社區參與在世界銀行貸款林業項目中的應用及案例分析

呂馥齡

(中國林業科學研究院 北京 100091)

“社區”這一概念最早由德國社會學家滕尼斯(Tennies)于1877年提出，指“有共同地域基礎、共同利益和歸屬感的社會群體”[1]。20世紀30年代，費孝通將這一概念引入我國，并把社區定義為“以地區為范圍，人們在地緣基礎上結成的互助合作的群體”[2]。印度林學家威士托比(Westoby)在1968年第九屆英聯邦林業大會上提出“社區林業”，其基本概念、理念和方法在1978年雅加達第八屆世界林業大會上得到了廣泛認同，由此社區林業開始發展。第九次和第十次世界林業大會極大地促進了社區林業在世界范圍內的發展與傳播，國際社會從此開始關注社區林業[3]。

在我國，林業領域的社區參與制度最早以“參與式林業”的概念提出[4]，起步于20世紀80年代中后期開展的國際雙邊、多邊援助項目，如福特基金會的社會林業項目，新西蘭在福建、貴州等地的社會林業項目，加拿大在貴州、云南山區的綜合發展項目，及世界銀行的“貧困地區林業發展項目”等[5]。目前社區參與在國家公園、自然保護地、生態旅游、生態補償等眾多領域均有所涉及[6-11]。鑒于此，本文將總結在我國實施的世界銀行貸款林業項目社區參與的現狀，闡述社區參與的具體運用步驟、方法及組織實施路徑，分析典型案例并總結相關經驗，旨在為今后在我國林業工程項目中有效開展社區參與提供參考。

1 我國世界銀行貸款林業項目社區參與概況

1.1 林業項目社區參與現狀

傳統林業項目多以政府行為為導向，上級主管部門制定好規劃，自上而下實施，較少考慮受益人的作用，難以充分實現預期目標?，F代林業外資項目管理則采用國際上項目管理的知識體系和工具，群眾參與項目全過程，從規劃到實施充分考慮林業工作者的意圖與群眾愿望，自下而上形成一致的行動。在我國實施的林業外資項目中，廣泛應用社區參與的理念，并將其貫穿整個項目的設計、規劃、評估、實施過程；尤其是天然林管理、生物多樣性保護等外資項目在設計之初便首先考慮項目區農戶的生計問題，且農戶始終參與其中[12]。社區參與是確保社區中所有與項目相關的權益人自愿、平等參加項目的有效途徑，參與主體不一定要親自行動，在社區參與的過程中，可作為知情者、決策影響者或監督者存在[13]。

項目使用社區參與的方法，體現了林業發展的要求，能夠最大限度地體現受益群體參加項目活動的意愿、增加受益人的數量、減少經濟風險、保護農戶利益。例如，世界銀行貸款“湖南森林恢復和發展項目”設計中采用社區參與的機制方法，使得項目更加符合實際[14]；世界銀行貸款“貧困地區林業發展項目”為提高項目準備和實施的質量，設計中采用參與式評估的方法，充分聽取農民(主要投資對象和直接受益人)的意見，形成項目實施方案，保證了項目受益群體的最大化。事實證明，社區參與程度越高，社區管理中的矛盾沖突越少[15]。因此，社區參與的機制和方法值得在我國林業工程項目中推廣，研究使用社區參與的步驟與方法就顯得尤為必要。

1.2 社區參與的步驟

在我國的世界銀行貸款和贈款項目中非常重視社區參與，其中林業項目的社區參與通常包括5個常規步驟。

1) 編寫并發放項目簡介。在項目宣傳階段，首先要根據項目的情況編寫并發放項目簡介，主要信息包括項目宗旨、項目實施地的選擇標準、項目內容、項目技術要求、項目資金來源與支付方式、項目補貼標準、申請條件和程序、合作形式、項目聯系方式等。

2) 做好社區動員。做好社區動員是實施參與式設計的第一步，也是保證農戶在充分了解項目的前提下做出是否自愿參與決策的重要步驟?？衫蒙鐓^大會、村民大會、張貼標語、農村公示欄，及報紙、廣播、網絡、電視、手機等多種媒體方式向所有社區宣傳項目信息。

3) 申請項目。由工作小組編寫項目申請表，發放給有意參加項目的所有實體和農戶并協助農戶填報項目申請表。

4) 組織相關權益人磋商。開展社區參與工作可依托村民委員會、村支部委員會和村民代表作為磋商平臺，磋商過程以村民代表會議為載體貫穿始終。社區磋商的對象要根據項目的具體情況確定，一般應包括申請參加項目的所有實體和農戶、可能受到影響的農戶、低收入農戶、少數民族戶和婦女等。磋商內容包括項目營造林技術模型、項目新造林或補植措施、后期管護安排、項目資金來源與使用、項目林產出分配、項目實施可能帶來的相關權益人資源使用限制，及避免或消除項目實施對生計產生的潛在影響。工作小組負責匯總磋商結果，一般包括最終參加項目的實體或農戶名單、村級項目內容與規模匯總表、對潛在負面影響采取的應對措施。工作小組要對最終參加項目者的地塊進行現場踏查和落實。

5) 磋商與簽訂項目實施合同。設計項目實施合同時，在項目實施合同中應包括項目參與合作的方式、雙方參與項目的權利和義務、項目經濟收益分配的方式和時間、土地租金價格調整機制、項目退出機制、申訴機制等內容，并就合同內容與參加項目的實體或農戶、村干部等進行磋商，確保與項目受益人簽訂公平、公正的項目合同。合同完善后，項目實施地區林業主管部門與參加項目的實體或農戶簽訂項目實施合同(圖1)。

圖1 我國世界銀行貸款林業項目社區參與的步驟

1.3 社區參與的組織實施路徑

在項目實施前，省項目辦要建立社區參與支持組，并指派專人負責，縣項目辦建立社區參與工作組，可由縣、鄉、村三級人員構成。省項目辦要制定并印發《項目社區參與設計手冊》，及時完善更新、修訂，并組織和協調各縣開展社區參與活動，對各縣社區參與工作組人員進行培訓，以及進行現場指導和監督。縣項目辦要遵照手冊組織和實施村級參與式設計的各項活動，記錄、分析和匯總磋商結果，并將其反應到項目設計中。在開展社區參與工作之前，要針對參與式設計的方法和工具對工作組相關人員進行培訓。一般培訓時間為2天，包括室內的方法培訓1.5天、實地練習0.5天。培訓內容應包括項目簡介、社區參與的目的與意義、社區參與的步驟和方法、小組磋商練習等。另外，在開展社區參與工作的同時，要做好社區參與活動的記錄、監測、評價工作(圖2)。

圖2 我國世界銀行貸款林業項目社區參與的組織實施路徑

2 案例分析

本文以世界銀行貸款“林業綜合發展項目”(以下簡稱項目)為例，分析社區參與的經驗和效果。“林業綜合發展項目”是以生態建設為主的林業工程項目，以營建生態防護林改善生態環境為目的，項目在河北、山西、遼寧、浙江、安徽等省的67個縣(林業局)實施。為了確保有意愿參加項目的實體和農戶能公平、自愿地參與項目，運用了社區參與的方法。

2.1 社區參與的經驗

項目首次利用世界銀行貸款大規模營造多功能人工林，為體現生態效益優先的原則，模型設計全部采用低密度、混交造林、長周期經營的模式。這與以往常規的高密度、短周期的人工純林營造模式相比，無論是理念還是技術都有根本性變化，項目區林農接受這種變化需要一個過程。通過社區參與，項目磋商小組人員運用SWOT方法為林農詳細分析、講解項目模型和常規造林各自的利弊，讓林農在充分理解項目理念和模型的基礎上，自愿決定是否參加項目建設，為項目順利實施打下堅實的基礎。同時，通過在村中顯著位置張貼項目簡介、召開村民大會、發放項目申請表，項目磋商小組人員與林農面對面磋商，并對磋商結果張榜公示等方式，保證了貧困家庭、婦女、勞動能力弱的農戶平等參與項目的機會。

2.2 社區參與的效果

2.2.1 保障弱勢群體利益

貧困農戶和少數民族農戶往往由于擁有的土地和勞力有限、個人能力不足、社會資本和資金缺乏等原因而使其參與項目機會有限，參與能力較弱。因此，在項目設計和實施階段，特別是在參與式磋商過程中，給予貧困農戶和少數民族農戶更多關注，使其有更多的參與機會，并通過加強社區參與磋商等手段力求兼顧貧困農戶、少數民族農戶等弱勢群體的利益。在參加項目的農戶中，貧困農戶占比為9.43%，占項目參與地貧困農戶總數的比例為8.17%。在所有項目縣中，只有遼寧省阜新蒙古族自治縣有少數民族農戶，在該縣參加項目的農戶中，少數民族農戶占比為16.36%，占當地少數民族農戶總數的比例為0.32%。

2.2.2 為婦女提供更多就業機會

由于婦女在家庭中往往要承擔家務勞動、照顧小孩和老人等工作，加之生理和體力等差異，通常難以長期外出務工或從事商品經營等活動，在當地就業機會也相對較少。項目充分考慮到當地婦女的權益，盡量多地為婦女參加項目提供機會。通過社區參與，婦女參加項目的比例高達42.95%，婦女通過參與項目獲得相應的報酬，改善了生活質量，有效地提高了婦女在家庭和社會中的地位。

2.2.3 降低項目干預可能出現的社會風險

項目在實施期間，對當地農戶生計產生的負面影響普遍較小。通過加強社區參與磋商等措施，充分整合調動了社區群眾參與的主動性和積極性，參與磋商的農戶占受項目影響農戶數的比例不斷提高，社區參與效果明顯。

3 建議

我國林業項目多是結合國家下達的造林任務開展人工造林，缺少參與式規劃。為進一步提高項目管理水平，使項目的實施最大限度地符合項目要求和群眾意愿，應構建林業項目社區參與機制，以促進林業的可持續發展。借鑒世界銀行貸款林業項目中社區參與的相關經驗，提出以下建議：

1) 完善參與式設計模式，建立社區參與的長效機制。建立健全我國林業項目社區參與的制度體系，明確自下而上參與模式。在項目設計階段就要讓社區充分參與進來，制定科學且符合當地實際情況的項目執行計劃。通過推廣項目社區參與，可以避免村級項目實施初期可能出現的矛盾，激發農民投資生態林業和保護森林資源的積極性，從而保證項目的順利實施，提高項目建設的綜合效果，更好地實現項目目標。

2) 加強各級項目辦開展社區參與工作的基礎。開展社區參與培訓，使各級項目辦掌握社區參與的工作方法。在項目準備階段，省項目辦應制定《項目社區參與設計手冊》，全面指導社區參與工作。在項目發布階段，要廣泛宣傳，引導項目區農戶接受新思想、新理念。在項目磋商階段，應充分考慮參與農戶的意愿，使項目實施更加符合實際情況，發揮項目的多方面效益，從而得到農戶的歡迎和認可[16]。加強對項目技術措施的解釋和說明，讓農戶更加了解和接受項目的內容、設計和相關技術規范。

3) 培養農戶社區參與意識和能力。通過多種形式宣傳項目，讓農戶意識到自己才是項目的主體，提高農戶的參與意識。通過普及林業相關知識與技術，培養參與主體的能力，加強其對當地林業的了解，提高其對知識的掌握和自身利益的表達能力，使其與相關部門的協調溝通更加科學理性。

總之，社區參與不僅充分尊重了農戶的選擇，調動各生產要素的積極參與，而且成本低、效果好、易推廣，因此在林業上有廣闊的應用前景。社區參與程序規范、過程透明，辦事公開、公平、公正，所有農戶有均等的發展機會，可廣泛應用于各類種植活動和管護活動。