“三孩”背景下生育保障路在何方

文／于萌

作者單位：南京大學政府管理學院

第七次人口普查數據顯示，我國人口總量增速放緩。2020 年總和生育率下降至1.3，低生育成為我國面臨的現實問題。2021年7月20日，中共中央、國務院發布《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》（以下簡稱《決定》），提出實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施，昭示我國人口生育政策的進一步全面轉型。《決定》明確指出要“完善生育休假與生育保險制度”。然而我國現有的生育保險制度的制定背景是“一孩”政策的計劃生育時期，在當前“三孩”政策下，原有生育保險在制度理念、運行和保障機制上面臨挑戰。對此，調整和完善生育保險制度、充分發揮生育支持和保障功能，是完善我國社會保障體系、推進新時代人口戰略的關鍵。

“三孩”背景下生育保障困境

當前我國的生育保障制度可歸為兩類：一是面向工薪勞動者，由生育保險提供的生育醫療費用和生育津貼；二是面向城鄉居民，由醫療保險提供的部分生育醫療費用保障。從歷史發展過程來看，我國生育保險制度逐漸增強對生育價值補償的社會統籌，但現行制度仍存在諸多問題。

保障范圍有限。與基本養老保險、醫療保險、失業保險以及工傷保險相比，生育保險的參保人數最少。2020 年生育保險的參保人數是城鎮職工養老保險的51.61%，是城鎮職工醫療保險參保人數的68.33%。一方面，與其他險種相比，生育保險沒能引起職能部門的充分重視，導致了許多用人單位選擇性參保。另一方面，《社會保險法》規定生育保險制度覆蓋范圍主要為企業職工，因此大量非正規就業、靈活就業人員以及個體工商戶無法參保。隨著我國產業結構升級和服務經濟、數字經濟時代的到來，女性就業靈活化和非正規化的趨勢越來越明顯。當前與勞動關系捆綁的制度設計勢必會產生越來越多的生育保險保障“死角”。

運行效率和制度穩定性不高。從制度設計來看，目前我國尚無全國性生育保險法律，生育保障的內容分散于各種形式的文件中，導致生育保險待遇的支付標準、時限和支付方式五花八門。同時生育保險待遇中醫療費用具體內容規定不一致，也導致了生育醫療費用落實程度在各地有所不同。近年，為降低企業負擔，大部分地方政府下降了企業的社保繳費比例。在“三孩”時代，企業職工可能會面臨2 次甚至3 次生育的情況，在基金支出持續增加的情況下，當前生育保險制度“現收現付”運行模式的穩定性和可持續性有待考量。從制度運行和監管來看，對落實生育保險參保和生育津貼的發放，各地方政府并沒有強有力的監管和獎懲機制，因此企業尤其是中小企業為職工繳納生育保險的積極性不高。

公平性不足。當前我國生育保險待遇存在著明顯的行業間以及性別間不平衡問題。從業屬性不同，職業、行業、單位類型和就業身份等在生育醫療待遇和生育津貼上有較大的差別。相較而言，國家機關和事業單位職工能享受良好的生育保障。部分民營企業和中小企業，女職工在享受生育保險待遇上存在諸多障礙。在生育醫療待遇上，城鄉居民的報銷比例及待遇水平遠不及城鎮職工。現有的制度設計主要考慮工薪勞動者，特別是有勞動合同的工薪勞動者，并沒有充分考慮到工薪勞動者以外社會成員的生育保障問題。

發達國家的生育休假和津貼制度

在全世界生育率普遍下降的情況下，大部分已建立完善社會保障制度的國家都包含“生育保險”。部分國家將其作為單獨的制度提供生育保障，部分國家將其作為醫療保險和雇傭保險等其他保險的一部分實行。通過帶薪休假等生育保障政策平衡勞動者的工作與家庭是大部分國家共同的舉措。從發達國家近期的帶薪休假的改革趨勢來看，可以總結出如下幾個特征：

注重提高制度覆蓋范圍，增加男性休假。當前發達國家普遍通過休假以及津貼的普惠性，保障所有勞動者都能得到充分的生育支持。其主要政策手段就是建立全民覆蓋的生育津貼，尤其注重男性勞動者在育兒中的權利和義務保障。德國在2001年聯邦育兒津貼法頒布后，將原本育兒假和津貼修改為“父母時間”和父母津貼。一方面強調育兒并不是休假，而是具有社會價值的“貢獻”，另一方面強調父親參與育兒的重要性。父母在子女出生后12個月內都可以申請領取基礎父母津貼，且父母分別最少申請2 個月的休假，通過“配額休假”來保障男性育兒假落地。同時德國政府為生育前未就業的父母（如學生、家庭主婦和失業人員等）每月支付300 歐元定額津貼，以此擴大生育津貼的覆蓋范圍。瑞典1974 年進行父母保險改革，將育兒假的對象擴大到男女職工。480 天的帶薪育兒休假中，父母雙方分別有90 天的配額休假，其余時間雙方可協商休假。除工薪勞動者外，自雇者和非正規就業群體有繳稅記錄即可享受父母假津貼。

強調制度靈活使用，保障人力資本的可持續發展。大部分國家的實踐證明，較長的產假和生育假反而會導致人力資本的貶值，抵消產假和育兒假帶來的積極影響，造成女性就業和職業發展的壁壘。因此相比延長休假時長，大部分國家在制度設計上更注重休假的靈活使用，以及休假后重返工作崗位的政策保障。在瑞典，80%的育兒假可在子女4 歲前使用，其余假期在子女12 歲以前使用。在具體休假時間安排上，每天可以100%、75%、50%和12.5%為單位靈活使用，只需提前向相關部門申請即可，以此為勞動者平衡工作與家庭增加更多選擇和便利。英國2014 年將帶薪產假修改為父母共享育兒假和津貼制度后，規定52 周的育兒假父母雙方可自由分3 次靈活使用，并且法律明確規定了勞動者在育兒假后可回歸原工作崗位或類似崗位。

強化政府責任，保障制度落實。大部分發達國家的父母津貼都是以專項福利或社會保險中一部分運營的，政府在頂層設計、籌資和監管等多領域發揮主導作用。韓國政府為保障育兒假政策落地，每年評選育兒假休假率較高的企業，授予“家庭友好型企業”稱號，并提供稅收減免優惠。為緩解企業因“業務空白”而回避勞動者休假問題，韓國各地方政府建立了替代人力資源銀行，收集當地可作為企業員工休假時的替代人力。當企業因職工休假而需要人力補充時，可在替代人力銀行中篩選聘用合適的替代勞動者。同時企業可向政府申請替代人力雇傭費用支援，每人每月80 萬韓元（大企業30 萬韓元）。

我國生育保障調整策略

進一步完善制度設計，提高保障力度和范圍。當前在制度頂層設計上擴大參保對象，應盡可能確定統一的生育保障待遇類型、領取資格、醫療待遇支出項目、支付標準以及支付方式等，規范制度運行。首先，確立靈活就業者、未就業者、農村女性、求學者和失業者等特殊群體的參保繳費機制，通過家庭聯合參保、個人繳費、政府補貼和定額補助等方式將其納入覆蓋范圍。同時打破戶籍限制，使得流動女性同樣可以享受生育保險待遇，最終擴大為全民生育保險，使所有女性的生育價值都能得到社會補償。其次，將一定期限的繳費時間作為領取生育保險待遇的條件是世界各國普遍采取的措施。因此應明確生育保險的領取條件，保障滿足條件的勞動者都能享受保險待遇。在津貼支付上，從發達國家的經驗可知，生育津貼領取的時間并不是越長越好，同時考慮到制度的可持續性問題，生育津貼的金額也并不是越多越好。即便是福利制度慷慨度較高的瑞典，整體育兒假期間實際收入替代率也不足60%。因此應從人力資本尤其是女性勞動力人力資本的持續發展、嬰幼兒托育服務的供給情況，以及平衡企業負擔等多角度出發，確定恰當合理的休假、津貼領取時長以及津貼數額。再次，在醫療費用分擔上，應盡可能整合城鎮職工、靈活就業人員和城鄉居民生育醫療待遇，統一管理、統一運營，落實醫療費用的具體內容和支付標準。

探索性別平等的生育保險制度。當前我國生育津貼以及醫療服務津貼的主要受惠對象為女性。“三孩”政策后盡管部分地方政府也出臺了“父母育兒假”，但從國際經驗來看，即使將生育假和生育津貼的對象設定為男女職工共享，若不對父親休假進行“強制配額”，父親育兒假將“名不副實”，休假率極低。因此應從制度層面規定不可轉讓的“父親配額”，并將父親育兒假津貼納入生育保險，保障男性休假期間的工資收入。同時增強休假制度設計的靈活性，在一定程度上允許父母雙方自由分配，避免女性作為休假主體長時間脫離勞動力市場，造成人力資本損失。而且這也能減少女性由于過多承擔生育責任而在職場上所受到的歧視和排斥，同時也為男性參與生育和兒童養育提供制度性保障，強化男性與女性在生產勞動和再生產勞動中的男女共同責任和平等參與。

完善多元籌資和可持續的運行機制。“三孩”政策實施之后，多地新增1—3 個月不等的生育假，且增加了父親陪產假和父母每年各享受3—15 天的育兒假，在延長產假和增加育兒假上出現“福利競賽”的現象。休假時長是產假和育兒假的核心要素之一，但休假期間的津貼數額及其籌資方式等問題同樣不容忽視。當前各地方政府在政策調整中，將注意力過多放在“時長”，而對休假期間津貼及落實問題沒有完善的對策，更多地將成本轉嫁給企業。在日漸高漲的用工成本面前，一些企業為規避責任，會不雇傭女性或對雇傭女性加以限制。

生育既是個人和家庭的事，也是國家和社會的責任，生育成本應由家庭、企業以及國家共同承擔。因此，首先應明確政府的生育保險主體責任和主導地位，加大政府財政投入，拓寬基金收繳渠道。加強生育保險基金的社會統籌，尤其要發揮生育保險平衡企業負擔的功能。其次，加強政府對企業職工生育保險參保監管。對女職工集中或生育保險參保率、生育津貼領取比例較高的企業予以補償和獎勵，避免“產假成本”給企業帶來的女性就業障礙問題，讓政府和社會共同為生育買單。