高質量發展視角下生產建設項目水土保持工作探討

張琳英，張宜清

(1.北京市昌平區水務局，北京 102200；2.水利部 水利水電規劃設計總院，北京 100120)

1 生產建設項目水土流失特點和問題

近年來我國城鎮化建設加速發展，在水利、鐵路、公路、管道等大規模基礎設施建設過程中，涉及水土保持的生產建設項目日益增多，需要監管的項目數量和監管難度逐漸增大[1]，人為水土流失問題凸顯。據統計，“十二五”期間全國共審批生產建設項目水土保持方案13萬個，而“十三五”期間達到了24萬個。

為全面加強生產建設項目水土流失監管，近年來我國修訂了《中華人民共和國水土保持法》以及完善了配套政策和標準規范，貫徹落實水土保持“三同時”制度，強化源頭控制，已經建立了較為完善的監督體系和組織體系，人為水土流失綜合防治取得新成效，但部分環節仍存在突出問題[2-3]。

1.1 生產建設項目水土保持方案編制質量有待提高

編制的水土保持方案經審批后，具有強制實施的法律效力，是后續設計、施工和監管的重要依據，其編制質量的高低，直接影響水土保持工作成效。當前，水土保持方案編寫的準入條件寬松，部分方案僅滿足相關法規和標準最低要求，缺乏與時俱進的設計理念且較為機械，針對性不強，千篇一律。

1.2 對生產建設項目全過程監管力度不夠

部分生產建設項目未形成閉環管理，存在未批先建、未驗先投等問題。現在現場檢查和核查疑似違法項目圖斑監管的方式均側重于結果管理，即使在監管過程中發現違法違規事實，也難以在第一時間進行處置，對責任主體的責任追究和整改也只能是亡羊補牢。此外，在落實生產建設項目水土保持相關措施中，一些參與單位由于受限于建設單位的管理或經濟制約，可能會采取隱瞞問題、編造篡改數據等方式規避監管，使水土保持成效打了折扣。

1.3 缺乏對水土保持設施的管理與維護

根據《中華人民共和國水土保持法》第十九條，水土保持設施的所有權人或者使用權人應當加強對水土保持設施的管理與維護，落實管護責任，保障其功能正常發揮。但由于缺乏強力的監管手段，部分水土保持設施的所有權人或者使用權人對水土保持設施缺少必要的養護，甚至部分管護單位擅自將水土保持設施更改成其他用途，導致其水土保持功能不能持續發揮。

2 生產建設項目水土保持高質量發展的內涵和思路

黨的十八大以來，我國高度重視生態文明建設和生態環境問題。黨的十九大更是提出了“像對待生命一樣對待生態環境”“實行最嚴格的生態環境保護制度”“為人民創造良好生產生活環境”等新要求。新時代推進生產建設項目水土保持工作高質量發展[4-5]，需要在繼承現有水土保持工作思路的基礎上，以高質量發展的新視角審視當前和未來一段時期面臨的要求和挑戰，準確把握生產建設項目水土流失防治涉及的自然、經濟和社會規律，科學確定防治路徑和目標，不斷提高水土保持工作的現代化水平。

2.1 新的理念融入方案設計

生產建設項目水土保持方案編制應樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，按照山水林田湖草沙系統治理的思路，突出綠色化、生態化和資源集約節約利用，深入研究各類型生產建設項目水土流失的成因、機理及危害，因地制宜，因“項目”施策，使方案具有較強的科學性和可操作性，并避免觸碰生態紅線。

2.2 跟隨生產生活方式轉變

生產建設項目水土保持工作的特殊性在于它與人們的生活生產具有緊密的關系。隨著我國經濟實力逐漸增強，美麗中國、鄉村振興等國家戰略的實施，人們對于美好生活的向往更加迫切。這就要求生產建設項目水土保持工作不僅要考慮防治水土流失，還要考慮后續人居環境改善，就是要在做好水土流失防治本職工作的同時，更好地利用水土資源，將水土流失治理與改善城市環境、村容村貌結合，打造良好生態宜居環境。

2.3 處理好政府與市場的關系

在國家“放管服”改革的大背景下[6]，生產建設項目水土保持工作應繼續堅持“兩手發力”，即處理好政府和市場的關系。政府需要從“服務型”出發，把握市場規律，更好地發揮監督、檢查、約束、引導和宣傳作用，進一步建立健全生產建設項目水土保持相關制度體系，為市場營造良好的生存和發展環境。生產建設項目責任主體方也有義務和責任依法依規做好水土流失防治工作，以更好的品質和質量贏得市場。

2.4 創新水土保持工作模式

生產建設項目水土保持工作模式的創新，可借鑒相關成功典范和模式[7-8]，如“生態+”的治理模式，“互聯網+”的數字化管理模式，“天空地人”立體化、精細化監管模式，“告知承諾”制度，“查認改罰”全鏈條一體化管理模式，水土保持管家服務，還可與生態清潔型小流域治理、河湖長制工作、特色產業發展等相結合的模式，努力打造區域樣板，起到示范引領作用。

3 主要對策和措施

3.1 做好方案評估和審查把關

一個高質量的生產建設項目水土保持方案取決于方案設計理念、實地調查深入度、措施實用性和經濟性、生態環境影響等多個方面，同時還需要做好方案評估、審查把關等工作。

一是在方案設計和評估階段，雖然生產建設項目水土保持方案核心是處理好水土流失問題，但如果僅對可能的水土流失做出方案設計，則很難達到預期目的，這需要更多關注生產建設項目的水土保持影響問題，就是要把生態環境影響評價擺在更加突出位置，全方位融入工程本身設計和評估中，這也有利于補充和完善主體工程設計。

二是在技術審查階段，考慮方案編制人員可能缺乏實踐經驗，可邀請規劃、施工、農業工程、園林景觀等專業的專家，有針對性地從地區政策、施工工藝優化、棄土棄渣資源化利用、景觀設計等方面給出指導性建議。特別是施工方面的專家，更容易把握水土流失重點環節和時段，可就施工組織、工藝優化、措施落實給出實際建議。

三是方案審批后，為保證方案的連續性，編制單位應參與到初步設計及施工圖中，或者與主體工程設計單位進行設計任務交接。方案編制單位應主動參與水土保持措施實施過程，通過對比實施情況與水土保持方案，找出水土保持方案中存在的缺陷與不足，為后續編報類似項目提供實踐支撐。

3.2 全面推進水土保持動態和全過程監管

由于生產建設項目水土流失中人為因素占主導，所以對其進行監管的能力和水平決定了水土保持工作的成效，尤其需要做好水土保持方案審批和驗收、監督和監管工作。

一是嚴格水土保持方案審批和水土保持設施驗收核查。審批部門首先應把好生產建設項目水土保持方案審批第一道關。監管單位需要加強對自主驗收材料真實性和完整性的監管，通過查閱監理監測材料，確認水土保持措施是否得到落實，水土保持目標是否得到實現。對于部分技術性、基礎性要求較高的工作，必要時可以通過購買服務的方式委托有關單位來承擔。

二是繼續強化全過程監管。生產建設項目水土保持需要做到“主動管”，加強事中事后監管工作，尤其應加強對重點時段、重點部位的過程監管，并做好監管—執法—司法的剛性銜接。監管單位加大現場督察力度，對可能造成嚴重水土流失的棄渣(土)場等部位進行重點監管和檢查。例如，實施過程中可以讓土石方的責任主體簽訂水土流失防治責任書，并要求其將土方轉運等相關情況及時通知監理、監測單位，并在自主驗收時，提供相關證明文件。監管單位對水土保持設施的運行情況，要做到及時跟蹤檢查，保證水土保持設施能持續發揮生態效益。

三是運用智慧化手段提高水土流失監測能力。按照智慧水土保持建設要求，依托全國水土保持信息系統，加強生產建設項目水土保持數據的共享和應用。對重點水土保持項目，可構建水土保持數字化場景或納入數字流域水土保持數字化場景中，建立水土保持臺賬。加強遙感、大數據、物聯網等新技術運用，推動實現全方位動態監測，準確識別和掌握新增水土流失情況。

3.3 加強水土保持人才培養和引導宣傳

良好的水土保持隊伍和從業人員素質是推動生產建設項目水土保持工作高質量發展的基石，需要進一步加強水土保持人才隊伍建設，完善工作機制，增強水土保持工作的合力和凝聚力。

一是加大水土保持人才培養力度。一個符合現代監管體系的水土保持隊伍，不僅要熟悉水土保持法律法規及規章制度，了解圖斑技術，熟練掌握信息化平臺操作，還要能看懂監測、監理報告。這需要水土保持工作人員不斷接受前沿技術，學習最新理念，提升業務水平。借助屬地政府、基層水務管理單位、河湖長制平臺及其他部門力量，形成聯合監管體系，從而壯大水土保持監管隊伍規模，保證及時發現并高效解決水土保持工作落實中存在的問題。

二是進一步完善協會工作機制。水土保持專業培訓具有較強的針對性，但由于這種培訓一般是針對會員單位，且需要繳納一定的培訓費用，致使一些方案編制單位參與的積極性不高。需要進一步完善協會工作機制，發揮政府與水土保持科學技術工作者的橋梁、紐帶作用，可通過政府補貼、企業捐贈等方式，借助網絡、視頻等，降低從業人員的學習成本。組織專家開展培訓的同時，可以邀請獲得獎勵的單位及個人，進行經驗及技術的交流互動。

三是做好引導和宣傳教育工作。通過建立水土保持信用機制，引入市場競爭機制，發揮信用約束、行業自律作用，實現市場主體優勝劣汰，進而提升服務質量和效率。通過制作宣傳冊、告知書等方式，讓參與實施各方知悉水土保持工作開展的具體流程及應當承擔的職責。對于出現的違法行為，也要做到提前告知，提升建設、施工、監理、監測等單位的水土保持意識。

4 結 語

新時期面對經濟社會高質量發展要求，需要進一步加強對生產建設項目水土保持工作思路和措施的探索，將新的發展和治理理念融入生產建設項目水土保持工作全過程，做好方案設計和審查審批，加強全過程監管，增強服務意識，以便進一步提高水土保持工作成效，為推進生態文明和美麗中國建設、創造良好宜居生存空間做出貢獻。