工程需要用款上做出判斷，并且可以預(yù)測(cè)用款的規(guī)模，因此由商品房項(xiàng)目的施工單位和監(jiān)理單位對(duì)開(kāi)發(fā)企業(yè)申請(qǐng)使用的預(yù)售資金使用規(guī)模進(jìn)行核定證明，監(jiān)管部門(mén)將該證明作為參考同意開(kāi)發(fā)企業(yè)的資金使用申請(qǐng)[4]。對(duì)施工單位和監(jiān)理單位建立更為明確的獎(jiǎng)懲制度，施工單位和監(jiān)理單位應(yīng)對(duì)其核定證明內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)，并與其誠(chéng)信等級(jí)掛鉤。

（3）建立銀行或擔(dān)保公司出具保函或保證書(shū)制度，在商品房辦理預(yù)售許可前，銀行或擔(dān)保公司向監(jiān)管部門(mén)出具保證房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)正確歸集和使用商品房預(yù)售資金的保函或保證書(shū)，保函或保證書(shū)的保證金額為工程投資額，若開(kāi)發(fā)企業(yè)非法挪用資金造成工程無(wú)法順利完工，監(jiān)管部門(mén)有權(quán)憑借保函或保證書(shū)向銀行或擔(dān)保公司索取后續(xù)工程建設(shè)資金[5]。

（4）建立保險(xiǎn)制度，開(kāi)發(fā)企業(yè)就正確歸集和使用商品房預(yù)售資金事項(xiàng)，向保險(xiǎn)公司支付保險(xiǎn)費(fèi)，保險(xiǎn)公司根據(jù)合同約定對(duì)開(kāi)發(fā)企業(yè)發(fā)生的不正確歸集和使用商品房預(yù)售資金所造成的財(cái)產(chǎn)損失承擔(dān)賠償責(zé)任。

5.3 有效使用信息化技術(shù)

首先，構(gòu)建預(yù)售資金監(jiān)管平臺(tái)，平臺(tái)要實(shí)現(xiàn)預(yù)售資金監(jiān)管、預(yù)售許可網(wǎng)上審批、商品房買賣合同網(wǎng)上簽約或備案、開(kāi)發(fā)企業(yè)信息查詢、樓盤(pán)銷售動(dòng)態(tài)展示等功能；其次，針對(duì)開(kāi)發(fā)企業(yè)收取預(yù)購(gòu)人的預(yù)售資金后不及時(shí)存入監(jiān)管賬戶的問(wèn)題，平臺(tái)將商品房網(wǎng)簽系統(tǒng)和監(jiān)管賬戶信息相關(guān)聯(lián)，凡是資金未存入監(jiān)管賬戶的，將不能進(jìn)行商品房網(wǎng)上簽約。同時(shí)，針對(duì)開(kāi)發(fā)企業(yè)不及時(shí)進(jìn)行商品房買賣合同備案的問(wèn)題，平臺(tái)還應(yīng)設(shè)立商品房網(wǎng)簽報(bào)警功能，凡簽約后未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)備案的，項(xiàng)目網(wǎng)簽系統(tǒng)自動(dòng)關(guān)閉，預(yù)防商品房預(yù)售資金體外循環(huán)。通過(guò)構(gòu)建商品房信息系統(tǒng)，監(jiān)管部門(mén)可以主動(dòng)向購(gòu)房者提供最新的購(gòu)房政策、監(jiān)管工作的現(xiàn)狀和近況、樓市相關(guān)信息等，讓所有的購(gòu)房者盡可能多地了解和掌握到他們所需要關(guān)心的信息，保障他們的最大權(quán)益。同時(shí)，通過(guò)商品房信息系統(tǒng)，讓購(gòu)房者在監(jiān)督房屋建設(shè)資金的同時(shí)也可以監(jiān)督各級(jí)的政府部門(mén)。

5.4 提高相關(guān)人員的專業(yè)素養(yǎng)

商品房預(yù)售資金監(jiān)管人員素質(zhì)的高低、能力的強(qiáng)弱直接影響監(jiān)管的成效，不斷提高監(jiān)管人員及隊(duì)伍整體素質(zhì)，是確保高質(zhì)量管理手段的關(guān)鍵。加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍的素質(zhì)建設(shè)，首先是要堅(jiān)持以人為本，不斷提高監(jiān)管人員的文化素質(zhì)和政治素養(yǎng)，大力弘揚(yáng)想實(shí)招、辦實(shí)事、求實(shí)效的工作作風(fēng)，促進(jìn)監(jiān)管工作有效進(jìn)行。其次，要加強(qiáng)相關(guān)人員專業(yè)知識(shí)的積累，增強(qiáng)業(yè)務(wù)技能學(xué)習(xí)，充分調(diào)動(dòng)員工工作的積極性、主動(dòng)性，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，使之盡職盡責(zé)盡心盡力，主動(dòng)工作。

6 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，隨著人們對(duì)房屋建筑剛需，商品房現(xiàn)房銷售已經(jīng)無(wú)法滿足需求，因此商品房的預(yù)售模式應(yīng)運(yùn)而生。在商品房預(yù)售中，加強(qiáng)對(duì)商品房預(yù)售資金的監(jiān)管，對(duì)完善商品房預(yù)售制度建立、保障購(gòu)房者利益、保護(hù)信貸資產(chǎn)安全、保護(hù)施工企業(yè)和農(nóng)民工利益、穩(wěn)定房地產(chǎn)價(jià)格、影響供求等都具有重要意義。