民主黨派在全過程人民民主中的作用與提升空間
——以中國政策過程為視角

黃天柱

（浙江省社會主義學院，浙江 杭州 311121）

一、引言

民主是全人類的共同價值，人民民主是“社會主義的生命”，其本質是人民當家作主。人民當家作主主要有兩種形式：一是選舉，即民主授權；二是民主治理，即以民主方式執掌和行使國家權力。①余遜達：《民主治理是最廣泛的民主實踐》，《浙江社會科學》2003年第1期。2002年聯合國人類發展報告《在碎裂的世界中深化民主》認為，從人類發展視角看，“善治”就是民主治理，其核心是“人民在影響他們生活的決策中享有發言權”“能夠參與個人所屬的社會的生活——獲得他人的尊重，以及在公共決策中擁有發言權——是人類生存的根本”。②《2002年人類發展報告：在碎裂的世界中深化民主》，北京：中國財政經濟出版社，2002年，第41、43頁。習近平總書記強調，評判一個國家民主不民主，要看人民有沒有投票權，更要看人民有沒有廣泛參與權。①《習近平在中央人大工作會議上發表重要講話強調 堅持和完善人民代表大會制度 不斷發展全過程人民民主》，《中國人大》2021年第20期。總的來看，盡管關于民主的研究和實踐仍存在眾多爭議，但可以觀察到的一個客觀事實和趨勢是：越來越多的人開始意識到“把民主等同于定期的選舉并沉湎于‘選舉主義’將是一個錯誤”②《2002年人類發展報告：在碎裂的世界中深化民主》，北京：中國財政經濟出版社，2002年，第44頁。，而人民能在多大范圍和深度上參與和影響政策過程，越來越成為判斷一個國家民主化水平的關鍵標準。

黨的十八大以來，中國共產黨深化對社會主義民主政治發展規律的認識，提出全過程人民民主的重大理念。習近平總書記站在人民創造歷史的高度和中國拓展人類政治文明新視野的維度，就發展全過程人民民主作出一系列重要論述。從習近平總書記的相關論述中不難看出，全過程人民民主的要義首先體現在政策過程的人民性上；抑或說，政策過程民主化是我國發展全過程人民民主的主要著力點。2019年11月，在上海長寧區虹橋街道古北市民中心考察時，他指出我們國家“所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的”③《習近平：中國的民主是一種全過程的民主》，2019年11月3日，http: //www.xinhuanet.com/2019-11/03/c_1125186412.htm。；2021年10月，在中央人大工作會議上的重要講話中，他要求“保證人民的知情權、參與權、表達權、監督權落實到人大工作各方面各環節全過程，確保黨和國家在決策、執行、監督落實各個環節都能聽到來自人民的聲音”④《習近平在中央人大工作會議上發表重要講話強調 堅持和完善人民代表大會制度 不斷發展全過程人民民主》，《中國人大》2021年第20期。。從實踐層面看，政策過程民主化也是我國民主政治建設取得最豐碩成果的領域之一，反映和體現了我國公民政治參與的廣泛性和真實性，是觀察全過程人民民主建設和發展態勢的一個恰當的、具有較強解釋力的視角。

參加民主黨派或者通過民主黨派表達訴求、反映意見、提出建議是我國公民參與政策過程的重要渠道和形式之一。在我國，除中國共產黨外，還有八個民主黨派，分別是：中國國民黨革命委員會（簡稱“民革”）、中國民主同盟（簡稱“民盟”）、中國民主建國會（簡稱“民建”）、中國民主促進會（簡稱“民進”）、中國農工民主黨（簡稱“農工黨”）、中國致公黨（簡稱“致公黨”）、九三學社、臺灣民主自治同盟（簡稱“臺盟”）。目前，全國共有民主黨派成員有130多萬人，⑤中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國新型政黨制度（白皮書）》，《人民日報》2021年6月26日，第2版。且每個黨派都有一定的代表性，各自聯系著一部分特定的社會成員，有各自的政治影響范圍，是全過程人民民主發展中不可缺少的重要政治力量。各民主黨派作為中國特色社會主義參政黨，是參與性政策主體。它們緊緊圍繞國家政權履行職能、發揮作用，其主要功能就是全鏈條參與政策過程的各個環節，進行利益綜合和表達，提供政策意見和建議，監督政策實施并反饋信息，從而影響公共政策的制定和實施。⑥黃天柱：《參與性政策主體：民主黨派在中國公共政策過程中的制度定位新探》，《政治學研究》2013年第2期。

無論是作為理論還是作為實際的公共政策，其從提起到完成都表現為一個全鏈條的過程，這一過程的各個發展階段通常具有內在的邏輯關系。⑦張國慶：《現代公共政策導論》，北京：北京大學出版社，1997年，第25頁。一般而論，一項完整的公共政策的邏輯過程包括利益輸入、政策制定（議程設置、政策規劃、政策合法化）、政策執行、政策評估和監督等環節。總體上看，民主黨派的作用和影響形式不一、程度不同地體現在政策過程的每一個環節。本文將以實證的、動態的方法系統考察和深入分析民主黨派在我國政策過程各個環節發揮作用的制度優勢、運行機制、實現形式和功能價值。

二、民主黨派與利益輸入

與傳統政治不同，現代民主政治突出主權在民的基本原則，要求把人民的利益與要求置于政治的核心地位，強調政治過程的原始動力應來自人民群眾。與此相應，人民群眾的利益訴求和意見建議如何有效傳輸到政治中樞，就成了民主體制運作的重大問題。①郭定平：《政黨與政府》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第15頁。從政策過程角度看，這就是“政策輸入”或者說“利益輸入”，即政策過程的邏輯起點。但民眾的利益訴求和意見建議往往是分散、模糊甚至情緒性的，因此需要尋求恰當的途徑和機制使之得以過濾、綜合和傳遞。在政策過程中承擔這一功能的，可以是政黨、政府、社會組織，也可以是個人。在我國，中國共產黨作為最高政治領導力量和唯一的執政黨，承擔著最基本和最主要的利益綜合和傳遞功能。即便如此，共產黨不可能單靠自己對社會上方方面面的利益需求均體察入微，公共政策也不可能完全包容和兼顧方方面面的利益需求。尤其是隨著所有制形式更加多樣、社會階層更加多樣、社會思想觀念更加多樣，中國共產黨面對深刻變化的社會階層結構和利益格局，在不斷提升自身利益表達和綜合能力的同時，必須積極開發、利用各種組織和主體資源，探索構建既能有效體現中共黨組織主導作用，又能廣泛動員民主黨派組織、社會團體乃至民眾個體等多元主體共同參與的利益表達和綜合機制。其中，各民主黨派作為我國新型政黨制度的重要主體，是利益表達和綜合的一種重要的組織化形式和制度化渠道，在利益輸入環節發揮著重要的作用。

第一，民主黨派代表和反映特定社會成員的利益訴求。各民主黨派在中國特殊的國情條件和歷史演進中，在組織發展方面明確了各自的重點分工，在此基礎上形成了界別特色。民革重點發展同原中國國民黨有關系的人士、同民革有歷史聯系和社會聯系的人士、同臺灣各界有聯系的人士、社會和法制專業人士、“三農”研究領域專業人士；民盟重點發展從事文化教育以及相關的科學技術工作的高、中級知識分子；民建重點發展經濟界人士以及相關的專家學者；民進重點發展從事教育文化出版傳媒以及相關的科學技術領域高、中級知識分子；農工黨重點發展醫藥衛生、人口資源和生態環境以及相關的科學技術、教育領域高、中級知識分子；致公黨重點發展歸僑、僑眷中的中上層人士和其他有海外關系的代表性人士；九三學社重點發展科學技術以及相關的高等教育、醫藥衛生領域高、中級知識分子；臺盟重點發展居住在祖國大陸的臺灣省人士以及從事臺灣問題研究的高、中級知識分子。相對穩定的組織發展范圍強化了各民主黨派與特定社會成員的聯系，各民主黨派在協助代表人民整體和根本利益的同時，也代表和反映各自所聯系的社會成員的合法利益。例如，民盟和民進在維護知識分子權益方面提出了大量意見建議，尤其是20世紀80年代，這兩個黨派在推動教育體制改革、提高教師地位、推動教育立法方面發揮了重要作用，大大提升了知識分子的社會地位；民建作為以經濟界人士為主體的政黨，提出了解決原工商業者生活待遇問題、企業所得稅“兩稅合一”、擴大民營企業融資渠道、改善民營企業發展環境等建議；致公黨作為一個具有鮮明“僑”“海”特色的政黨，提出了解決華僑農場歸國華僑職工生活待遇等維護僑胞權益的建議；臺盟作為在大陸的臺灣省籍人士組成的政黨，提出了一系列維護臺胞和臺商合法權益的建議；等等。民主黨派所聯系的社會成員的利益是社會整體利益的重要組成部分，民主黨派將他們的利益訴求充分反映出來，有利于中國共產黨和國家更全面了解社會利益結構，實現對全社會利益的最佳整合。

第二，科層化的組織體系使民主黨派具有較強的利益綜合能力。今天的民主黨派作為法定的參政黨，有科層化的組織體系和管理體制，具備其他社會組織、利益群體和個人所無法比擬的組織網絡和規范結構。從組織層次看，民主黨派組織體系自上而下分為中央組織、地方組織和基層組織；從組織原則和組織制度看，民主黨派堅持民主集中制，實行黨代表大會制度；從分工和專業化程度看，民主黨派內部形成了高度專業化的運作機制和職能分工。這些特點和條件使民主黨派可以比較便利而高效地對各種需求進行壓縮或凝聚，并經過綜合加工、理性“過濾”，把特殊性需求轉變提升為綜合性要求，在此基礎上形成政策主張和建議，輸入政治系統，影響公共決策，實現“民意輸入”和“政策輸出”的良性互動。比如，民革中央建立了參政議政成果交流機制，每年組織副省級以上行政區域的民革組織匯報交流參政議政成果；民革中央和參加會議的所有組織，都可以從中選擇一些有代表性的素材和意見，作為各自在政協大會上發言、提案的基礎材料。這樣整合形成的意見和建議，在一定程度上代表了整個民革組織的看法，至少有一部分具有鮮明的民革特色。近年來，各民主黨派大力加強信息化建設和數字化改革，在更好發揮“兩微一端”信息平臺作用的同時，探索加強數字化履職平臺建設。如民革中央建設“民革e家”、推出“民革指數”，民盟中央打造“民盟參政議政成果共享平臺”“民盟參政議政文獻數據庫”等，著力推動黨派內部縱向、橫向的參政議政資料和數據共享。顯然，這樣的疏導和整合能力是一般的社會組織所不具備的。

第三，新型政黨制度為民主黨派的利益輸入提供了豐富暢通的渠道。一是政治協商渠道，包括政黨協商和政協協商，中央均有專門文件加以規范和保障。二是人民政協渠道。黨派成員在各級政協的委員、常委、專委會和領導班子成員中占有較大比例。民主黨派可以以黨派名義發揮作用，通過參加政協會議、提交提案、反映社情民意信息、參加視察和專題調研等形式制度化參與政策過程。三是國家政權渠道。一方面，黨派成員可以個人名義參加政權機關，通過擔任各級人大代表、政府及司法部門領導職務，直接參與相關法律法規和政策的制定與執行；另一方面，黨派組織及其成員可以依托與政權機關的工作聯系機制，通過參加人大組織的立法座談會、論證會和聽證會，參加政府組織的黨外人士座談會，參加政府重要工作會議，參加政府組織的相關監督檢查活動，與政府部門建立對口聯系，參加“兩院”工作情況通報會等形式，黨派成員還可以通過受聘擔任政府參事、特約人員的形式，對國家機關工作及相關法律法規政策的制定和執行情況提出意見建議。如果不考慮輸入的內容及采納結果，單看這些表達渠道本身的情況，應該說，民主黨派的利益表達渠道有制度保障，運作比較規范，也比較受中共黨委和國家機關重視。

第四，民主黨派的利益輸入在關注內容和價值立場上具有公共性和人民性的特點。這在很大程度上是由民主黨派作為知識分子型政黨的特點所決定的。與一般民眾相比，知識分子往往對公共事務有更強烈的責任感，思考問題也更加理性。黨派成員大多是中、高級知識分子（粗略估計，目前黨派成員中大專以上學歷占比在90%以上，大學本科以上占比為70%左右，中、高級職稱占比80%左右），①此處數據系作者根據歷年《中國政黨制度年鑒》中提供的數據匯總估算所得。中國知識分子歷來都有強烈的家國情懷、社會責任感和憂患意識，這使民主黨派在利益輸入過程中，往往不會局限于各自所聯系的社會成員的具體利益，而是會積極主動反映與社會公共利益相關的問題。對1990年至2011年浙江各民主黨派省委會向省政協提交的1084件團體提案的分析結果顯示，這些提案反映的基本上都是有關國家建設和社會發展整體利益與長遠利益的公共事務，所涉及內容遠遠超越了黨派、團體和個人的利益。此外，民主黨派對弱勢群體的利益也有較多關注，主要包括殘疾人、輟學女童、下崗人員、個私企業職工、就業弱勢人員、農民工、被征地農民、改制企業職工、流動人口、民工子弟、空巢老人、婦女、外來女工等。從統計結果看，這方面提案共有58個，占總數的5.3%。民主黨派利益輸入價值取向上的這種廣泛性，對于中國共產黨而言，是查漏補缺，也是監督警示；對于民主黨派而言，這種超越自身利益的建言，也是對民主黨派自身存在的價值的證明和提升。

三、民主黨派與政策制定

經過利益輸入及對輸入的利益訴求進行綜合的決策準備階段后，就進入正式的政策創議和設計階段，通過一定途徑提出政策方案，并對其進行協商、審查，最終在達成共識基礎上確定并通過政策方案，這就是政策制定過程。這一過程往往是復雜和無形的，大體上包括了議程設置、政策規劃、政策合法化三個環節。基于“協商于決策之前和決策執行過程之中”而形成的政策過程安排，使民主黨在這三個環節（尤其是政策規劃環節）均發揮了自身獨特的作用。

（一）議程設置

任何社會都面臨各種問題和挑戰，但政府應對問題和挑戰的資源（包括財政、人力、信息、時間、注意力等）是有限的。因此，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些問題和挑戰有所取舍。②王紹光：《中國公共政策議程設置的模式》，《中國社會科學》2006年第5期。這種社會公共問題被提上政府決策議事日程的過程即為議程設置。這個過程的醞釀至關重要。那么，民主黨派在議程設置中發揮了什么樣的作用，具體是如何發揮作用的？

查閱民主黨派參政議政方面的各種文獻，包括政協提案和大會發言、人大議案、社情民意、提交給中共黨委政府及有關部門的資政報告，還有黨派領導人的著作和傳記，可以發現，民主黨派參與政策過程，主要是圍繞中國共產黨和國家已經創設的議程建言獻策，或者說，主要不是提出新的政策議程，而是提出解決問題的方法，以及提供與問題解決狀況有關的信息。比如，在最重大的政治決定上，存在“會議群”的現象，即中國共產黨首先就某個主題召開大會，通過大會作出決定，該決定就成為人大、政府和政協今后一段時期的會議主題。③謝岳：《試論會議制度的政治溝通功能》，《學習與探索》2008年第4期。具體到民主黨派而言，中共中央和各級黨委的會議為各民主黨派參與政策過程規定了主要的方向和議題。

當然，這并不是說民主黨派就不能決定和影響議程設置。實際上，由于民主黨派集中了不少中高層次人才，尤其是其領導人，他們提出的一些政策議題，往往能引起決策者重視，并最終促進相關政策的出臺。例如，著名的“863”高科技研究發展計劃，就是根據我國著名實驗原子核物理專家、九三學社成員王淦昌與其他三位專家聯名提出的有關建議制定的。①崔祿春：《“863計劃”是怎樣出臺的》，《百年潮》2006年第4期。再如，1988年，時任全國人大常委會副委員長、民盟中央主席費孝通和全國政協副主席、民盟中央副主席錢偉長曾向中共中央提出建立“黃河上游多民族開發區”的建議，得到決策層重視。1990年，甘肅、青海、寧夏、內蒙古四省區舉行“黃河上游多民族開發區”第一次協調會，費孝通到會聽取各方意見后加以綜合，寫成《關于“黃河上游多民族經濟開發區”工作的建議》提交中央，得到國務院批復。1992年國務院批準開發寧波大榭島，這一政策議程的創始者，是先后擔任人大常委會副委員長和國家副主席的榮毅仁（民建）。2000年啟動的新中國成立以來規模最大的廣播電視覆蓋工程——西藏、新疆等邊遠省區廣播電視覆蓋工程（“西新工程”），最早緣起于農工黨中央的建言。②余瑋、曹昕：《蔣正華：出入學界與紅墻之間》，《生產力研究》2008年第17期；姜天麟等：《“西新工程”：讓黨和國家的聲音傳入千家萬戶》，《前進論壇》2007年第8期。此外，在推動海峽西岸經濟區從地方主張上升為國家戰略、加快發展中國風險投資、建設隴海線星火產業開發帶、倡導建立教師節、將中國政黨制度寫入憲法等案例中，也可以看到民主黨派在議程設置方面發揮的作用。

（二）政策規劃

對政策方案的規劃，根據公共決策的不同性質和復雜程度，采取的規劃方式、程序也不一樣。對于簡單性、應急性的決策，往往一聲令下就解決了“規劃”問題。一般情況下，公共決策內容往往比較復雜，涉及社會各個層次和方面的利益，需要進行周密研究、規劃和審查。政策規劃大致涉及兩個環節：一是對已經建立的政策議程進一步確定基本原則和政策目標；二是政策的具體起草過程，這個過程有時較為繁復，要經過若干回合才能完成，通常由專門的起草班子完成。前者是“政策創議”，后者是“政策起草”。

美國學者金登將決策過程中的參與者分成兩組：一組是可見的參與者，另一組是潛在的參與者。③［美］約翰·W.金登：《議程、備選方案與公共政策》，丁煌、方興譯，北京：中國人民大學出版社，2004年，第83—84頁。按照這種分類方法，民主黨派在政策過程中所扮演的角色可以說是介于兩者之間，但更偏向于潛在的參與者：它們的有些活動非常公開透明，媒體曝光度高，比如兩會期間的議政建言活動；而另一些活動的透明度不高，媒體上偶爾有報道，比如由中共中央或地方黨委通過民主協商會或黨外人士座談會聽取民主黨派的意見建議；還有一些更隱性的工作，比如民主黨派領導人給中共領導人寫建議信，民主黨派向中共黨委和政府提交調研報告和建議案，就更不為人所知。金登認為，議程設置一般主要受可見的參與者影響，而備選方案則更多地產生于潛在的參與者之中。④［美］約翰·W.金登：《議程、備選方案與公共政策》，丁煌、方興譯，北京：中國人民大學出版社，2004年，第84頁。這一規律對民主黨派大體也是適用的。就民主黨派對政策制定過程的影響而言，它們不只是在議程設置環節會產生一定作用，更主要的是為已經確立的議程提供備選方案，以及在政策論證和協商環節對政策草案提出修改意見和建議。從實際情況看，民主黨派在政策規劃環節的作用主要體現為兩個方面：

一是直接參與統一戰線和多黨合作方面重要政策文件的起草。比如，1989年《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》的起草小組中就包括了當時各民主黨派中央的主要領導人，他們分別是民革中央朱學范、民盟中央費孝通、民建中央孫起孟、民進中央雷潔瓊、農工黨中央盧嘉錫、致公黨中央楊紀珂、九三學社中央周培源、臺盟中央蔡子民。起草小組成立后，開展了多次研討和調查研究，各民主黨派中央也分別作了研討和調研。在此基礎上，中共中央統戰部綜合各方意見，代中共中央起草了《關于完善中國共產黨領導的多黨合作制度的若干設想（稿）》。此后，起草小組又對文件稿進行了幾次重要修改。在修改過程中，多次征求各民主黨派中央的意見，并盡量予以采納。可以說，這是一個由中共和各民主黨派共同起草的綱領性文件。①劉延東主編：《當代中國的民主黨派》，北京：當代中國出版社，1999年，第523－524頁。此外，各民主黨派也直接參與了2005年《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》的起草工作。

二是在政策論證和協商環節對政策草案提出修改意見和建議。重大和重要政策的規劃是相當細致和慎重的，形成的書面文件可謂字斟句酌。按照我國多黨合作制度的規則，重大政策文件的草案文本形成后，一般要征求民主黨派的意見和建議。在這個環節，民主黨派通常會提出一些具體的修改意見和建議，包括觀點、語句表述、用詞甚至是標點符號等方面的問題。比如，2004年的憲法修正案，事先就向各民主黨派中央征求意見，其中有三條重要內容是在接受了民主黨派的建議后作出修改的：一是愛國統一戰線的構成中增加“社會主義事業的建設者”；二是把“戒嚴”修改為“緊急狀態”，與國際通行做法一致；三是關于國家為了公共利益的需要，可依照法律對公民的私有財產實行征收或征用，這個“征用”是增加的。②王繼宣：《中國民主黨派在立法中的作用》，《中央社會主義學院學報》2005年第4期。再如，2005年全國人大通過的《國家公務員法》，采納九三學社中央的建議，把民主黨派機關工作人員正式納入了公務員管理序列。又如，在《勞動合同法實施條例》起草的過程中，國務院法制辦先后三次征求臺盟中央的意見。臺盟中央發揮與臺胞聯系廣泛的特點，多次邀請臺商代表召開座談會，圍繞臺商關心的熱點問題進行討論，深入了解所聯系臺胞的利益、愿望和訴求，反映他們的合理要求，為《勞動合同法實施條例》的制定和修改提出了許多有價值的建議。③中央社會主義學院中國政黨制度研究中心編：《中國政黨制度年鑒·2008》，北京：中央編譯出版社，2009年，第619頁。

（三）政策合法化

經過政策規劃以后，就形成了政策方案（草案）。這個政策方案一般需經過一定的程序和形式才能成為真正具有權威性的政策，得到社會的認同和遵循，這就是政策合法化。

政策合法化的第一個層面是程序的合法化。程序合法化可以有多種形式：就簡單的形式而言，有時通過領導人一個“指示”或“批示”就完成了政策合法化；但更為正式和規范的合法化形式，往往還要經過中共、人大和政府的法定會議等批準和頒布。①胡偉：《政府過程》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第248頁。擔任人大代表的民主黨派成員在人大中參與憲法、法律和地方性法規的制定和修改，并通過表決的方式通過法律法規，這是民主黨派在公共政策的程序合法化中發揮作用的重要方式。不過需要注意的是，在我國重大政策的制定過程中，程序合法化是必可不少的環節，但相對于議程設置和政策規劃，它又是相對次要的環節。這并不是說程序合法化本身不重要，而是因為從我國公共決策體制的特點看，不同于西方國家注重各種社會力量通過各自的代表（議員）在國會中進行政策辯論甚至博弈進而形成公共政策，我國更注重事前的充分協商。周恩來在新政協籌備會上就講，“凡是重大的議案不只是在會場提出，事先就應提出來或在各單位討論。……因此不是只重形式，只重多數與少數。凡是重大的議案提出來總是事先有協商的，協商這兩個字非常好”②周恩來：《關于新政治協商會議籌備會組織條例（草案）的解釋報告》，中央文獻研究室編：《中華人民共和國開國文選》，北京：中央文獻出版社，1999年，第179頁。。在強調事前協商的決策體制下，人大在整個決策過程中所發揮的作用，主要是政策合法化，而不是政策辯論。理解了這一點，也就能理解為什么在我國一項法律、議案或政策在人大會議上進行表決時不能通過的情況基本不會出現。因為在人大正式表決之前，這些法律、議案或政策往往已經經歷了一個很長的政策討論過程，已基本達成了共識。③黃天柱：《政治過程中的統一戰線與協商民主》，《團結報》2014年4月1日，第8版。

政策合法化的第二個層面或者說更進一步的要求是政策要獲得老百姓的認同。公眾的理解、支持和接受，是政策能否有效實施的政治基礎。很多政策在某個地方實施得很好，到了另一個地方實施效果卻不好，究其緣由，往往是因為兩個地方的民眾對政策的認同程度有所區別。民眾對一項政策的認同度高，這項政策的合法性就高，政策實施的阻力和成本就會比較低。我國在出臺重大政策前，往往會事先與各民主黨派進行充分的溝通和協商，聽取民主黨派的意見和建議。有了這樣一個事前協商的過程，這些決策作出后，民主黨派的認同度自然比較高。同時，在這些重大政策出臺后，民主黨派都會在各自的成員和所聯系的社會成員中組織深入學習、開展廣泛宣傳，使他們也充分認同、理解和支持這些政策，從而使政策實施起來更加順利。

四、民主黨派與政策實施

任何政策都是針對一定的社會問題而提出和制定的，但政策的制定并不等于問題的解決，只有通過有效的執行，才能保證政策目標的實現。政策方案一旦經合法化過程并公布之后，便進入政策實施階段，這是政策執行者通過建立組織機構，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、貫徹落實、協調與監控等各種行動，將政策觀念形態的內容轉化為實際效果，從而使既定的政策目標得以實現的動態過程。④張金馬主編：《公共政策分析：概念·過程·方法》，北京：人民出版社，2004年，第383頁。

民主黨派在政策實施過程中所發揮的作用，可以從個體和整體兩個層面分析。就黨派成員個體而言，在國家機關中任職的黨派成員可以國家公職人員身份直接參與有關法律、法規、政策的實施。就民主黨派整體而言，其參與公共政策過程的基本原則是“議政不行政”。也就是說，民主黨派組織不是公共政策實施的直接主體，它們對政策實施過程的參與和影響主要是通過政策宣傳、政治動員、議政建言、政策監督、信息反饋等方式間接實現。當然，民主黨派的議政建言、政策監督和信息反饋不僅僅局限于政策實施環節，而是貫穿于整個政策過程。

政策宣傳是政策實施過程的起始環節和一項重要的功能活動。政策要得到順利實施，首先就要讓目標群體對政策有所理解，而要做到這一點，必須注重加強政策宣傳，這也是具有中國特色的政策實施的一個基本經驗。①陳振明主編：《政策科學——公共政策分析導論》，北京：中國人民大學出版社，2003年，第295－297頁。政策宣傳的途徑和方法是多樣的，其中通過民主黨派的組織系統和宣傳渠道進行傳達和傳播是一個重要途徑。每當中國共產黨和國家的重大政策出臺后，各民主黨派一般都會在黨派系統內組織學習，并通過各種途徑和方式進行廣泛宣傳，有時能起到意想不到的積極作用。正如鄧小平所說，“各民主黨派都是有代表性的，他們所代表的階層就喜歡聽他們的話”②《鄧小平論統一戰線》，北京：中央文獻出版社，1991年，第84頁。。尤其是一些涉及民主黨派及其所聯系社會成員的政策出臺后，民主黨派組織更是充分發揮橋梁和紐帶作用，通過廣泛的宣傳動員，做細做實政策解釋工作，并組織本黨派成員及所聯系的社會成員配合政策的貫徹落實。例如，2007年11月27日，國務院法制辦相關負責人與臺盟中央領導人座談，了解臺商關于《勞動合同法》的意見和建議。12月6日，臺盟中央再次邀請國務院法制辦相關負責人以及在京部分臺商代表就《勞動合同法》的實施進行座談，臺商提出了許多具體的意見和建議，國務院法制辦負責人圍繞臺商關心的法律問題進行了解釋和說明。③中央社會主義學院中國政黨制度研究中心編：《中國政黨制度年鑒·2007》，北京：中央編譯出版社，2008年，第519頁。

政策宣傳與政治動員往往是緊密相連的。所謂政治動員，指的是政治主體利用各種方法和手段，激發起人們對政治的興趣，鼓勵人們參與政治。現代政黨的一項重要功能，就是動員人們，把大家吸引到政黨所從事的活動中來。④王長江：《中國政治文明視野下的黨的執政能力建設》，上海：上海人民出版社，2005年，第135頁。就民主黨派而言，其推動政策實施的一種重要方式就是利用自身的組織系統和成員隊伍，進而帶動廣大民眾尤其是本黨派所聯系的社會成員，共同參與和推動政策的實施。比如，在新中國成立初期的土改、抗美援朝、資本主義工商業的社會主義改造等一系列重大決策的實施過程中，各民主黨派均發揮了重要的宣傳和動員作用。再以這次抗擊新冠肺炎疫情為例，廣大黨派成員被廣泛組織和動員起來，大批有黨派成員身份的科研人員、醫護工作者、企業家、文化名人、新的社會階層人士等，從各個領域、各條戰線堅定地匯入中國共產黨領導的抗疫大軍中，為打贏疫情防控阻擊戰作出了重要的貢獻。據不完全統計，共有6.3萬多位民主黨派醫衛工作者奮戰在全國各地抗擊疫情的第一線，占到了民主黨派成員總數的5%以上。

社會服務是民主黨派的一項重要職能。在公共政策的實施過程中，除了政策宣傳和政策動員之外，民主黨派有時也會通過社會服務工作的實踐，直接推動相關政策的實施。比如，在1999年以前，潮河流域出現了生態惡化現象，如不及時進行保護，首都人民的喝水問題將十分嚴峻。為了保護北京的環境，也為了搞好北京周邊地區的生態建設，民建中央連續三年在全國政協提交提案，加速了首都水資源規劃的編制步伐。同時，民建中央還以實際行動參與解決北京水資源問題。2000年9月，民建中央在潮河源頭建立了占地10800畝的“中國民主建國會豐寧生態保護林”。這一行動，引起了中央和河北省等有關部門的重視，最后經民建中央和水利部商定，“中國民主建國會豐寧生態林”被納入國家批準實施的《2001—2005年首都水資源可持續利用規劃》工程，規劃投資600萬元。①《成思危論民建工作》上卷，北京：民主與建設出版社，2008年，第341頁。

五、民主黨派與政策監督

政策監督指的是政策監督主體以一定的制度、法規為依據對政策系統的運行包括政策的制定、實施與評估及終結活動進行監視和督促的行為。政策監督的對象是整個政策系統的運行，政策監督活動是政策主體對政策過程各環節運行情況的信息反饋，它的作用貫穿于政策全過程。各項監督活動是互相聯系、不可分割的，它們共同為提高政策制定和實施的質量以及提高政策績效提供有力的保障。②陳振明主編：《政策科學——公共政策分析導論》，北京：中國人民大學出版社，2003年，第349—353頁。

公共政策的監督機制通常由立法機關、司法機關、行政機關、政黨組織、利益集團、社會輿論、大眾傳媒等構成。在我國，中共、人大、政府、監察委、司法機關、政協、民主黨派、新聞媒體、社會組織和公民等均可以是政策監督的主體。其中，民主黨派的政策監督是我國政策監督體系的重要組成部分，基本依據是中國共產黨與民主黨派互相監督的制度設計。我國雖有多個政黨，但中國共產黨整體上掌握領導權和執政權，所以能不能讓黨外力量對中國共產黨的工作進行監督、提出批評建議，從而使共產黨能始終保持清醒，就顯得尤為重要。在“窯洞對”中，民建先賢黃炎培向毛澤東提出了共產黨如何跳出“歷史周期律”的重大命題，毛澤東給出的回答中關鍵詞有兩個：一是“民主”；二是“監督”。循著這一思考的邏輯，才能真正理解，新中國成立后，在談及為什么要“有意識地留下民主黨派”這一問題時，毛澤東明確表示，因為“這對黨、對人民、對社會主義很有利。打倒一切，把其他黨派搞得光光的，只剩下共產黨的辦法，使同志們中很少不同意見，弄得大家無所顧忌，這樣做很不好”③李維漢：《回憶與研究》下冊，北京：中共黨史出版社，2013年，第631頁。。這一思想后來被概括為“長期共存、互相監督”的八字方針。從新型政黨制度發展的歷史來看，中國共產黨與民主黨派之間開展互相監督，重點是民主黨派監督中國共產黨，從而使中國共產黨得以跳出“歷史周期律”，這是中國共產黨一以貫之的態度和主張，也是中國共產黨創設這一制度、“有意識”保留民主黨派的重要初衷。

根據制度規定，民主黨派民主監督的內容主要包括：憲法和法律法規的執行情況；執政黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執行情況；執政黨依法執政以及黨員領導干部履行職責、為政清廉等方面的情況。④中共中央文獻研究室編：《十六大以來重要文獻選編》中冊，北京：中央文獻出版社，2006年，第679頁。可以說，民主黨派民主監督的重點就是政策的制定和執行情況。即便是對領導干部的監督，也是從監督領導干部在政策制定和執行中的活動和表現入手。反之，如果脫離了政策監督，民主監督就可能會陷入泛化和空殼化的困境。

民主黨派的民主監督盡管不是國家權力性質的監督，卻是我國的一項重要政治優勢和一種寶貴治理資源，有特殊作用和優勢：民主黨派成員大多為中、高級知識分子，思考問題和提出意見建議往往會更加深入和理性；“政治體系之中、決策核心之外”的特點使民主黨派往往可以從比較超脫的立場和視角，擺脫部門利益的影響，對共產黨“提供一種單靠黨員所不容易提供的監督”。①《鄧小平文選》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第225頁。民主監督是支持性和建設性的，與競爭型政黨制度條件下在野黨、反對黨對執政黨的監督有著根本區別，其目的不是“把你搞下來、把我搞上去”，而是促進中國共產黨實現科學執政、民主執政、依法執政，從而更好地改進工作、執掌政權；民主監督是通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督，是一種協商式監督、合作性監督，因此不具有法律和權力的強制性，是一種“柔性監督”。概言之，民主監督本質上是一種民主權利、民主形式和民主渠道的體現，并不是“分權”，更不是權力對權力的制衡。也正因為如此，民主監督有效性的實現既要靠民主黨派“說得對”，更離不開體制和機制的保障。柔性監督如果缺少剛性制度保障，很容易流于形式、陷于虛置。

從實踐層面看，民主黨派的民主監督是柔性監督，不具備強制力，因而無法形成有約束力的決議。當然，其中的合理化建議與批評都可能被采納或接受。這從很大程度上也決定了，民主黨派的民主監督對整個政策系統所能施加的影響和發揮的作用是比較有限的。從政策過程各環節看，民主黨派的民主監督是全方位的，既有決策前和決策中的監督，也有政策實施中的監督。從一些成功案例可見，這種監督作用如果真正發揮好了，對于改進和優化政策過程是大有裨益的。

例如，決策前的監督有一個最具典型意義的案例，即民主黨派在三峽工程論證決策中持續開展的民主監督。在20世紀80年代中期開始的三峽工程決策論證中，正反雙方進行了激烈論辯，受到了海內外各方的高度關注。持反對意見的多為民主黨派人士，其代表人物是時任九三學社中央主席、全國政協常委周培源，民革中央監察委員會主席、全國政協常委孫越琦，民盟中央副主席陶大鏞等。1984年，中央財經領導小組決定上三峽工程，國務院原則上批準工程方案。在1985年的全國政協會議上，一共有167位政協委員就三峽工程單獨或聯名提出了17件提案，要求緩上三峽工程。當年5月30日至7月6日，孫越崎組織政協經濟組的委員，對三峽工程進行了為期38天的實地考察。考察結束后，孫越崎以考察組的名義向中共中央遞交了題為《三峽工程近期不能上》的調查報告，列舉了工程可能存在的問題和隱患。由于各方面特別是民主黨派和無黨派人士對三峽工程仍存在不同意見，1986年中共中央、國務院決定對三峽工程進行重新論證，并且強調要注意吸收有不同觀點的專家參加。在三峽工程論證領導小組召開的多次聽證會上，與會的全國政協委員均表達了反對上三峽工程的意見。周培源還個人上書中共中央領導，提出了關于三峽工程的一些問題和建議。②蘇向榮：《三峽決策論辯：政策論辯的價值探尋》，北京：中央編譯出版社，2007年，第71—73頁。曾任民盟中央副主席的陶大鏞也是三峽工程的眾多質疑者之一。在國務院召開的長江三峽工程論證匯報會上，陶大鏞說：“對于像三峽水庫這樣舉世無雙的超級工程，要全面考慮經濟效益、社會效益和環保效益的統一，寧可把各種各樣的困難估計得多一些，把問題看得嚴重一些，萬萬不可強迫命令，以免愧對子孫后代。”③張梅穎：《撫今追昔憶陶公》，《光明日報》2011年2月10日，第15版。孫越崎、周培源、陶大鏞等民主黨派代表性人物在三峽工程問題上提出各種不同意見，是黨外人士對國家重大決策發揮監督作用的體現，在相當大程度上豐富和完善了中央關于三峽工程的決策，為盡可能減少失誤作出了積極貢獻。①李志堅：《民主黨派參政權研究》，中共中央黨校博士學位論文，2012年，第69頁。2006年，國務院三峽三期樞紐工程驗收組副組長兼專家組組長、兩院院士潘家錚在接受記者采訪時明確表示：“那些反對者對三峽工程的貢獻最大。”②孫春龍、于津濤：《爭議和質疑助推三峽奇跡》，《瞭望東方周刊》2006年第23期。三峽建設委員會一位主要領導也表示，三峽大壩建設的成功，首先要感謝各民主黨派在論證時提出的諸多質疑。③張梅穎：《撫今追昔憶陶公》，《光明日報》2011年2月10日，第15版。

又如，民主黨派對政策實施過程進行監督的案例。20世紀90年代以來，民革一直關注水資源問題，尤其是對淮河污染治理問題的持續關注。淮河污染問題是一個由來已久的問題。1994年，國務院做出了治理淮河污染的重大決策。民革對這個決策的執行情況非常關注。1998年，國家環保部門在淮河流域實施了“零點行動”。所謂“零點行動”，就是將1998年1月1日零點作為淮河流域工業污染源達標排放的最后期限。在零點之后，環保部門對所有排污企業進行排查，如果還沒有達標，就予以處理、停產、關閉，或者轉產。當時，媒體對這次行動的報告非常多，都是正面的。有關部門還專門制作了紀錄片，進行廣泛宣傳。但民革安徽省委會通過連續幾年對淮河污染治理情況的調研發現，這一行動后污染治理工作明顯放緩了。民革中央在了解到這一情況后，邀請政府有關部門和民革黨內專家組成調研組，對淮河全流域的污染治理情況進行了考察。考察結束后，民革中央根據了解到的情況，向中央提出建議，認為淮河污染治理情況并不像有的媒體說的那樣好，而是存在著不少值得關注的問題。建議上報中共中央、國務院后，時任國務院副總理溫家寶非常重視并親自作了批示，要求有關單位認真研究落實。民革中央對淮河污染治理工作的有效監督，在一定程度上推進了淮河污染的治理工作。④中國國民黨革命委員會中央委員會《中國的參政黨》編寫組編：《中國的參政黨》，北京：團結出版社，2005年，第231—232頁；全國政協提案委員會編：《情系國計民生——政協提案的故事叢書》第2輯，北京：新世界出版社，2009年，第43—49頁。

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視民主監督問題，多次重提“歷史周期律”，認為至今對中共仍是鞭策和警示，強調當年“窯洞對”的問題今天并沒有徹底得到解決，要求繼續加強民主監督，并從制度上保障和完善民主監督，探索開展民主監督的有效形式。從制度建設上，《中國共產黨統一戰線工作條例》對民主監督的主要形式作出了專門規定，中共中央辦公廳就加強和改進人民政協的民主監督工作印發了專門文件。在形式創新上，中共中央支持民主黨派圍繞國家和地方的重大改革舉措和重要約束性指標開展專項監督（中央層面，中共中央先后支持各民主黨派中央就脫貧攻堅、長江生態環境保護開展專項民主監督），切實提高了民主監督的針對性和有效性。民主監督正逐步成為新時代統一戰線、多黨合作乃至中國民主政治發展的一個重要切入口，有利于民主監督功能發揮的制度環境正在逐步形成。

六、民主黨派參與政策過程的重點環節及提升空間

綜上所述，民主黨派依托新型政黨制度，全鏈條參與我國政策過程各個環節，具有鮮明的制度優勢、健全的運行機制、豐富的實現形式和重要的功能價值。進一步可以討論的問題是，在政策過程各個環節中，民主黨派參與的重心在哪里？要回答這一問題，首先來看一組數據。筆者曾于2011年開展了一項面向民主黨派骨干成員的問卷調查，共回收有效問卷407份。問卷中專門設計了這樣一個題目：“下面列舉了公共政策運行過程的各個環節，根據您的了解和觀察，您覺得目前您所屬黨派參與的重心是在哪些環節？”該問題為多項選擇題，備選答案有六個：“議程設置”“政策規劃”“政策合法化”“政策宣傳”“政策實施”“政策監督和反饋”。①“利益輸入”實際上很難說是一個具體的環節，且在具體行為指向性上較難識別。它滲透在民主黨派政策參與的各種活動、行為和成果中，因此未單列選項。問卷中對各個環節的內涵界定如下：（1）議程設置：社會問題被提出，引起民眾或高層關注，最終列入執政黨或政府的議事日程；（2）政策規劃：對政策問題進行研究，并提出相應的解決辦法或方案；（3）政策合法化：通過一定的程序和形式予以批準、核定和公布，政策方案轉化為正式決策；（4）政策宣傳：通過各種途徑使廣大干部和民眾了解和認識執政黨和政府的各項方針政策；（5）政策實施：政策的貫徹、推行和執行；（6）政策監督和反饋：監督主體依據一定制度、法規對整個政策制定和實施過程進行監視和督促，并將情況反映給決策者。共有1046人次回答了這一問題。統計結果按順序列舉如下：選擇“政策監督和反饋”的占26.9%，選擇“議程設置”的占22.7%，選擇“政策規劃”的占20.3%，選擇“政策執行”的占13.8%，選擇“政策宣傳”的占8.9%，選擇“政策合法化”的占7.6%。據此，按照參與程度不同，可以將上述各個環節分為三組：一是深度參與組，包括政策監督和反饋、議程設置、政策規劃三個環節；二是中度參與組，主要是政策實施環節；三是淺度參與組，包括政策宣傳和政策合法化。這組數據主要反映的是黨派成員對民主黨派政策參與重點環節的認知。

筆者對這一問題的分析與問卷調查結果得出的結論大體是一致的。民主黨派作為參政黨，就整體而言，在政策過程中的制度定位是參與性政策主體，②黃天柱：《參與性政策主體：民主黨派在中國公共政策過程中的制度定位新探》，《政治學研究》2013年第2期。行為特點是“協商不決策、議政不行政、立論不立法”。據此，民主黨派政策參與的重點環節是兩個：一是“政策監督和反饋”；二是“政策規劃”。這集中體現了民主黨派參政議政、民主監督、參加中國共產黨領導的政治協商這三項基本職能的內容。調查對象中有較大比例（22.7%）的人選擇了“議程設置”，主要原因可能是沒有對議程設置意義上的“政策問題”與參政議政中所講的“存在問題”作出正確區分。以提案為例，其內容一般包括問題的提出和解決辦法，這里所謂的“問題”其實絕大部分是政策實施中存在的問題，而非新的“政策問題”。當然，這不排除其中一部分可能會轉化為“政策問題”并進入決策議程，但從目前來看，這種情況是少數。從未來發展看，隨著新型政黨制度的不斷發展完善，以及決策科學化和民主化水平的不斷提高，民主黨派在議程設置方面發揮作用的空間會更大。“政策合法化”是政策制定過程的最后一個環節，經過合法化程序的政策將進入“政策實施”環節。至于“政策宣傳”，實際上可以視為“政策實施”中的一個環節。

由此，關于民主黨派參與政策過程的重心環節，本文的總體研判是：首先，民主黨派政策參與的重心是決策方案協商過程中的建言獻策以及對整個政策過程的監督和信息反饋；相較而言，目前在政策出臺前的建言獻策方面作用發揮比較充分一些，而政策監督作用的發揮有較大提升空間。其次，目前民主黨派在議程設置環節發揮的作用比較有限，但從未來走向看，民主黨派在這方面應當且可以發揮更大作用。