警察行政協助的模式、程序與責任

劉 銘

(中國刑事警察學院,遼寧 沈陽 110854)

一、引言

行政協助是各行政機關之間為完成行政任務或行政職責互相提供執法幫助的活動,是行政機關之間的相互配合協調。廣義的行政協助既包括同一行政系統內無隸屬關系機關之間的內部協助,也包括不同行政系統的行政機關之間的外部協助。本文主要分析警察機關對其他行政機關的外部協助,而非警察機關之間的內部協助。行政職權分化由不同行政機關行使后,在增強了行政職權行使專業化的同時,也帶來了當單一行政機關無法完成行政任務或者無法有效完成行政任務時需由其他行政機關協助完成的必須和可能。李震山教授認為,“職務協助,并非警察機關獨有之行為形態,其普遍存在于國家及地方機關之行為中,特別是行政機關之間。”[1]然而,不可否認的是,一方面,警察行政協助是行政協助中極為特殊的一類。警察行政協助因其以警察權為擔保而關系著警察權威,因往往伴有強制性內容而更容易引發爭議,因警察著裝的符號性明顯而更容易成為輿論焦點。另一方面,被協助的行政機關因依賴于警察機關特有的強制性和即時性執行效力,希望借助警察符號性特征的威懾性,而不斷提出各種警察協助的規定或請求。

警察行政協助在沒有規制的情況下會被濫用,例如在本世紀初曾先后發生多起因警察參與征地拆遷、清理違章建筑、移民安置等活動造成警民關系緊張,甚至暴力襲警、妨害公務的犯罪案件發生。①這引發了我國學界對警察行政協助的第一次較為集中的研討,特別是對警察行政協助的亂象進行了較為深入的分析。②同時,隨著國務院辦公廳《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》、公安部《公安機關黨風廉政建設和反腐敗工作意見》中規定禁止公安機關參與征地拆遷等非警務活動,以及各方對這些群體性事件的反思,不當的警察行政協助亂象得到了明顯的遏制。2016年《中華人民共和國人民警察法》(修訂草案稿)(以下簡稱“2016年《人民警察法》(修訂草案稿)”)第十五條有關公安機關對其他國家機關的外部警務協助的規定,引發了研究者們對警察協助議題的新一輪關注。③相比前一輪聚焦于執法現象分析的研究,此階段的研究更關注警察行政協助制度的構建。縱觀警察行政協助的相關研究,盡管經歷兩輪較為集中的研究,但研究成果質量依舊不高,多是在對警察強制、警察法修訂等的研討中附帶論及警察協助的內容,而直接以此為主題的研究較少;盡管研究成果涉及了現象分析與反思、中外制度比較、程序責任設計等內容,但由于參與直接討論的研究者過少,理論成果和實踐建言就顯得較為單薄。

此次新冠肺炎疫情的暴發,為警察行政協助的研討提供了新的研究切入點。與本世紀初呈現的警察行政協助亂象不同,疫情期間的警察行政協助盡管是在《中華人民共和國傳染病防治法》(以下簡稱《傳染病防治法》)、《突發公共事件應急條例》的法律授權之下進行的,然而也因授權過于粗疏而引發了一定執法困惑。從輿論傾向來看,應急狀態下對警察協助執行的必要性和強制力的呼聲,影響了對警察行政協助中細致內容的審慎思考,也遮蔽了可能存在的行政相對人權益與公共利益之間的平衡。由此,警察行政協助在應急狀態下與常態下有何不同等問題,需要進一步展開分析。

二、警察行政協助困擾的實質:“脫警察化”的兩難

“脫警察化”是德日學者描述歐美警察權概念變遷的用語。歐美警察概念的第一次變遷是警察權與軍事權、財政權、司法權等分離,并限定于內務行政領域,即所謂第一次“脫警察化”;第二次變遷是警察組織與政府組織的體系分化、職能分工,即其他機構和人員不得再使用“警察”名稱,這是所謂的第二次“脫警察化”。我國自清末起步的現代警察制度,對警察權的認識直接取自歐美晚近的警察概念,實質上不存在典型的如歐美那樣的“脫警察化”。[2]“脫警察化”在今天以及本文的語境中,更多論及的是去暴力性,即警察權與政府權力不斷分解、分化,一般行政機關不應適用傳統的警察強制力,如有執行公務中為排除妨礙確需警察手段,則以請求警察協助的方式進行。然而,由于歷史傳統不同,不能完全照搬他國的經驗,并且現代社會日趨復雜化,區分何種情況應“脫警察化”,何種情況可以運用警察行政協助,何種情況屬于運用警察行政協助不當,似乎越來越困難。

(一)行政執法對當場強制的需求

行使行政權力特別是強制性行政權力往往會合法地給行政相對人帶來不利,而行政相對人也常常會進行非法的積極抵抗或消極抵制。為了保障行政權力的實現,有時強制成為一種必要,并且從行政執法人員、行政相對人以及旁觀者的視角來看,強制實施(特別是當場強制)最有威懾力,也最具執法效果。因此,在沒有法律規制的情況下,行政機關及行政執法人員偏向于行使強制性行政權力特別是當場強制行使。

以《中華人民共和國行政強制法》為核心的一系列法律對行政強制進行了規制,然而,現實行政執法過程中復雜的當場強制需求,似乎很難通過一般的行政強制法律規范而獲得一勞永逸的解決。首先,在法律授權采取行政強制的多數非警察行政機關中,通常沒有訓練有素的強制執法人員和適宜的保障強制手段實施的裝備,所以,空置強制條文或需要警察行政協助的情形較多。其次,法律授權非警察行政機關采取的行政強制往往是對物的強制措施,而對人的強制措施多數是賦予警察機關或者立法明定由警察機關配合,但是,在行政強制措施實施過程中,即便是對物的強制偶爾也會遭到被執行物的關系人的阻攔。為了排除阻礙,對人的強制有時就成為必要。該種情形下,當場對人采取強制措施效果尤為明顯。最后,應急狀態下,為了迅速達到應急處置效果,行政強制也經常被采用。在此,警察機關因對治安秩序的恢復、交通管制、現場管制等內容具有法定的職責和權限而當然成為應急狀態聯勤機關;同時,因為有些應急狀態有其他主管處理機關,警察機關在完成自身應急處置職責之外尚需協助主管機關完成任務。新冠肺炎疫情防控期間對于公共衛生突發事件的處置是應急狀態下警察協助的最典型的例子。根據《中華人民共和國突發事件應對法》(以下簡稱《突發事件應對法》)和《人民警察法》,公安機關除要完成秩序維護等自身職責外,還要依據《傳染病防治法》等法律法規協助疾控部門、醫療機構采取強制隔離治療措施。

此外,從機會成本的角度考慮,行政機關會權衡警察協助的效果收益和不當請求警察協助的成本。如果警察協助有助于完成行政任務、更容易滿足人民群眾對行政執法高效完成的期待、更容易彰顯執法權威,而同時因不當請求警察協助的違法違紀成本對該行政機關和警察機關雙方都較低時,行政機關更愿意邀請警察協助,特別是在該行政機關和警察機關有較密切的日常聯系或雙方領導比較熟悉的情況下,這種狀況更易發生。

(二)防范警察權濫用的呼聲

在法治國家,警察是合法暴力的符號性象征,警察權的運用被嚴格限定于法律授權范圍內,警察權的行使亦應嚴格遵循法定程序。警察權是關于權力“雙刃劍”比喻的最好例證。歐美國家通過分權和職能分工,不斷純化可以運用警察暴力符號的國家權力,經歷了兩次“脫警察化”的過程。盡管我國無此典型意義的純化過程,但是,目前依舊有對警察權范圍及警察組織機構在細微處進一步純化和調整的空間。④除了組織機構上“脫警察化”的調整之外,更為重要的是強制性方面的“脫警察化”調整,作為警察組織和警察權核心的公安機關和公安機關職權是防范警察權濫用的聚焦之地。

警察違反法律明確規定的濫權行為,自有法定的追責系統進行依法懲治,屬于法律已規制范圍,其關鍵在于法律實施過程中如何保障追責系統的暢通與高效。而在法律授權比較概括、模糊的情形下,行使警察權則存在較大爭議,主要涉及兩個方面。其一是授權與否比較模糊,警察職責范圍較廣,僅維護社會治安秩序這一方面就可以涵蓋諸多內容且與多數其他行政機關執法時的狀況有聯系,這時行使的警察權是否為濫權就難以斷然評說。例如,本世紀初曾經在拆遷、清除違章建筑等過程中集中發生的警力濫用情況,最初就是較為模糊的地帶。由于強制拆除的過程中涉及廣義上維護秩序、制止阻礙執法行為等警察職責,因而從這個角度看,出警沒有問題。但是,對強制拆除行為,警察是否有協助或配合的義務并不明確。發生群體性事件時,盡管事件的核心或導火索可能是其他執法行為,但由于警察權行使的特殊強制性和符號性特征,卻使警察成了矛盾的中心。直到相關文件明確禁止公安機關人民警察參與征地拆遷等非警務活動后,這種所謂的“警察協助”才在一定程度上得以遏制。其二是法律授權抽象,具體操作不明。《傳染病防治法》第三十九條第二款“拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離治療的,可以由公安機關協助醫療機構采取強制隔離治療措施”的規定,屬于法律授權警察協助。然而,對如何啟動協助、如何實施協助等并沒有具體明確規范,也沒有一般性的警察協助程序可以參照。因此,雖然在2003年SARS病毒疫情期間已有研究者提出“在重大疫情型突發公共衛生事件期間,公安機關除履行法定職責打擊違法犯罪外,還要完成政府交給的與疫病防治有關的其他任務,如協助醫療部門進行消毒、隔離、護送病人轉院等。而執行這類任務如何做到合法,有時不一定很明確”;[3]“鑒于公安機關協助執行強制隔離治療措施的有關法律規定不是十分具體、操作性不強,實踐中還可能出現新的問題,可考慮及時通過法律解釋、地方法規、政府規章等形式解決實踐中遇到的問題”。[4]但直至此次新冠病毒肆虐,這些具體程序依舊處于空白狀態,警察協助具體如何操作依舊不明。

綜上所述,盡管導致警察行政協助亂象的原因多元多發,包括行政分權不徹底、被雙重領導的警察機關受地方政府干預較多、警察機關自身的“服從性”、政治性特性強等,[5]但是,警察行政執法協助的關鍵困擾在于無法明確何種協助是合法協助以及如何進行合法協助。從本質上看,這是關于“脫警察化”或行政權行使去警察強制化過程中的權衡問題。一方面,高效行使行政權需要獲得一定的強制手段支持,在現實中,警察強制是最有力的強制手段,權力的擴張使其他行政機關更青睞警察協助;另一方面,“脫警察化”要求審慎縮小警察權行使范圍。解決此困擾,無疑要權衡“脫警察化”的基本趨勢和行政執法需求的復雜狀況,同時,也要對警察行政協助的模式、程序和責任等進行更細致的分析。

三、警察行政協助的模式選取

(一)警察行政協助模式的厘清

1.宏觀分析。從宏觀角度進行分析,可以比較警察行政協助法律關系形成機制的優劣以及判定未來警察行政協助模式的發展方向。在宏觀視角,已有學者從比較研究的角度對各國警察行政協助模式進行了區分,將其分為共同上級協調型、規則程序型、執法機構完善型、職責內生型四種類型,并認為我國屬于“共同上級協調型”為主的雜糅并存模式,未來我國警察行政協助模式的重構應以“規則程序型”模式為主,對“共同上級協調型”合理改造,對“執法結構完善型”進行借鑒。[6]本文贊同對各國警察行政協助進行細致梳理,但認為更重要的是調整其未來發展模型,重構樣式。首先,目前我國“共同上級協調型”為主的警察協助模式是由于行使警察權時沒有受到很好的法律規范導致的,從未來發展看,應該采用法定模式來規范警察行政協助,而且警察行政協助因其突出的強制性應與其他行政機關協助不同,將法定模式作為唯一模式。其次,法定模式包括“規則程序型”和“職責內生型”兩種。“規則程序型”模式以德國和我國臺灣地區為代表,是對警察協助的規則程序進行立法詳細規定的模式。“職責內生型”以新加坡和我國香港特別行政區為代表,是在立法中明確警察協助是警察機關的法定職責。[7]在該學者看來,“規則程序型”應是我國未來發展方向,而“職責內生型”并不適用,理由是“職責內生型”模式“極其容易造成警察權運用失范”,警察協助的法律規定“細化到具體警察職責的領域”將引起很多立法爭議和阻力。[8]在本文看來,“規則程序型”和“職責內生型”可以并行不悖,而且對于警察行政協助而言,最好的方式應該是嚴格程序規則并在警察法等警察法律法規中回應一般性的警察行政協助規則,實現法律授權兩相呼應。警察行政協助本質上也是在警察職責范圍之內的警察權行使,因而才能產生警察行政協助的爭議、歸責、救濟等應由行政機關和協助的警察機關各負其責的結果。為了避免職責混淆,警察協助職責可以被規定為輔助職責而非主要職責,并將主要職責與輔助職責分條款規定。再次,“執法結構完善型”⑤是與行政組織傳統相關的。從我國警察協助的未來發展趨勢來看,除已經形成的機構例如海關緝私警察等可以保留外,應謹守現有“脫警察化”成果,不宜在其他行政機關拓展警察力量,至于對其他有行政強制權的行政機關的人員培訓和裝備配備也應謹慎考慮,不能演化為強制力量擴展的新趨勢。

2.中觀分析。從中觀角度進行分析,用以細分不同類型警察行政協助法律關系形成的基本流程差異,為警察行政協助的程序設計乃至責任分擔等提供研討的基礎。在中觀視角,依據警察行政協助的不同類型,可以對警察協助的法定模式進行細分。例如,使用非強制力的警察行政協助(例如服務性、技術性警察行政協助)可以考慮非法定模式,而使用強制力的警察行政協助則只能采用法定模式。通過健全、完善立法的方式實現法律授權的全覆蓋。本文主要討論使用強制力的警察行政協助模式及其程序、歸責。警察協助模式還可根據協助情境區分為常態下的警察協助模式和應急狀態⑥下的警察協助模式,該種區分是后文將要詳細討論的模式細分類型。

此外,對于常見的警察機關與其他行政機關“聯合執法”的合法與非法、適當與否問題,本文認為應該根據具體情況進行區分。“聯合執法”是一個模糊的描述,僅描述了多機關共同參與行政行為的狀態,但對共同參與的行政機關的關系以及“聯合執法”的行政行為之間的關系需要結合具體情境進行分析。在某種情況下,“聯合執法”是多機關共同履行各自的行政職責,其中只存在事實意義上的協助或幫助行為,但是不一定存在警察行政協助法律關系;在另外情況下,“聯合執法”是其他行政機關通過警察行政協助實施的行政行為,屬于典型的警察行政協助。有研究者對“聯合執法”中警察權濫用情況進行分析后認為,其主要原因是“公安機關身處于雙重領導體制中,對于地方政府的非理性命令不能做有效的拒絕”,“行政分權欠缺法律制度規范,使警察權的頻繁借用成為可能”,“警察權的法律規定過于寬泛,公安機關受利益驅使,深度介入行政聯合執法活動”。[9]目前多數“聯合執法”式的警察行政協助是“共同上級協調型”的,這與我國相關法規不健全有關,而且也較容易生成警察執法亂象。本文認為,在考慮調整央地分權、條塊管理的警察體制⑦等深層原因的基礎上,通過健全法律授權、明晰警察主要職責和輔助職責、推行警察協助的法定模式是“聯合執法”中警察機關參與正當化、規范化的可行改進路徑。

(二)警察行政協助模式的細分

1.警察行政協助模式的類型。鑒于警察行政協助是行政協助的下位概念,借助行政協助分類的研究成果,可以將警察行政協助分為:法定協助和任意協助;條件保障型協助、信息提供型協助和資源共享型協助;一般行為協助和強制行為協助;一般情況的行政協助和應急行政協助。[10]簡而言之,除服務性或技術性警察行政協助可以采取任意協助模式(即以請求與被請求機關雙方協議模式或臨時公文請求模式)之外,涉及強制力使用的警察行政協助只能以法定模式進行;信息提供型協助、資源共享型協助多屬任意協助模式之內的警察協助,而條件保障型協助多屬涉及強制力使用的警察協助;雖然信息提供型協助、資源共享型協助和條件保障型協助都可能在常態警察協助或應急狀態警察協助中發生,但是應急狀態下的警察協助往往是條件保障型協助。本文以條件保障型警察協助為主要論述對象,并區分常態警察協助和應急狀態警察協助兩種狀況下的警察協助模式進行討論。為了防范強制力濫用、規范行政強制的設定和實施,我國《行政強制法》對行政強制的種類、設定以及實施程序等予以規范,而若對涉及使用強制力的警察行政協助不予嚴格規范,就會發生規避強制授權、借用警察行政協助擴張行政強制適用范圍的情況。因此,涉及強制力使用的警察行政協助應以法定模式為唯一模式,即將其納入法治軌道。條件保障型警察協助多屬于涉及強制力使用的警察行政協助,均應采法定模式,并根據常態或是應急狀態調整法定模式的具體內容。

2.常態下警察協助的法定模式。常態下警察協助的法定模式宜采用《行政程序法》一般性規定加《人民警察法》概括規定并行授權的方式。在行政程序法中對行政協助進行一般性的規定也是各國的通行做法,特別是前述采取“規則程序型”警察協助模式的國家和地區。例如德國《行政程序法》中首先規定“任何行政機關應其他行政機關的請求都應提供職務協助”的一般原則,其次規定請求機關提出行政協助的條件、被請求機關拒絕行政協助的事由、協助爭議的解決、法律責任分擔、費用負擔等具體行政協助內容。[11]我國《行政程序法》雖曾提到立法日程卻至今仍未出臺,但是在多部《行政程序法》(專家試擬稿)以及地方性行政程序立法中都對行政協助有所涉及,例如,2004年應松年教授主持起草的試擬稿中即在第十四條、第十五條對行政協助的一般原則、協助條件、拒絕、爭議處理、責任分擔等進行了擬定;《湖南省行政程序規定》中也細化了行政協助的有關內容。同時,考慮到警察行政協助的特殊性且有專門的《人民警察法》,應在《人民警察法》中對警察協助予以概括性規定,回應《行政程序法》的一般性規定,并凸顯出警察協助的特殊性。現行《人民警察法》中并沒有警察協助的內容,但在2016年《人民警察法》(修訂草案稿)第十四條、第十五條有所規定。從既有《行政程序法》(專家試擬稿)和2016年《人民警察法》(修訂草案稿)中可見,我國未來在警察協助方面的立法趨勢將體現為以《行政程序法》一般性規定和《人民警察法》概括規定并行的方式推行警察協助法定模式。然而,從現有的專家試擬稿和修訂草案中行政協助相關內容規定來看,對于警察行政協助的專門設置并未引起足夠重視,尚需填補涉及強制力使用的警察行政協助的特別規定,以凸顯對其的慎重態度。

3.應急狀態下警察行政協助的法定模式。應急狀態下警察行政協助的法定模式應由應急狀態相關立法進行特別授權,在《人民警察法》中進行概括規定回應,并在相關法律實施細則或預案中明確應急狀態下警察協助的程序便宜性、特殊注意事項等內容。近來,重大社會事件和自然災害、公共衛生突發事件頻發,形成了行政協助研究的契機,應急狀態下的行政協助法律規范也較多出現。以公共衛生突發事件中的警察協助為例,2003年SARS疫情后,我國在應對突發公共衛生事件方面積累了一定經驗的基礎上,對相關立法進行完善,不僅在《傳染病防治法》中規定了“可以由公安機關協助醫療機構采取強制隔離治療措施”,在《突發公共衛生事件應急條例》中規定拒絕配合衛生行政主管部門或者有關機構采取醫學措施的“由公安機關依法協助強制執行”,還在《突發事件應對法》《國家突發公共事件總體應急預案》中確立了“以行政協調為主的應急管理體制”,并“將行政協助作為一種必要的補充”[12]。然而,這些特別立法中警察協助僅是概括性規定,沒有通過實施細則等法律法規進行程序性規定。因此,前文提及的在2003年SARS疫情中遇到的警察協助不知如何具體實施的境況在近期新冠肺炎疫情防控中仍舊存在。而在突發公共衛生事件之中,人們關注的焦點是如何盡快控制住突發情況,避免更大的危機出現,忽略了對其中權力行使特別是強制權力行使的規范問題。尤其是在輿情“狂熱”支持“雷霆”手段、“強硬”手段的情境下,對強制力觸角無度蔓延的警惕被遮蔽,盡管在應急狀態下權利需要進行一定的讓渡,然而,在保障應急狀態行政任務實現的同時,對強制力的行使仍需有基本規范限制。因此,應急狀態下警察協助除概括授權之外的基本程序規范、適宜處理空間、注意事項仍需有更為清晰的立法規定進行補足,以明示應急狀態下警察協助行使的具體要求。

四、警察行政協助的程序設定

(一)常態下的警察行政協助程序

對于行政協助程序,我國學者已經有較為詳細的研究,認為警察行政協助程序首先要遵從一般行政協助程序的共性,即首先要符合一般行政協助程序,然后考慮是否有必要為警察行政協助特設相關程序內容。

在行政協助程序的模式選擇方面,本文贊同詳盡立法模式。有研究者將各國對行政協助的程序規定歸結為以德國為代表的詳盡模式和以西班牙為代表的原則模式。前者指由行政程序對行政協助的情形、形式、費用和法律責任等進行較為詳細的立法規定;后者指在行政程序法中僅規定行政機關之間的協助原則,并不詳細規定行政協助的具體程序內容。該研究者也認為,結合我國行政文化和習慣、立法需求和趨勢等,詳盡模式更適于我國。[13]警察行政協助模式選擇體現在程序中,即除了在一般性的行政程序法中詳盡對協助程序進行立法外,尚需在警察法及其他警察行使職權法律規范中對一般性程序規定予以回應,并特別規定警察行政協助程序的特有內容。

學者們對一般性行政協助程序的基本共識如下:一是行政協助可分為“請求主體提出協助請求——被請求主體審查協助請求——被請求主體提供協助”三個基本階段;二是行政協助程序的基本內容包括協助情形和形式、協助拒絕情形和形式、協助爭議處理、協助費用負擔、協助責任分擔、協助救濟途徑等。⑧而警察行政協助程序也可以做如此的階段區分和程序內容劃定。所不同的是,第一,警察行政協助程序在請求主體提出請求和警察機關審查請求或拒絕請求時應有更為明確的條件限定,以使雙方迅速做出決策;第二,鑒于警察協助的特殊性,應考慮設置“職務障礙非警力不能排除”“應以排除職務障礙為限”[14]等協助條件,以限制警察協助的濫用;第三,請求協助和拒絕協助的形式應為書面,以示鄭重,并為可能的責任分擔提供基本依據;第四,警察機關可以提供協助的方式應以法律列舉方式明示,具體協助中,請求機關請求警察機關予以協助的方式應在書面請求中載明,以此限定警察強制的使用范圍;第五,對于警察機關可能在協助中涉及的特殊強制力的使用,例如需特殊授權的警務措施,應規定警察協助的特別程序,并依特殊措施使用的授權程序獲得批準,方可實施特殊協助。

(二)應急狀態下的警察協助程序

警察機關在不同應急狀態中的角色是不同的,可能主導應急處置,也可能僅是協助應急處置。根據《突發事件應對法》,突發事件指突然發生,造成或者可能造成嚴重社會危害,需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。顯然,其中的社會安全事件會涉及在統一指揮下由警察機關主導應急處置,而在自然災害、公共衛生事件等情況下,警察機關僅是應急處置的協助機關,屬于警察協助程序的主要運用之處。

應急狀態下的程序應不同于常態下的程序,“行政強制措施的一般強制模式和社會緊急狀態下的即時強制模式,在目的價值、適用條件、結構、功能以及受規則和程序控制的程度和方式上均有較大差異”,[15]“不能簡單地將行政強制措施的一般程序套用在即時性行政強制措施上面,否則容易使得行政目的無法實現,甚至公共利益或者公民的合法權益都會受到損害”,[16]警察協助也是如此。在應急狀態的情境下,無論是警察機關主導還是警察機關協助應急處置,警察權的行使相對于常態下都會顯出一定的擴張性,而相應的公民權利和自由有容忍和配合義務。同時,警察權自由裁量的空間會增大,警察強制權力行使會更為多發;警察權行使程序將傾向于為保障高效、迅速、便捷而更多適用略式程序、簡化程序或者事后補辦手續等。此外,應急狀態下的警察權行使還可進一步細分為突發事件中的警察權行使和法定緊急狀態⑨中的警察權行使:突發事件中警察強制性措施依然需要法定授權和法定機關批準,⑩且屬于一次性授權,突發事件一經解決,相關的強制性權力便告結束;緊急狀態中的警察權則是,一旦法定緊急狀態宣布之后,公安機關不必申請即可根據法律規定進入任務執行階段,具體執行任務時擁有更大的自由裁量空間,權力的行使一直可以持續到緊急狀態結束。[17]由此,應急狀態下的警察協助程序也可以繼續細分,依屬于突發事件中或者屬于法定緊急狀態中而有所不同,即法定緊急狀態下程序可以繼續簡化,但并不意味著程序虛無,基本的請求、審查和實施環節要有所體現。例如對警察協助的請求可以體現為概括性進行而不必一項任務一請求,警察協助的審查也可概括性進行,警察協助的實施依預案進行,且行動中特別警察權的使用也可采用事后補足手續和事后審查的方式進行。

本文僅以公共衛生突發事件中的警察協助程序為例,對應急狀態下的警察協助程序進行分析并嘗試提出構建建議。在公共衛生突發事件中,公安機關除承擔維護治安和調查追懲違法犯罪職責外,其行政協助主要體現為兩個方面:第一,協助醫療機構采取強制隔離治療措施;第二,在應急處置領導機構的統一指揮、協調下,完成現場管制、交通管制等任務。目前,有關公共衛生突發事件中警察協助的規定僅有零散、簡單的授權條款,而相關的具體程序如何并未明示。依本文之見,行政協助程序中基本的“請求主體提出協助請求——被請求主體審查協助請求——被請求主體提供協助”結構應在公共衛生突發事件中的警察協助程序有基礎性呈現,但要考慮程序簡化和形式多樣;行政協助程序的基本內容,例如協助情形和形式、協助拒絕情形和形式、協助爭議處理、協助費用負擔、協助責任分擔、協助救濟途徑等應予刪減,保留公共衛生突發事件中的警察協助程序必要的內容,突出公共衛生突發事件中警察協助程序中的特別內容,并在程序實施要求上予以略式處理。

首先,請求主體提出協助請求應以概括式、略式程序為主。也就是說,當確定為公共衛生突發事件或進入疫情控制狀態時,請求主體的協助請求通常以應急領導機構統一協調的概括性指令或具體性命令為主,警察機關參與協同任務并完成警察協助;個別情況下,沒有統一協調指令或者協助請求有特殊要求或需要標明協助中的特殊注意事項的,應以獨立協助請求的方式向警察機關提出,考慮到應急性,請求提出方式以口頭方式、信息系統格式化電子公文等便捷形式為之,無需書面請求。

其次,警察機關的協助請求審查以形式審查為主,必要時可以略式程序完成審查環節,并對請求事項特殊要求有特別注意義務。常態下,警察機關應對請求機關的請求主體資格、請求事項進行審查,并考慮警察機關協助相關事項是否有法律授權、協助條件是否具備、進行協助是否符合經濟原則等內容,決定是否提供協助。而公共衛生突發事件中,對于協助請求的審查,因已有《傳染病防治法》等法律授權,僅需形式審查請求機關主體資格即可,并對請求事項中的附隨要求進行必要注意。例如,根據公共衛生強制隔離的需要,請求事項中會涉及請求警力供給、協助人員的防護要求、執行具體協助任務時的其他特別注意事項等,這些特殊內容需要在審查時一體考慮,以最終決定警力派出及出警人員的特殊注意事項告知。若屬于根據應急處置領導機構的指令和統一協調,則直接按指揮機構要求派出即可,無需審查。

再次,警察協助的具體實施程序,應根據完成該具體協助事項的需要,在警察權行使范圍內進行協助,并需遵循警察權行使程序。一方面,在公共衛生突發事件處置過程中,根據應急處置領導機構的統一協調和指令,警察機關應該通過現場管制、交通管制等方式限制人員和車輛流動、進行區域封鎖,以防止傳染病病毒的傳播、擴散。對此,應該借鑒《日本警察法》第6章、[18]《俄羅斯聯邦民警法》第11條第20項[19]等的規定,在《人民警察法》中對應急處置或緊急狀態處置的法律授權和程序予以明確規定。盡管在2003年SARS疫情過后即有研究者提出,《人民警察法》第十五條、第十七條關于交通管制、現場管制的規定分別是以“為預防和制止嚴重危害社會治安秩序的行為”和“對嚴重危害社會治安秩序的突發事件”為實施前提的,在公共衛生事件處置中相應警察措施法律依據不明,[20]但2016年《人民警察法》(修訂草案稿)對此并沒有進行修訂,而《突發事件應對法》第五十條中交通管制、現場管制等規定也是僅限于“社會安全事件”和“嚴重危害社會治安秩序的事件發生時”,第五十六條對發生公共衛生事件的單位提及“封鎖危險場所,并采取其他防止危害擴大的必要措施”,并沒有提及警察機關協助。顯然,這方面的法律授權和程序規定亟需補足。值得關注的是,2016年《人民警察法》(修訂草案稿)第二十九條交通、現場和網絡管制條款對此進行了草擬,規定“縣級以上人民政府公安機關,遇有自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件或者發生上述災害、災難、事件的緊迫危險,可以在一定的區域和時間,采取設置路障、劃定警戒區,限制、禁止人員、車輛的通行、停留、出入等交通管制或現場管制措施。”顯然,這是對現行《人民警察法》第十五條、第十七條交通管制、現場管制適用情形的拓展,但有待商榷的是,與現有規定相比,這一修改取消了突發事件現場管制中的“上級公安機關和同級人民政府批準”的規定,而且與《突發事件應對法》《國家突發公共事件總體應急預案》“以行政協調為主的應急管理體制”需應急處置領導機構統一協調指揮的要求不符,需在未來完善草案時予以修正。而具體如何實施現場管制、交通管制等措施,除依照警察強制的具體程序外,還應在各級應急預案中予以規定,并將此作為應急演練、民警應急處置培訓的內容之一。同時,還應在積累經驗的基礎上,對應急處置中的警察行政強制方式予以進一步明確,盡量壓縮行政措施在應急執行中的延展空間。例如,從強制隔離被延伸至阻斷交通、禁止出差,從強制檢疫中延伸至交警有權在進出城市的要道上攔截、檢查和消毒等[21],這些延伸應不斷受到立法規制,將其限定于可控范圍內,不得在應急狀態下過度延展警察強制協助空間。另一方面,依《傳染病防治法》第三十九條第二款中授權進行的“協助采取強制隔離治療措施”是典型的公共衛生突發事件中的警察協助,是對“拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療”之人的人身自由強制。在執行此類警察協助時,應遵守行政協助的一般原則,并與針對違法犯罪嫌疑人的警察強制力行使有所區分,理由如下:第一,警察協助應遵守輔助性原則,即在協助強制隔離治療時,主導機關依舊是醫療機構或應急處置指揮機構,警察僅在其中起到輔助作用。因而,警察強制在其中的使用應是備用性或最后性的,即使在具體執行中警察亦不能積極主動地實施警察強制,而應在主導機關人員強制無法奏效或無法實施的情況下,示意警察協助時進行。對被強制隔離治療對象已逃離的,公安機關應配合醫療機構進行搜索或搜捕,但搜索或搜捕過程中遇有需要特別授權的警察措施適用的,應遵守特別授權程序。第二,警察協助中的警察強制仍然是警察權力行使的一部分,比例原則、適度原則、最小侵害原則都應該得到遵守,應該摒棄在應急狀態下“無所不用其極”“收效第一”或者“亂世用重典”的觀念,在健全應急處置警察強制行使立法的基礎上,依法行使強制權。疫情期間的應急狀態,畢竟不同于《中華人民共和國憲法》規定的緊急狀態,此種情況下“比例原則還有一定的適用空間”,“比例原則可以被用來判斷行政機關采取的防治措施是否超過了必要限度,即防治措施對個人利益所造成的侵犯與所追求的公共利益是否相稱”。[22]同時,強制隔離醫療具有公益性和救治性特點,隔離措施的采取必須是基于公共利益原因,而不能是懲罰性措施,[23]在此的警察強制屬于行政管束,應區別于打擊違法犯罪過程中的警察強制。例如,在警械的使用方面規定僅能使用必要的約束性警械或者不使用警械,這在警察理論傳統中即可找到依據,“警察強制手段,為準許使用武器之外之警察檢束,如健康診斷之強制、種痘之強制、精神病者之保護、強制隔離、強制收容及家屋之侵入與搜查等是。”[24]如果“拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療”、阻礙行政機關采取防疫措施的行為構成違法犯罪的話,應優先進行防疫隔離,待隔離期完畢后再進行違法犯罪活動追懲。第三,警察協助應遵守協助機關協助請求中的要求注意事項,例如出警人員做好個人防護,現場聽從主導機關人員指令,如著裝應根據防疫需要不是警服而是防護服,要有明顯的識別標志等。

五、警察行政協助的責任區分

警察行政協助屬于警察權力行使,而且往往涉及強制性權力的行使,無論從請求機關與協助機關之間的權責劃分還是從行政相對人的權利保障,都應當將警察行政協助中的責任問題進行明晰。

(一)行政協助責任之主要議題簡述

作為警察行政協助責任的上位概念,行政協助責任在我國已有較多研究,主要包括三方面內容。第一,行政協助責任主體的范圍。多數研究者將其圈定為請求機關與被請求機關之間以及二者對行政相對人的責任,而少數研究者則認為還需考慮行政相對人的責任問題,[25]即將責任主體涵蓋至全部行政法律關系主體。第二,行政協助責任通常被分為內部責任和外部責任兩部分。內部責任是指行政協助僅涉及內部行政行為,法律效果僅存在于請求機關與被請求機關之間,通過上級行政機關裁決等內部行政程序追究行政協助相關法律責任。外部責任是指被請求機關以單獨實施或與請求機關共同實施行政行為的方式,與行政相對人形成法律關系,法律效果產生于行政主體和行政相對人之間,行政相對人可以通過訴訟方式尋求救濟。此間存在“內部行政行為外部化”能否通過訴訟進行外部監督的子問題,即盡管行政機關的行政協助行為具有內部性,但是協助行為的效力會對行政相對人的權益產生實質影響。例如,因被請求機關拒絕協助而導致主行政行為未能完成任務,此時行政相對人可否要求對被請求機關一并提出訴訟救濟,對此研究者觀點不一。第三,在外部責任中,行政協助責任的區分還因協助行為是單獨實施或與請求機關共同實施而有不同。此處形成的基本共識是:如果被請求機關單獨實施協助行為,則由被請求機關為行政協助行為獨立承擔責任,請求機關對原行政行為承擔責任,但是對是否要依行政行為之間的協助關系進行主次責任劃分尚有爭議;如果被請求機關與請求機關共同實施完成原行政行為,則二者承擔連帶責任,但對其中被請求機關違法實施或者超越請求范圍實施協助行為的,是獨立承擔責任還是依舊共同承擔連帶責任再事后追責的問題仍有爭議。

(二)警察行政協助責任的特定內容

對于上述三方面的內容,警察行政協助責任應一體遵循,但對警察行政協助責任存在的特有內容應該予以考慮。

1.關于警察行政協助責任主體。從廣義而言,警察行政協助責任主體應當包括行政相對人可能承擔的相應責任,然而,警察行政協助責任討論的重點應該是行政主體承擔的責任和行政權力行使中的損害賠償、救濟問題,不應因行政相對人責任沖淡主題。因此,依循多數研究者的研究傾向,聚焦于行政機關對行政相對人的外部責任以及請求機關和警察機關之間的內部責任的分析更為適宜。

2.關于警察行政協助責任的重點。就警察行政協助責任的內部責任和外部責任而言,應當以外部責任為重點,但內部責任也不可僅由“依循內部行政程序”一筆帶過。首先,在警察行政協助的外部責任中,應從行政相對人權益保障的角度,賦予行政相對人尋求內外審查、救濟的更多途徑,包括行政程序內的復議復核等機制以及外部的訴訟、監察等。對于“內部行政行為外部化”的子問題,本文認為,為強化外部行政監督、充分保障行政相對人的權益,“內部行政行為外部化”背景下的行政協助在原則上應是可訴的,并應逐步在現實中拓寬可訴范圍。對于與警察行政協助相關的“內部行政行為外部化”可訴化的問題,主要涉及技術協助、調查協助和信息協助等協助領域或協助審查時拒絕協助情況下引發的行政相對人利益受損。對此,“內部行政行為外部化”的基礎在于政務公開和行政程序透明化的加強,使行政相對人有機會知悉行政行為中具體參與內部協助的警察機關,以便于救濟程序的發起;“內部行政行為外部化”的推行宜采取漸進方式分類推進,例如,可以考慮對涉及調查協助、信息協助、技術協助的警察行政協助先行可訴化,再推廣至拒絕協助時的可訴化。其次,警察行政協助的內部責任追究應予強化,特別是為應對請求機關更愿意選擇警察行政協助甚至以各種“聯合執法”的名義擴大警察行政協助的現狀,應盡快通過立法明確行政協助的條件、警察協助的特別條件,強化警察機關對協助請求的審查責任、注意義務,從而加強內部責任管理。

3.關于警察行政協助的實施。行政協助是單獨實施還是與請求機關共同實施,直接關系到行政相對人的救濟范圍和行政機關的責任承擔方式,警察行政協助的特殊之處在于警務行為具有明顯的“外顯性”標志,行政相對人極易識別出警察機關的參與行為。因此,較之于一般行政協助,警察行政協助無論是單獨實施還是共同實施,都更為容易被行政相對人提出追責要求。這也在一定程度上解釋了,在上世紀末至本世紀初發生的典型群體性事件中,為何本來是進行行政協助的警察機關最后卻成為眾矢之的。從保障事后審查的實施和行政相對人權益的角度出發,在追責啟動程序中,應允許行政相對人將更易于識別的警察機關作為追責對象,而追責機關則應慎重對待,依法、公正、清晰地區分請求機關與警察機關的相互責任。對于請求機關與協助的警察機關的責任問題,不能簡單地認定請求機關為主責任機關、協助機關為從責任機關,而應根據實際行政行為狀況區分責任,違法、越權、超越請求范圍進行協助的警察機關有可能為主責任機關甚至全部責任機關,反之,可能為從責任機關甚至完全不承擔責任。為方便對行政相對人的救濟,應由請求機關和警察機關承擔連帶責任,再通過內部程序進行追責,這種設置不僅有利于行政相對人的權益保障,更有利于督促警察機關在審查協助請求和作出協助決定時持審慎態度。此外,對于警察機關的“不完全協助”,例如,警察機關對于請求機關的請求拖延履行、轉交其他行政機關履行、違規調解等,[26]可根據情況認定為不作為或作為有瑕疵,由警察機關承擔相應的責任。

(三)應急狀態下警察行政協助責任的具體分析

在考慮應急狀態下警察行政協助中的責任問題時,需要雙向進行:既要對警察協助行為中強制性的不當、違法擴張進行責任追究和依法救濟,也要對拒絕、懈怠、拖延履行職責的警察機關和執法警員進行懲戒。較之常態下的警察行政協助,為保障應急狀態下行政權的高效實施,對在警察權實施時未有明顯違法越權的協助宜推定為合法,以保障警察權有效實現,并通過擴大事后審查、事后救濟的啟動范圍,保證應急狀態下警察權力行使的糾偏和行政相對人受損權益的恢復與補償。在事后審查、衡定應急狀態下警察行政協助責任時,除了合法性標準和比例原則、必要性原則之外,還應考慮警察權行使的情境,考慮執法警察的判斷力在迅速消除危險隱患的需求和壓力下可能受到的影響,考慮具體應急情態下可采用的法定措施、可使用的警械、工具等客觀條件對執法警察權力行使的可能影響,以便在應急狀態下能夠既保障警察行政協助基本的權利、自由又不致權力行使懈怠、猶豫。

以公共衛生突發事件為例,其中的警察行政協助主要表現為兩類,即基于應急領導機構統一協調而產生的警察行政協助和基于《傳染病防治法》第三十九條第二款的“協助采取強制隔離治療措施”。從2003年SARS和此次新冠病毒蔓延時警察行政協助的狀況來看,在責任問題方面更應提防的是警察權行使的擴張、濫用而非懈怠、拖延,應關注在緊急狀態消除后更廣泛的事后審查、權力行使糾偏和權利損害賠償或補償問題。因為目前立法對此僅有籠統授權而無更為精致的實體內容和程序內容的規定,警察行政協助中的責任認定尚處于模糊階段。本文認為,在基于應急領導機構統一協調而產生的警察行政協助中,根據《突發事件應對法》、《突發公共衛生事件應急條例》和各級突發公共事件應急預案確立的統一協調式應急體制的規定,應急領導機構為相應的各級人民政府,各級警察機關作為各級人民政府的職能部門而進行的協助行為,實質上是基于上令下從關系產生的,只是因為相關立法將現場管制、交通管制等應急措施啟動權賦予應急領導機構統一指揮協調,警察機關只有在特定情境下,經由同級人民政府或者上級公安機關批準才能采取這些強制措施,因而本文暫且將其視為廣義的協助。其中,責任的區分應考慮到應急體制中的指揮協調關系,將現場管制、交通管制等的時空范圍設定等的合法、適當與否的相關責任歸于應急領導機構,將現場管制、交通管制等中的執法方式、執行中有無越權、越界等具體執行行為的違法、不當歸責于警察機關。基于《傳染病防治法》第三十九條第二款的“協助采取強制隔離治療措施”屬于典型的警察行政協助,其中隔離的對象、采取的隔離措施、隔離的時間方式等合法、適當與否的相關責任,應歸于衛生行政主管部門或者有關醫療機構,而對必要時經批準進行的警察強制、搜捕等具體實施中的相關責任歸于警察機關。盡管此中警察行政協助行為的強制屬于即時強制,其明顯特征為不以行政處分為前提、無事先告誡環節,[27]然而應不以無事先告誡為必然,同時賦予公民當場申辯的權利,[28]警察強制對被隔離對象應保持審慎與謙抑,不能輕率地判定申辯為妨礙公務,也不能貿然采用強制措施,否則應考慮為警察行政協助中的強制力使用不當,必要時需追究相應的責任。

六、結語

行政協助本是行政機關之間常發生的互助行為,在整個行政行為體系中也是很小的一個領域,然而,警察行政協助卻為行政協助增添了復雜色彩,也使本來平常的行政協助一度成為社會公眾關注的熱點、焦點問題。為回應警察行政協助的特殊性問題,警察行政協助應以法定模式而為之,并有必要以一般行政協助法律規定和警察法律法規特殊行政協助規定的方式采取雙向授權的立法模式。警察行政協助的程序除具備一般行政協助的基礎環節和程序要求之外,要考慮常態和應急狀態下不同的程序設定。常態下警察行政協助的程序應注重書面形式、協助請求的審查以及警察協助時的比例原則適用,對警察行政協助保持審慎的態度。應急狀態下的警察行政協助多體現為略式程序,但亦有基本的協助審查要求,具體協助實施中應考慮應急狀態下的效率原則,但應區分緊急程度以適當平衡公共利益與個人利益。警察行政協助的責任區分,既要根據具體情形考慮公平合理問題,區分請求行政機關和警察機關之間的責任范圍,更要考慮方便行政相對人對事后審查機制的啟動權行使。同時,應適當考慮應急狀態下責任平衡,既防范警察協助中過于擴張強制權行使導致濫權,也要避免因苛責過多導致警察權力行使懈怠、遲疑、顧慮而有礙迅速、有效履行職能。

對于警察行政協助來說,問題的復雜性在于并非解決了模式、程序、責任等基本問題就必然杜絕或遏制可能存在的警察行政協助亂象。行政協助的三方主體結構以及警察機關的特殊性,決定了在警察行政協助的法律規范之外,還存在警察系統自身的央地關系、條塊關系以及與其他行政機關、上級行政機關復雜的體制、機制和現實關系問題,存在公共權益與私人權益、公共成本與收益等的多元利益平衡問題。警察行政協助僅是一個小的觀測點,借助其能一窺諸種關系和平衡諸種關系的復雜性,若要使其中問題能獲得較為圓滿且徹底的解決,則有賴于諸種關系和平衡問題的整體調整、聯動反應。

注釋:

①例如關于征地拆遷的“嘉禾事件”“周至事件”“漢源事件”,參見《國土資源部、監察部嚴肅查處陜西省周至縣土地違法問題》,2004年6月5日《人民日報》國內要聞,《政府強制拆遷何時了》,2007年3月27日《中國改革報》第3版等;又如“6·28甕安事件”,即貴州甕安在礦產資源開發、移民安置、建筑拆遷等工作中發生的群體性事件,參見《甕安溯源》,2008年7月10日《南方周末》。

②代表性的作品,如余凌云:《增設突發事件中警察行政強制措施的立法建議》,《法商研究》,2007年第1期,第54-58頁;余湘青:《警察行政協助的困境與出路》,《行政法學研究》,2008年第2期,第71-78頁;余湘青:《對公安機關參與行政聯合執法的理性思考——兼論警察行政協助法律制度的構建》,《中國行政管理》,2008年第9期,第23-27頁;余湘青:《論警察行政協助》,《中國人民公安大學學報》(社會科學版),2009年第3期,第60-65頁;徐文星、劉曉琴:《警察協助法制化研究——兼論〈人民警察法〉相關條款之完善》,《中國青年政治學院學報》,2009年第5期,第97-101頁。

③代表性的作品,如趙旭輝:《警察行政協助制度比較研究及其借鑒》,《公安學刊》(浙江警察學院學報),2015年第5期,第100-103頁;鄭琳:《我國警察協助模式的選取——一種比較法上的檢討與反思》,《行政法學研究》,2019年第6期,第108-117頁。

④關于進一步調整的建議可參見余凌云:《警察權的“脫警察化”規律分析》,《中外法學》,2018年第2期,第406-412頁。

⑤指以美國為代表的警察協助模式,即行政機關自身具有完善的執法能力,參見鄭琳:《我國警察協助模式的選取——一種比較法上的檢討與反思》,《行政法學研究》,2019年第6期,第109頁。

⑥對于應急狀態本文采取廣義的界定,即包括法定的緊急狀態、突發事件以及其他執法緊迫狀態。

⑦相關內容參見余凌云教授的相關論述:《警察權的央地劃分》,《法學評論》,2019年第4期,第36-47頁;《警察權劃分對條塊體制的影響》,《中國法律評論》,2018年第3期,第38-46頁。

⑧參見唐震:《行政協助行為基本要素解析》,《政治與法律》,2013年第4期,第68-76頁;王麟:《行政協助論綱——兼評《中華人民共和國行政程序法(試擬稿)》的相關規定》,《法商研究》,2006年第1期,第48-50頁;楊建生、李延:《論行政協助制度——從比較法角度研究》,《云南行政學院學報》,2006年第3期,第126-128頁;黃學賢、吳志紅:《行政協助程序研究》,《行政法學研究》,2009年第4期,第32-35頁。

⑨例如,《憲法》第六十七條(二十一)、第八十條、第八十九條(十六)等中的“緊急狀態”。

⑩例如,《人民警察法》第十七條第一款規定,“縣級以上人民政府公安機關,經上級公安機關和同級人民政府批準,對嚴重危害社會治安秩序的突發事件,可以根據情況實行現場管制。”