審計機關探索開展政府投資項目績效審計

胥文華

（曲靖市麒麟區投資審計中心，云南 曲靖 655000）

0 引言

對政府投資項目進行績效審計的主要目的是為了改變以往的固定資產投資審計只注重工程結算和建設期的傳統審計模式，而是從政府投資項目的全生命周期出發，站在整體層面需要關注投資項目的全過程，更多的要關注項目的運行情況。是從公共性的角度獨立客觀公正地評價政府投資項目的經濟性、效率及其實施效果，為有關各方做出決策提供依據和建議，促進政府投資資金的合理、高效使用。審計包括項目的決策、可行性研究、評估、規劃、環保、風險分析等詳細環節對投資建設項目的不同方面進行審查與監管。通過績效審計能夠覆蓋項目決策、籌資、建設、運營的全過程，有效體現各參建單位對于項目建設的完成情況，同時還能確保建設項目的科學性與有效性，提升政府投資項目的經濟效益。

政府投資項目績效審計的內容應重點通過審查項目決策、資金使用、項目管理和投資效益4 個環節來評價其經濟性、效率及其實施效果。績效審計可以分4 個階段來實施，即開工前、施工階段、竣工驗收階段、運營階段，審計方法有定性和定量兩種分析法，績效審計工作的對象是建設項目的相關參建單位。

政府投資項目績效審計在國外是政府審計主要內容之一，在審計工作中占據較大的比重，工作開展的時間較早，積累了豐富的實踐經驗，取得了較好的審計效果。而在我國，政府投資項目績效審計不僅起步較晚，而且政府投資項目多數是基礎設施項目，地方政府不是很關注項目的效益性，更多的是注重投資項目的經濟性。所以，當前政府投資項目績效審計在審計機關重視度不夠，缺乏對政府投資項目績效審計開展深入的研究。績效審計項目的開展不是很普遍，只有少數發達省份在試點開展此項工作。項目較少，且實施范圍較窄，積累的實踐經驗也就較少。

本文通過某實際案例的應用分析，對政府投資項目績效審計計應關注重點環節和方法運用情況進行了詳細闡述，希望與有意開展此項工作的同仁一起交流學習并提供一些參考。

1 績效審計關注重點

1.1 關注項目立項決策情況

一個項目能否成功首先取決于項目的立項決策環節，項目決策的準確性不僅會對投資產生重大影響，還決定著項目能否建成并達到預期的目標。因此，實施項目績效審計時，應重點對投資決策的科學性、民主性、合規性進行審查：①審查項目決策的科學性。審查提供政府投資項目決策咨詢服務、項目可行性研究服務、項目評估服務的各類中介機構是否是獨立開展工作[1]；審查項目是否符合國家產業發展規劃、土地利用政策、環保要求、資源和能源利用布局規劃等國家宏觀調控政策的要求；審查項目目標體系是否明確；審查項目全過程成本估算是否合理；審查項目經濟、社會、生態等效益是否明顯；審查項目的風險分析是否到位；審查項目實施總體方案是否可行合理。②決策的民主性。審查決策責任制在投資決策形成的各個環節上是否建立完善，是否落實決策民主制原則，投資決策的主體責任是否落實到每個決策主體，明確到個人。專業機構作出可行性研究報告和項目評估的科學結論是否得到最終決策權的有關部門、人員尊重和采納；③決策程序的合規性。審查投資立項的決策程序是否符合相關規定要求，重點審查項目建議書、可行性研究報告和初步設計審批是否嚴格遵守審批相關流程，審查有無先上車后買票，造成既成事實倒逼審批部門的情況，審查有無領導過度干預的審批的情況。

1.2 關注資金使用情況

首先審查工程資金是否及時足額到位，使用是否合規，有無轉移、截留、挪用、擠占建設資金的問題[4]。其次應審查工程建設資金是否及時、足額撥付各參建單位，是否存在因撥款不及時，造成項目建設進度緩慢和停工等現象。再次審查項目概算執行情況。審查是否嚴格按概算規定內容建設，有無擅自擴大建設規模、提高建設標準，隨意改變建設內容，概算外投資等情況[1]。審查有無弄虛作假、虛列建設成本，套取項目資金設立小金庫等問題。特別是采用貸款融資建設的項目，要關注貸款利息分攤計入成本的真實性。然后審查建設單位是否及時辦理工程竣工決算，檢查工程結算價款與實際完成投資、計劃完成投資的一致性，以及工程結算的真實性、合理性。最后是審查建設單位管理費用的各項開支是否符合規定，是否超標和浪費現象。

1.3 關注項目建設管理

首先審查項目建設管理控制體系是否完整健全，包括建設單位的項目內控制度的建立和執行情況，項目法人責任制、工程監理制、工程招標投標制、合同管理制等三級保證體系等建立和執行情況。其次，審查項目建設管理目標的可實現性，包括項目建設規模、建設標準以及建設質量、工期、投資控制三大目標實現情況。再次，審查項目有關各方簽訂合同是否真實有效，有無存在實質性違背招投標文件的條款，有無因強行要求承包單位墊資施工或中標后又要求壓低報價，從而影響工程進度和工程質量的情況。最后，審查有無隨意擴大建設規模，擅自提高建設標準，隨意突破初步設計概算的情況。審查計劃工期是否合理，有無強行要求承包單位壓縮不合理的工期，工程的進度是否符合工期安排，工程質量是否符合質量驗收標準，是否達到設計要求，是否經過國家質檢部門的評定驗收。

1.4 關注項目運行情況

項目運行狀況是績效審計的初衷和出發點，也是績效審計終極目標。首先審查項目建設規模、建設標準、項目決算、技術指標、工程質量等達標情況；采用工藝流程和技術以及設備、設施的先進性、適用性；完工交付資產利用效率情況和勞動生產率是否達到設計要求；項目運行管理機構設置是否合理高效，管理體制機制是否順暢。其次審查項目運行的經濟性，主要包括項目運營維護成本是否合理，項目財務盈利水平、項目風險水平、償債能力、投資回收期等經濟指標是否合理。再次審查項目運行社會效益性，主要包括項目運行后對社會公共服務功能、交通、旅游、教育、生態環境改善提升情況；對土地、水、大氣等資源的保護和利用情況；項目運行中三廢的排放、治理和循環利用情況；審查促進就業和帶動項目周邊老百姓創業等情況。

2 績效審計做法

政府投資項目績效審計主要從投資的經濟性、效率和效果三個方面來評價考核。下文以麒麟水鄉建設項目為例進行闡述。

2.1 經濟性審計評價的內容

2.1.1 投入合理性的評價

麒麟水鄉項目的前期投入基本合理，做到按需投入，但缺乏整體性和運營性考慮，特別在2016 和2017年度的建設中，主要以召開旅游發展大會和重點項目現場觀摩會為主線，一方面有力促進了麒麟區的旅游事業發展和麒麟水鄉的建設進程，吸引了社會公眾的普遍關注和好評，帶動了區域經濟的有力發展。另一方面在時間上過于倉促，在功能上側重于基本建設，致使景區沒有做到整體規劃、詳細設計、一步到位的實施效果。審計發現景區內少量綠化、道路等工程出現重復建設的現象。

2.1.2 投入充分性的評價

充分的投入是項目及時和高質量完成的重要保證，包括及時投入和足額投入兩個方面。經審計，截至2018年底，麒麟水鄉實際到位資金36792.52 萬元，與項目可研計劃總投資203600.00 萬元相比，項目資金到位率僅為18%；同時，截至2018 年底，項目賬面資金余額僅為2175.23 萬元，與項目應付未付資金12998.83 萬元相比較，目前麒麟水鄉項目資金缺口10823.60 萬元。以上情況表明：麒麟水鄉項目存在資金籌措不到位，項目資金缺口較大的情況。

2.1.3 投入時機恰當性的評價

曲靖旅游產業同比云南省傳統優勢的旅游地區，起步和開發較晚，隨著國民生活水平的不斷提高，人民群眾對于旅游和娛樂方面的需求越來越高，目前的現狀是旅游人數越來越多，但是曲靖本地的旅游景點相對匱乏，能吸引游客的娛樂項目較少。麒麟區是曲靖市的政治、經濟、文化中心，發展旅游業已迫在眉睫。麒麟水鄉的建設實施是當地政府實施文化旅游戰略，貫徹落實科學發展觀，轉變經濟發展方式，發展區域經濟做出的重要戰略決策，項目的投入時機較為恰當。

2.1.4 投入管理和控制的評價

在麒麟水鄉項目實施過程中，被審計單位認真貫徹執行項目法人制度、招投標制度、工程監理制度、合同管理制度等，并制定了相應的項目資金管理使用辦法，對工程建設和財務管理風險控制起到了一定的防護作用。為進一步促進景區的發展、提高景區收入、提高游客滿意度，項目單位還制定并完善各項決策責任機制和風險約束機制，增設各項績效考核和獎罰措施，全方位提升項目管理績效[2]。

2.2 效率性審計評價

根據政府投資項目建議書、可行性研究報告，結合投資項目實施地的實際情況，審查投資項目的效用性和多用途性，能否最大限度地利用已建項目服務公眾。對項目資金的運用進行審查，觀察有無及時到賬或及時撥付，有無閑置的資金掛賬。還要審查投入與產出的關系，包括投資利潤率、投資利稅率。截至2018 年底，麒麟水鄉項目一期總投資共2.165 億元，年接待游客量180 萬人次/年，2018 年預計實現收入320 萬元，運營總成本3000 萬元/年，稅金及附加22.6 萬元。

麒麟水鄉項目建成后是市民休閑娛樂、健身絕佳場所，同時極大地提升了麒麟城市生態環境，是一個服務人群廣泛、集多種功能為一體的生態休閑綜合建設項目，項目社會效益和生態效益明顯。項目建設過程中，被審計單位認真執行各項規章制度，在工程建設、項目管理、公司財務方面都較為規范，未發現大的違規、鋪張浪費等問題。但是，項目年利潤總額虧損達到2702.6 萬元/年，年利稅總額虧損達到2680 萬元/年，投資利潤率為-12.48%，投資利稅率為-12.38%，投資效率較差。考慮到該項目為政府公益性項目，經濟效益不是評價考核的重點，但從目前的運行情況看，項目依賴財政補貼，自身盈利能力較差，如果不重新規劃布局新的業態和精品項目，打造盈利點，項目的可持續性存在問題，同時增加了政府的財政運行負擔。

2.3 效果審計評價

（1）經濟效益評價：麒麟水鄉可研報告總投資20.36 億元，截至2018 年底，項目實際完成總投資2.165 億元，占比10.6%；麒麟水鄉可研報告預估景區經濟收入8000 萬元/年，現狀景區收入320 萬元/年，占比4.0%。從以上數據看出，麒麟水鄉資金投入較少、景區建設滯后、實現經濟收入較低。

（2）社會效益評價：項目實施后大大改善了城鄉居民生活環境，為公眾提供了物質和精神享受，尤其提高了周邊居民的幸福指數。同時，促進了當地商品性消費比重增加，服務性支出比重上升，自給性消費比重下降的良好勢頭。增加了就業率，帶動了當地經濟社會發展，項目社會效益較好。

（3）環境效益評價：麒麟水鄉主要污染物為旅游區生活垃圾和污水，本項目環境保護設施齊全，生活垃圾和污水將利用現有的基礎設施進行匯集、清理、排放，不會對生態環境造成污染。相反，該項目是生態農業觀光項目，主要以種植荷花等水生植物為主，增加了濕地面積，對當地生態環境改善起到積極作用。總之，項目建成后將整體提升當地的周邊環境和自然景觀，符合科學發展和可持續發展的相關要求，項目的環境效益較好。

3 結語

總之，政府投資項目績效審計是審計機關對政府經濟資源配置、利用及管控情況進行依法評估、審核的重要手段，對避免國有資產流失具有重要意義。當前，審計機關在開展政府投資項目績效審計方面還存在較多的問題，尤其是績效審計評價指標不完善、方法不科學、制度不健全，造成了績效審計工作成效較差[3]，對于規范政府投資建設項目的資金使用管理幫助不大。因此，今后審計機關應充分認識到對政府投資建設項目進行績效審計的重要性，應不斷加強政府投資項目績效審計工作，并通過提高審計獨立性、強化過程跟蹤審計、完善審計評價體系建設等措施，確保政府投資建設項目審計規范化開展，提升政府投資項目效益，促進國有資產合理配置。