建養總承包框架下的公路養護市場化運行機制探析

楊梓鈺，惠弘毅

(陜西鐵路工程職業技術學院，陜西 渭南 714000)

0 前 言

本文中的養護市場化，特指公路工程建養總承包框架下的養護市場化，其內涵是指以公路工程總承包建設模式為基礎，以實現養護市場化為目標，創新性地將公路養護納入總承包合同范圍內，在綜合考慮建設項目從決策、設計、施工到養護、管理的一體化全過程的基礎上，在某些公路工程建設項目中首先試行并逐步推廣的一種結合養護市場化改革、市場經濟發展以及公路建設領域整體發展趨勢的、涉及建設單位、建養總承包商以及監理單位三方利益的綜合市場化養護管理模式。在公路工程建養總承包框架下，市場化的養護管理作為一種市場行為，其運行機制也應該遵循市場化的運行規律。養護運行機制的建立可以使公路養護工作的相關參與主體的個別勞動轉化為養護管理過程中的內部勞動，以實現養護生產與養護需求的動態平衡，從而在市場的調節下使養護資源實現最優化配置，進而達到提高養護管理效率降低養護管理資源浪費的目的。其中，市場化養護管理的運行機制包括：價格機制、競爭機制、監督機制、協調機制和激勵機制。下面對各個運行機制一一進行分析。

1 價格機制

價格機制，顧名思義就是指在市場競爭中，與供求關系相互制約的市場價格的運行機制。價格機制屬于市場基本機制之一，同時是市場機制中最有效和最敏感的調節機制。價格的浮動，對整個市場經濟活動有十分重要的影響作用，進而會影響整個社會的體制與機制。

在公路工程建養總承包模式下，養護市場活動必須遵循價格機制這一市場基本機制。價格機制又是公路養護過程中各參與單位之間針對養護工程費用的直接市場表現形式，從某種程度上，養護市場化就是通過價格來約束和維護公路養護管理各方之間的關系。針對本文所提出的建養一體化公路總承包模式，總承包商將公路設計+施工+養護的全過程作為一個整體，直接參與建設單位的招投標，而招投標本身就是市場化的一種基本表現形式，在招投標中，價格是決定中標與否的關鍵因素之一。因此，在建養一體化總承包模式中，建設單位通過招投標來確定總承包商這一過程，本身就是養護市場化的直接表現形式。

2 競爭機制

競爭機制是市場化制度下優勝劣汰的一種重要手段，建養一體化總承包模式下為了進一步實現養護市場化，提升市場化養護的市場活力，需要善于運用市場的競爭機制，逐步打破行業壟斷，在公平公正的市場運行原則，最大限度地擇優選擇建養一體化總承包項目的總承包商，從而實現養護市場的持續健康發展，最終達到真正提高養護質量、增加投資效益的目的。再者，競爭機制的引入也有利于激發公路養護新技術、新方法。

公路養護管理中引入的競爭機制一般可以通過技術競爭、質量競爭、價格競爭等具體形式表現，實現競爭打破壟斷是公路養護邁向市場化的關鍵一步。在建養一體化模式中，競爭機制的最基本表現就是養護工程進行招投標，通過面向全社會的公開招投標活動，為各個具備資格的總承包商提供公平競爭的機會，激發總承包商的積極性，提升養護市場的活力。從另一個角度，競爭機制還可以內延到總承包商內部養護管理工作崗位的競爭上，例如總承包單位采用崗位聘用制度、競爭上崗制度來選拔優秀的養護管理人員。這樣，不僅可以減少養護管理人員數量，提高養護管理效率，還可以使更多真正有才能的人進入養護管理關鍵崗位，優化市場化的養護管理。因此，養護市場化競爭關系既存在于各個養護工作參與主體之間，也包括養護主體內部的競爭，良好的競爭關系是提高養護工作效率、提高養護市場活力的有效手段。但是，在養護市場發展的過程中也不能盲目強調競爭，在競爭的同時應該加強養護管理部門對養護市場競爭的監管，通過對資質的審查、招投標的管理以及質量進度的管理，維護各方的利益，確保養護市場的健康、有序、可持續的發展。

3 監督機制

公路的養護工作尤其是建養總承包框架下的市場化養護工作，具有持續養護周期長、工作內容繁瑣等特點，同時還牽扯到建設單位、總承包單位、運營單位、監理單位等多方責權關系。因此，在市場化的養護工作中建立健全監督機制是建養總承包框架下養護管理中不可或缺的重要環節。公路工程建養總承包框架下養護市場的監督機制主要表現在以下三個方面：政府監督、社會監督和自我監督。

在公路工程建養總承包框架下，自我監督體系應該在各個養護工作的具體參與者內部建立，特別是建設單位、總承包商和監理單位三方。各方在保障養護服務質量和服務水平的前提下，通過自我監督和相互監督以及第三方監督或者社會監督，共同追求養護工程的合理成本、質量保證和最佳利益。目前，在我國建設市場中，建設項目實施中監管機制的最基本的呈現方式就是工程監理制度。同樣，在建養總承包框架下，監理作為總承包項目的中立第三方，在養護施工過程中對總承包商進行全過程的監督工作，這也是控制養護質量、工程進度的重要手段。

公路作為公共產品，本質是為人民服務。因此，在公路工程建養總承包框架下，建設項目的養護實施過程勢必需要接受公共的監督，例如建立公眾平臺進行信息公開接受社會監督，或者通過傳媒或者用戶服務接受社會監督等，管理部門及時匯集各方反饋的信息并根據實際情況及時地調整養護管理策略，回歸服務本質，實現養護管理的人本化。近年來，各地出現了一些關于高速公路用戶就高速公路運營管理和服務質量的訴訟案件，這就是用戶發揮監督機制的典型案例。

從另一個角度分析，政府的監督管理是養護工程得以長遠發展的重要手段，政府部門通過頒發與養護工作相關的政策性和法律性文件，通過強制手段實現政府監管。例如：《公路養護市場管理規定》《公路養護工程招投標管理暫行規定》《公路養護工程市場準入暫行規定》等規定的頒布就是政府監督機制的表現。

公路工程建養總承包框架下，要想使公路養護市場處于良性發展態勢，就必須在各個環節建立起合理科學的監管制度，放開社會監督、加強政府監督、實行監理監管，通過內外協調的監督管理機制約束公路養護市場的運作。

4 協調機制

協調機制是指公路養護管理中的各個部分，以及公路養護管理與其他相關管理活動之間的協調統一，一般包括通報機制、調度機制、協作機制三個方面。公路養護本身是一個有機整體，其內部各部分之間均有聯系，特別是公路工程建養總承包框架下，參與的主體包括：建設單位、總承包商、監理單位以及各分包商。另外，總承包商的承包范圍涵蓋了設計、施工、養護各個環節，不管是參與主體上還是養護工作的具體相關環節都比其他建設模式要復雜得多。因此，協調機制在建養總承包框架下的作用將更加突出。

首先，我國的公路建設已逐漸形成完善的公路網，關系到國家交通運輸、經濟發展和群眾日常生活等各個方面。養護過程是在公路通車后的運營時期同時進行的，因此養護工程的管理往往會牽扯到線路運營、居民出行、路政管理、高速收費以及公路服務區等方面，因此建立互通的情況通報機制，將養護維修的具體安排以及路況信息準確傳遞給公路的使用者、運營者和管理者等各個主體是十分必要的。

其次，在公路工程建養總承包框架下，養護管理具有周期長且工作繁瑣的特點，養護管理之所以能在運營過程中實現高效、統一，與調度機制密切相關。例如，一段道路的養護維修實施可能影響其他路段的運營，這時就需要調度機制發揮作用，將養護維修對道路通行的不利影響降至最低。

同時，協作機制也是協調機制的重要組成部分，協作機制主要體現在：工程建設過程和養護過程的相互協作；養護管理部門與工程總承包單位之間、總承包單位與監理單位之間、監理單位與養護管理部門之間的分工協作；總承包單位與高速公路運營單位之間的相互協作；甚至是養護管理過程中施工人員、管理人員之間的協同管理等。

同時公路養護管理部門也必須與路政通信、收費、監控、經營與交通安全等各部門之間相互協調，建立起合理的養護協調機制，進而提高養護效率，降低道路養護對運營帶來的不利影響。

5 激勵機制

采取激勵機制，在市場化的養護工作實施中，有利于進一步地培育養護市場，增強養護市場的競爭活力，優化養護市場的資源配置。養護工程管理中引入激勵機制，通過榮譽激勵和獎金激勵，養護管理部門可以對總承包單位的養護管理成果進行正面的激勵。

例如：養護資質認定與養護管理效果掛鉤，即可以根據總承包商的既往養護工作成效，作為調整總承包單位的養護資質的一個指標；也可以直接授予榮譽稱號等獎勵方式給予在養護工作中表現突出的總承包單位給予表揚和鼓勵；也可以將養護工程的實施過程或者驗收結果向社會公開，一方面實現社會監管，另一方面為養護能力出眾的總承包商做宣傳；還可以從增加總承包商盈利空間的角度出發，在養護管理實施過程中分階段給予能夠節省投資、嚴控質量、縮短工期總承包商一定的獎金。激勵機制可以在養護市場范圍內發揮正面的激勵作用，也可以提高總承包商在養護工作中的積極性，進而促進整個養護市場和公路建設市場的發展。

6 結 語

養護市場一旦放開，建立符合市場經濟規律的養護管理體制與運行機制是養護管理得以長足發展的根本基礎，也是市場化養護管理工作后續發展的風向標。本文闡釋了公路工程建養總承包框架的內涵，并列舉了建養總承包框架下養護市場化的運行機制，深入分析了價格機制、競爭機制、監督機制、協調機制和激勵機制等運行機制在養護市場中的調節功能。隨著國家市場化改革的不斷深化，公路養護管理工作實踐經驗的不斷增加，養護市場化水平也必將會越來越高，保障養護市場的良好運行機制自然也越來越重要。各市場化養護參與單位，應該在認真落實養護運行機制的同時不斷創新，就養護決策、養護規劃等各個方面建立更完善的制度方法，促進養護工作朝著社會化、專業化、機械化、規范化的方向發展。

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