國家公園市場化生態保護補償機制探索

李靜芝 王昊宇

（湖南師范大學,湖南 長沙 410081）

2013年11月，黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制。2019年，《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》指出：“建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系，推動各類自然保護地科學設置，建立自然生態系統保護的新體制新機制新模式，建設健康穩定高效的自然生態系統，為維護國家生態安全和實現經濟社會可持續發展筑牢基石，為建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國奠定生態根基?！?021年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化生態保護補償制度改革的意見》，在這一文件中指出要“建立健全以國家公園為主體的自然保護地體系生態保護補償機制”，同時鼓勵“發揮市場機制作用，加快推進多元化補償”。

國家公園體制建設是新時期中國推進生態文明發展建設中的里程碑式實踐，在保護并維持自然生態系統的完整性和原真性中發揮著重要作用。同時，為進一步落實習近平生態文明思想，必須加速推動國家公園生態保護補償機制建設，充分發揮市場機制的功能，推動生態環境保護利益得到有效補償，調動各社會主體投入生態保護的積極性。

1 國家公園生態保護補償現狀及問題

1.1 國家公園生態保護補償現狀

目前我國10個國家公園體制試點主要采用的是以政府為主導的縱向生態保護補償為主，橫向生態保護補償和市場化生態保護補償機制為輔[1]。部分國家公園試點地區在生態保護補償制度方面制定了相關政策，結合國家公園實際生態資源情況創新補償方式及內容，為在國家公園體系中建設市場化生態保護補償機制提供了寶貴的經驗參考。

以武夷山國家公園為例，2020年9月，福建省人民政府印發了《關于建立武夷山國家公園生態保護補償機制的實施辦法（試行）》（以下簡稱《實施辦法》）?！秾嵤┺k法》共規定了生態公益林保護補償、天然商品喬木林停伐管護補助、林權所有者補償等11項生態保護補償內容，同時武夷山國家公園探索建立以資金補償為主，智力、實物、就業等補償為輔的生態保護補償機制，開展國家公園綜合性生態保護補償。2021年12月，福建省財政廳、福建省林業局、武夷山國家公園管理局起草了《國家公園生態保護專項資金管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），《管理辦法》在豐富了原有的生態保護補償內容的基礎上，進一步擴大了“人文資源和生態環境的保護與調查監測”“野生動物肇事損害賠償”“國家公園宣傳”“智慧公園建設”等生態保護補償范圍。目前我國國家公園市場化生態保護補償尚未形成規模，面臨一些困境與挑戰，其中問題主要突出表現在國家公園中自然資源產權不清晰、國家公園生態保護補償的融資渠道單一、國家公園市場化生態保護補償的法律法規不完善。

1.2 國家公園市場化生態補償的問題

1.2.1 國家公園中自然資源產權不清晰

完善國家公園市場化生態保護補償中市場交易機制，首先要加快對自然資源統一確權登記，逐步形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度體系，對于反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的自然資源資產有償使用，同時對承擔自然資源資產保護義務主體給予合理補償。國家公園自然資源確權登記主要是對公園內的水流、森林、山嶺、草原、濕地、灘涂、礦產等自然資源進行統一確權登記。市場化生態保護補償模式是需要在產權明晰的前提下，明確國家公園范圍內受益者和保護者之間的權利義務關系，推動資源的所有者和消費者通過市場化生態保護補償平臺進行直接交易，主要的補償形式包括綠色采購、綠色產品、綠色技術、綠色建材等。

國家公園自然資源由于其所在地不同，自然資源也具有其特殊性以至于國家公園的確權范圍廣泛[2]。再加上歷史和客觀原因，我國國家公園在規劃建設時，“產權”意識薄弱，造成一批國家公園所屬地并沒有土地權屬和自然資源權屬，導致國家公園管理機構難以對所管轄的區域進行有效管理[3]。不利于明確生態資源各要素的生態價值，致使生態公共資源投入市場，同時不利于明確國家公園內自然資源所有權范圍以及代表行使主體，以至于在進行市場化生態保護補償時，不能合理分配用水權、排污權、碳排放權的有償使用和交易。

1.2.2 國家公園生態保護補償的融資渠道單一

國家公園是擁有多要素生態系統服務于一體的特殊自然生態系統，生態資源豐富，為全民提供了生態效益，同時會涉及多個利益相關者。這些利益相關者根據市場上的生態資源進行價值交換。在國家公園整個生態保護補償體制中，利益相關者是指對任何影響國家公園生態保護效果或被國家公園發展路程影響的群體或個人[4]。在市場化生態保護補償中，利益相關者通常起著推動生態環境資源交易的作用，促進生態資源交易市場的流通，因此，需要大量的利益相關者（如企業、公民等主體）參與生態保護補償機制中，這就需要國家公園給利益相關者提供多元化的生態保護補償融資渠道。

此外，由于國家公園生態保護補償涉及領域廣、環境要素多，生態保護補償主體之間存在博弈關系，在實踐探索中不能從自然生態系統的總體功能上考慮生態價值的損失與補償。建立健全配套制度保障生態保護補償機制的穩定，完備的法律制度督促各方遵循生態保護補償制度的內容要求，以期推進國家公園建設中生態保護補償機制的高效、穩定運行。

目前我國市場化國家公園生態保護補償機制往往面臨著市場機制不健全的問題[5]。最直接的表現就是生態資源有關信息不能有效流通，生態服務市場上的供求雙方不能直接交流，對國家公園的生態資源融資渠道無法實現最大化，國家公園內的生態資源價值難以充分體現，價格機制對生態價值的評估作用降低，難以發揮市場競爭的積極作用，影響生態保護補償效果。

1.2.3 國家公園市場化生態保護補償的法律法規不完善

從生態保護補償制度本身來說，在我國已經出臺的關于生態環境保護的法律法規中，都有生態保護補償制度的相關規定，同時出臺了深化生態環境保護補償制度改革的相關政策，為生態保護補償的具體實施提供了較為全面的實施依據。但是大多數關于生態保護補償制度的規定比較分散，分布在各個環境要素的法律法規中，涉及多個利益相關者之間的權利義務，導致利益相關主體在市場化生態保護補償機制中的利益難以得到保障。

目前，許多擁有國家公園體制試點的地區都圍繞國家公園建設工作出臺了地方性法規，在此基礎上，我國立法部門有必要針對國家公園建設實際情況以及管理需求，制定更加系統、健全的法律法規體系[6]。由于市場化生態保護補償交易機制需要對用水權、排污權、碳排放權的分配進行明確的規定，在國家公園生態資源以及國家公園管理制度的基礎上，重視其他環境領域中用水權、排污權、碳排放權的交易市場構建。因此需要完善法律法規，提供有力的實施依據，為我國國家公園建設工作提供法治保障，推動自然保護地體系的建設。

2 國家公園市場化生態保護補償的必要性

2.1 體現了我國社會主義市場經濟的根本特點

2015年，我國啟動國家公園體制試點。2021年10月，我國正式設立第一批國家公園，國家公園在保持我國自然生態系統完整性，維護生物多樣性，構建生態安全屏障等方面取得了相當不錯的成效。與此同時，國家公園內環境資源的生產率得到提高。如果對政府主導的生態保護補償模式形成高度依賴，以政府主導的生態保護補償標準為基礎，則難以滿足國家公園周圍居民的利益需求，以及新時代下綠色企業的發展。同時發揮不了市場配置資源的決定性作用，難以達到綠色產品開發、綠色技術成長的要求，在一定程度上阻礙了我國經濟與社會的發展。

2.2 體現了國家公園生態系統的價值效益

如何體現國家公園中生態環境資源在市場中的價值？謝高地等在Costanza等的研究成果基礎上，建立了一種專家廣泛認同的生態系統服務價值化方法——當量因子法，隨后又根據各類科學文獻資料的研究結果以及微生物含量空間分布同級資料等，對生態系統服務價值當量因子表進行修訂和補充，得出了中國生態系統單位面積生態服務價值當量表，為人民對生態系統中各要素價值進行評估提供相對全面和較為客觀的評估方法，也為我國開展生態保護補償提供更加科學的理論依據和支持[7]。市場化的生態保護補償機制應當遵守等價交換原則，由國家公園相關利益主體創造生態效益價值，再由相關經濟主體自愿作出理性經濟選擇。在構建國家公園市場化生態保護補償機制中，需要應用當量因子法去評估生態系統中各要素的價值，體現了國家公園系統中應當遵循的價值效益。

2.3 體現了環境領域的利益相關者理論

實施國家公園市場化生態保護補償需要不同利益主體的參與，在交易平臺上對生態環境資源進行價值交換。在這里，利益相關主體主要包括國家公園所屬土地上的原公民、對國家公園自然資源進行開發的開發者、國家公園消費者、國家公園管理局、國家公園所屬地方政府、國家公園相關的社會組織。國家公園市場化生態保護補償為我們提供了經濟利益、資源利益、生態利益，但這些利益之間存在必然沖突。因此，相關利益者在國家公園市場化生態保護補償中必須運用利益相關者理論，統籌協調各方利益為重點，化解國家公園生態保護補償中利益雙方的沖突，有利于推動國家公園生態系統維護[8]。因此，通過采用市場化、多樣化的生態保護補償方式滿足政府、企業、居民等各相關利益方的需求，平衡相關者間的利益，形成各利益相關者共同追求生態環境保護的良心狀態[9]。

3 國家公園市場化生態保護補償機制的實現路徑

3.1 統一國家公園自然資源確權登記

推進國家公園自然資源統一確權登記，以形成歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的確權制度。國家公園自然資源確權登記應始終立足于構建完善生態保護制度體系服務，通過摸清國家公園范圍內的自然資源范圍，明晰自然資源產權，為自然資源有效管理、國土生態空間開放、資源有償使用、自然資源資產負債表編制及生態文明績效考核評估等提供基礎支撐。

目前我國國家公園自然資源確權制度不健全，造成由于國家公園利益相關者眾多，短期交易行為在市場渠道中頻繁發生，導致生態資源配置失衡等問題凸顯。因此，第一，要以國家公園總體規劃為依據，分清國家公園生態資源種類，劃清不同產權所有者的邊界，進一步明確自然保護地的范圍界限和土地權屬，解決自然保護地土地權屬不清的突出問題，推動國家公園市場化生態保護補償有效運行。第二，完善自然資源資產產權制度，形成歸屬清晰、權責明確的自然資源資產管理體制，采用特許經營權模式充分運用國家公園內的生態環境資源，優先考慮利益相關者參與國家公園的特許經營項目。第三，在明確生態資源產權的基礎上，發展國家公園范圍內用水權、排污權、碳排放權等各類環境資源利益在全國市場上的交易平臺。

3.2 拓展國家公園市場化生態保護補償的融資渠道

第一，加快建立國家公園自然資源數據庫和信息管理系統[10]，搭建國家公園市場化生態保護補償的融資信息平臺。有利于提高各部門的業務管理水平，提高政府的宏觀決策能力，同時建立大數據平臺使得各類生態事件處理和共享效率得到顯著提高，創建社會平臺能夠吸引更多的企業投資者，推進市場化生態保護補償機制的建立。

第二，拓寬國家公園經營性收入。國家公園在自然保護地體系中占據主體地位，在國家政策的推動下具有較高的社會影響力。國家公園本身可以吸引更多的消費者，售賣游客門票和售賣生態資源綠色產品可以獲得更多的消費收入，為生態保護補償籌集資金。同時通過招標程序確定國家公園特許經營權，允許符合國家公園生態功能的綠色項目加入，引導旅游服務業、民族傳統手工業的發展，為國家公園利益相關者中的公民以提供就業機會的形式支付相應的補償金。

第三，拓展綠色股票、濕地銀行、國家公園基金等融資渠道。結合國家公園實際情況，推動生態環境綠色項目的發展。由國家公園管理局牽頭組織利益相關者與有資質的銀行及機構定期交換股票、基金的審批、實施進度信息，實現國家層面的政策與生態環境綠色項目對接。鼓勵民間機構獲取國家公園經營權，刺激綠色產業經濟，并與國家公園利益相關者簽訂生態補償協議，支付相應的補償金和盈利分紅。

3.3 完善國家公園市場化生態保護補償法規

制定關于國家公園市場化生態保護補償的法律法規所耗費的時間較長，成本較高。同時在法律制作的過程中，隨著時代的快速發展，法律法規出臺后往往會出現內容滯后的問題，因此，相關部門應給予市場機制政策支持和法律支持。政府還應及時修訂和完善有關生態保護補償的法律法規，不斷完善市場化生態保護補償的政策，支持利益相關者參與國家公園的建設，促進市場機制發揮積極作用[11]。

第一，可以通過國家強制力來實現生態保護補償順利實施，以實現國家公園自然開發與保護背景下的環境正義和社會公平，通過生態保護補償法律制度設計，達到保護人類賴以生存的生態環境的目的，保護生態系統的完整性，歸根到底還是為了人類的生態利益，不單純是為了人類的經濟利益、資源利益等[12]。第二，做好與生態環境相關法律法規中各生態保護補償制度之間的銜接工作，通過頒布國家公園市場化生態保護補償政策，明確國家公園生態保護補償機制的發展目標、具體內容和程序等，明確國家公園內補償利益相關者在市場化生態保護補償過程中的權責義務關系，規范市場中的行為與規則，使國家公園市場化生態保護補償中的資金流動和融資渠道更具有可操作性。

4 結語

總而言之，國家公園市場化生態保護補償機制豐富了生態保護補償模式，同時也推進了國家公園事業的發展。只有明確生態資源權屬關系，拓寬市場化生態保護補償的融資渠道，完善國家公園市場化生態保護補償制度的相關法律法規，才能更好地推進建設以國家公園為主體的自然保護地體系，促進生態環境治理體系和治理能力現代化，實現人與自然和諧共生。