湖北深化社會救助對象認定制度改革的探索與思考

☉ 湖北省民政廳調研組

近年來，湖北省認真貫徹落實中辦、國辦《關于改革完善社會救助制度的意見》，組織武漢市、黃石市、宜昌市等39個市縣探索實踐通過告知承諾制確認救助對象，推動社會救助對象認定向告知承諾確認變革。

通過告知承諾制確認救助對象的動因與發展

從城市低保制度建立到社會救助制度體系形成，社會救助對象的認定，一直都是按照申請受理、審核、確認的程序，對申請家庭的人口、收入、財產狀況是否符合條件進行審核確認。但是，家庭經濟狀況核查能力與審核確認救助對象的要求不相適應、社會救助經辦能力與經辦人員承擔的責任不相匹配、社會救助對象享有的權利與承擔的義務不對等、救助對象的“急難愁盼”與辦理程序周期較長相矛盾等問題日益凸顯。在制約低保工作效率的同時，也讓困難群眾申請時面臨一些障礙，與當前社會救助工作倡導的“溫暖救助”“溫情救助”理念不相適應。

為解決上述矛盾，2019年，仙桃市開展社會救助失信聯合懲戒試點。2020年，黃石市針對傳統審核確認程序無法適應疫情防控期間開展救助工作的特殊要求，首次嘗試通過申報承諾確認低保、特困供養對象968戶1779人，臨時救助5439人次，經事后復核，認定準確率達到95%。在此基礎上，黃石市于2021年探索開展社會救助承諾申報和失信懲戒試點，即社會救助申請人申請辦理救助事項時，社會救助經辦機構清楚地將承諾事項的義務、內容以及不實承諾所需承擔的責任一次性告知申請人，申請人作出已經符合告知的相關要求承諾并愿意承擔不實承諾的法律責任，民政部門依據承諾進行確認辦理。這一做法被民政部評為2021年全國社會救助改革創新實踐優秀案例。同年，宜昌市民政局在全市推行通過告知承諾制確認低保對象，低保申請最快一周辦結。2021年12月，湖北省委辦公廳、省政府辦公廳《關于改革完善社會救助制度的實施意見》明確，鼓勵通過證明事項告知承諾制審核確認救助對象。2022年，湖北省民政廳印發《全省社會救助領域創新實踐工作方案》，加快推廣實施通過告知承諾制審核確認救助對象。

通過告知承諾制審核確認救助對象的主要做法及成效

在確認環節，黃石市、宜昌市、武漢市分別按照“信息核對→公示→審批”“信息核對+公示→審批”“在線信息核對→審批”實施。這一變化，不僅帶來社會救助管理服務提檔升級，更是社會救助對象認定機制內涵的一次成功蝶變，主要取得以下4個方面的成效。

一是變審核方式為承諾確認，認定流程簡化易及。申請家庭經濟狀況是否符合條件通過清楚告知，由申請人來作出承諾。對已作出承諾的對象，免除各類證明材料（黃石市共免除低保申請證明材料9類14項），經信息核對無異常、公示無異議的申請對象，直接予以確認，實現“一證一書一表”（身份證、承諾授權書、收入財產申報表）直接申辦低保。2021年7月以來，宜昌市已通過告知承諾辦理低保申請5633戶，占申請總數的75%；黃石市城區辦理154戶，占總數的50.2%。

二是變事后監管為全程監管，監管主體回歸本位。在落實“事前重告知責任”的基礎上，事中通過信息核對、公開公示進行監管，事后采取入戶調查、信息比對等方式進行復核。2021年7月以來，黃石市辦理低保申請154戶，事中事后分別檢出34.2%、9.7%不符合條件的對象；宜昌市辦理5622戶，事中事后檢出率分別為24.8%、9.3%；武漢市辦理82戶，事中檢出率為3%，事后暫未發現失信人員。

三是變經辦全責為失信有責，責任體系得到重塑。通過告知承諾制確認救助對象，從制度本源上厘清行政機關和救助對象的責任邊界。徹底改變對之前即使發現救助對象存在隱瞞、欺騙等失信行為也無能為力，反而將錯保、錯救責任歸咎于經辦機構和經辦人的問題。2021年7月以來，黃石市有5%的申請人在被告知需承諾后放棄申請。

四是變應救盡救為應救即救，兜底能力明顯提升。通過告知承諾制確認救助對象不僅在結果上達到“應救盡救”的績效要求，在程序設計上也實現了“應救即救”理念，相比傳統的申請審核確認程序，不僅免去入戶調查、民主評議等常規環節，變兩次公示為一次公示，還將信息核對與公開公示等工作同步開展，將低保申請至確認所需時間，由原來的30個工作日縮短為5至16天。武漢市探索在線信息核對不用公示的方式進行確認，最快可于當天辦結低保申請確認。

通過告知承諾制審核確認救助對象的經驗啟示

總體而言，告知承諾制按照高效便民、風險可控的原則平穩順利推進，得到廣大干部群眾擁護和支持，相關經驗主要體現在以下方面：

一是思想認識到位，準確把握改革目的意義要求。試點地區堅持把通過告知承諾制審核確認救助對象作為深入推進社會救助制度改革完善的重點工作，作為強化兜底保障功能的重要方法，作為加快推進“放管服”改革，降低制度性交易成本，便利人民群眾生活的實事來落實。各級民政干部紛紛表示，通過告知承諾制確認救助對象，目的是減少“漏保”“漏救”，減少群眾辦事環節，而不是減輕自己負擔；經辦人員責任不是小了，而是更明確了；能力要求不是低了，而是更高了。

二是組織領導有力，保持穩中求進的總基調穩妥推進改革。黃石市民政局經市委、市政府同意，在印發《社會救助工作容錯免責辦法》、聯合13部門出臺《社會救助失信行為信用管理辦法》的基礎上，提請市政府出臺試點工作方案，歷時2年推動改革落實落地。宜昌市將改革試點工作納入2021年市深化改革領導小組重點項目部署推進。同時，試點地區強調發揮困難群眾基本生活保障協調機制作用，及時研究解決工作中的矛盾問題，確保部署有進度、推進有舉措、結果有考核。

三是強化宣傳培訓，凝聚廣大干部群眾推行改革的共識共為。試點地區充分運用電視、報刊、網絡媒體對實行告知承諾制確認救助對象政策進行宣傳，并在街道辦事大廳、社區服務窗口輪番播放專題制作動漫宣傳片，配發告知承諾制辦事指南，營造推行改革的良好氛圍。同時，以提高基層經辦人員履行清楚告知義務的能力為重點，分批組織街道、社區社會救助經辦人員輪訓，做到對政策規定、辦理流程、注意事項“一口清”。

四是工作流程優化，不斷提高告知承諾制的規范管理水平。進一步修改完善辦事指南，制定告知承諾格式文書，并通過服務場所、網站和一體化政務服務平臺等渠道公布，把經辦人員輔導講解政策作為必要環節，確保申請對象清晰了解告知承諾制的含義和操作流程。對申請人因特殊原因無法或不便進行書面承諾的，采用錄音、錄像等電子方式取得承諾，真正做到“愿諾盡諾”。此外，部分試點地區還探索建立網上提交告知承諾書的相關制度，協同推進線上線下辦理流程，為群眾提供更加便捷的服務。

五是落實事中事后核查，切實提高防范風險的能力。實行告知承諾制不能“一諾了之”。試點地區在確認環節、事后監管中，都發現少數申請人存在不同程度的失信行為。因此，各地不僅把依托社會救助家庭經濟狀況信息核對平臺開展在線核查、暢通投訴舉報渠道作為確認程序中的必要環節，還通過定期復查、隨機抽查、問題倒查等方式加強事后監管，確保“免審快批”放得開、管得住。

六是加強信用管理，構建銜接事前事中事后的新型監管模式。信用管理是對承諾行為進行有效監管的關鍵一環。黃石市明確10類失信行為的認定標準，區分失信程度進行分類懲戒。武漢市按照追繳騙取救助金→否則行政處罰→否則申請法院強制執行→否則依法納入征信管理的規程進行失信懲戒，做到對嚴重失信決不姑息，對確實遭遇困難但存在一定失信行為的家庭給予必要寬容的政策導向。

七是建立容錯糾錯機制，激發社會救助經辦人員的內在動力。良好的容錯環境是實行告知承諾制的前提和基礎。黃石市、宜昌市等地均先出臺社會救助容錯免責清單，在卸下基層工作人員思想包袱后，才開展試點工作。同時，各地結合社會救助領域群眾身邊的腐敗和作風問題綜合治理，保持問責追責的高壓態勢，引導經辦人員恪守原則底線，充分調動其積極性、主動性，確保救助工作真正服務于困難群眾。

雖然告知承諾制成效明顯，但調研中發現，試點地區在信用管理、社會救助信息核查能力、辦理流程等方面依然存在薄弱環節。下一步，湖北將打造“告知承諾制”品牌，在省級層面修訂完善最低生活保障審核確認實施辦法，出臺容錯免責清單，探索建立信用修復、異議處理機制，完善守信激勵措施，使信用管理更具彈性和張力，確保告知承諾制政策依據充分、機制銜接順暢。同時，進一步加大培訓力度，提升工作人員業務能力，讓社會救助服務更加便民利民、優質高效，有速度，更有溫度。