《規劃》中的三個關鍵詞

☉ 本刊記者 李雪

“十四五”時期是我國應對人口老齡化、實現向老齡社會轉型的重要窗口期和機遇期。為推進養老服務體系高質量發展，《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》（以下簡稱《規劃》）推出了一系列實招硬招。

護理型床位占比

《規劃》提出：到2025年，全國養老機構護理型床位占比提高到55%。

第七次全國人口普查結果顯示，全國人口共141178萬人，60歲及以上人口為26402萬人，占18.70%，65歲及以上有19064萬人，占13.50%。與2010年相比，60歲及以上人口的比重上升5.44個百分點。隨著老齡化程度不斷加深，失能失智老人對護理型床位的需求異常迫切。

設置“護理型床位占比”指標，正是養老服務發展不斷探索有效供給的過程。《民政事業發展第十二個五年規劃》之前，和養老床位有關的指標，僅有“養老機構床位數”和“每千人擁有社會服務床位數”。2005年，養老床位數154.3萬張、每千人擁有社會服務床位數 13張；2010年，這兩項指標分別是320.8萬張、26張。

民政事業“十二五”規劃加入了“每千名老人擁有養老床位數”指標。2010年，每千名老人擁有養老床位數是18張，并將2015年目標值設定為30張，實際達到30.3張。

隨著床位數量的增長，有個問題愈發明顯。一面是“一床難求”，另一面是高空置率，中國老齡科學研究中心《中國養老機構發展研究報告》顯示，2014年末全國養老床位空置率達48%——這種冰火兩重天恰恰反映了養老床位供給結構的不合理。誰最急需養老服務，哪種床位最急需？是作為失能、失智老年人等剛需的護理型床位。

《民政事業發展第十三個五年規劃》又新增了“養老機構護理型床位占比”。什么是護理型床位？2019年《養老機構等級劃分》國家標準中，護理型床位被定義為：養老機構為需長期照護的失能、失智老年人提供的床位。同時，民政事業“十三五”規劃提出：增加養護型、醫護型養老床位，提高養老服務有效供給，到2020年每千名老年人口擁有養老床位數達到35-40張，其中護理型床位比例不低于30%。

基本思路就是，公辦養老機構新建或改造成護理型養老床位；通過差異化的建設補貼、運營補貼，引導民辦養老機構發展護理型養老床位。就在民政事業“十三五”規劃出臺的當年，2016年，民政部會同發展改革委、中國殘聯印發了《“十三五”社會服務兜底工程實施方案的通知》，將面向失能、半失能老年人的老年養護院、醫養結合養老設施建設納入中央預算內投資重點支持范圍；會同發展改革委、財政部印發了《養老服務體系建設中央補助激勵支持實施辦法》，將護理型養老床位比例納入對地方的激勵和考核范圍。

各省市也積極行動起來：上海按照戶籍老年人口數1.5%的標準推進老年護理床位建設；廣州要求新建公辦養老機構，護理型床位應當占總床位的80%以上；南京則將護理型床位搬進家，以專業化養老機構為依托，將適老化設備及機構式照護服務“嵌入”老人家中……與此同時，各地在實施建設補貼、運營補貼時，多數都將補貼向護理型養老床位、失能老年人傾斜。

2017年底，全國養老院護理型床位由2015年低于30%提升到46.4%；2019年，民政部在《進一步擴大養老服務供給促進養老服務消費的實施意見》中提出：到2022年養老機構護理型床位占比不低于50%。截至2020年底，全國養老床位823.8萬張，護理型床位占比達到48%。

2021年《“十四五”民政事業發展規劃》出臺時，已不再保留“每千名老年人擁有養老床位數”指標，同時明確護理型床位占比不低于55%。

《規劃》還提出一系列增加護理型床位供給的支持措施：支持1000個左右公辦養老機構增加護理型床位；中央預算內投資重點支持新建護理型養老服務設施和照護服務能力改造提升項目；引導地方對普通型床位和護理型床位實行差異化補助；完善對護理型床位的認定辦法，盡快建立長期照護服務的項目、標準、質量評價等規范。

基本養老服務清單

《規劃》指出：建立基本養老服務清單制度。

說起基本養老服務清單，還得從2017年民政部與財政部第一批中央財政支持的居家和社區養老服務改革試點說起。當年3月，第一批試點啟動，部署了“7+X”的試點任務，“探索建立居家和社區基本養老服務清單制度”即是七項基本任務之一。這項任務也延續到了之后數批試點工作中。

山東省濟寧市在入選試點的第一年，先后印發《濟寧市居家和社區養老服務完整清單》和《濟寧市居家養老政府購買服務清單》，列出老年人生活照料、醫療保健、緊急救助、文化娛樂、信息服務等40項基本養老服務項目。濟寧市民政局等三部門聯合印發《關于進一步做好居家養老政府購買服務工作的通知》，明確提出為困難老年人提供每人每月30小時-50小時居家養老服務，困難老年人護理補貼標準由60元/人·月提高到85元/人·月。

幾年來，北京、上海、廣東、山東、安徽、貴州、江蘇等省市探索形成可復制可推廣的經驗，有的還上升至指導性文件，為基本養老服務清單制度在全國鋪開創造了條件。

基本養老服務清單的背后是基本養老服務，清單是服務落地的載體。那么，什么是基本養老服務？2009年，國家發改委和民政部公布了《基本養老服務體系建設試點方案》，彼時基本養老服務體系建設服務對象主要面向孤老優撫對象、城市“三無”老人、農村五保老人、中低收入失能或半失能老人，有條件的地方可逐步面向全體老年人。隨著老齡化程度加深、老年人的養老需求呈多元化發展，尤其是2019年11月《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》提出打造高質量為老服務體系、對全體老年人享有基本養老服務做出長遠部署之后，如何正確理解把握基本養老服務的內涵要求？

民政部將研究制定基本養老服務體系建設的政策措施納入了2021年工作要點，并于同年3月組織召開養老服務部際聯席專題會議，與相關部門共同研究。希望通過專題研究，進一步梳理總結國內外發展實踐經驗，明確基本養老服務內涵，政府、家庭（個人）、社會、市場職責定位，相關保障機制等重要問題。

在不同層次的探索和實踐中，關于基本養老服務在“服務誰、服務什么、誰來服務”關鍵問題上逐漸形成以下共識：第一，基本養老服務是面向全體老年人，但是也要優先保障特殊困難老年人的需要；第二，基本養老服務是管基本，要聚焦服務老年人的失能照護和生命安全等基本需要，做到盡力而為、量力而行；第三，基本養老服務由政府主導提供，非基本養老服務由市場調節，形成以家庭為基礎，市場、社會、政府各司其能的新型養老模式。

隨著基本養老服務內涵的明晰，它在養老服務體系、公共服務體系中的位置也愈加重要。2021年2月，《國家基本公共服務標準（2021年版）》印發，在“老有所養”欄下，設立了“養老助老服務”項目。2021年3月，《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確：“健全基本養老服務體系，大力發展普惠型養老服務。”這預示著我國養老服務從困難老年群體兜底保障逐步向公共服務供給轉變。2021年11月，《關于加強新時代老齡工作的意見》首次在中央層面部署建立基本養老服務清單制度。2022年1月《“十四五”公共服務規劃》印發，不僅篇幅較之前大幅增加，系統性、引領性也進一步提升。規劃從公共服務體系建設的角度，對兜底性養老服務、普惠性養老服務和生活性養老服務進行了分類指導，有助于相關部門精準滿足社會不同層次的養老服務需求。

建立基本養老服務清單，已列入2022年民政工作重點。同時，作為建立基本養老服務清單制度的基礎，全國范圍內跨部門互認的老年人能力綜合評估制度也正在建立中。

農村互助養老

《規劃》明確：以村級鄰里互助點、農村幸福院等為依托，構建農村互助式養老服務網絡。

養老服務難，農村養老則是難中之難。一方面，農村老齡化程度深，社會養老服務需求持續增長。據第七次全國人口普查，居住在鄉村的人口為50979萬人，占36.11%，與2010年相比，鄉村人口減少16436萬人；鄉村60歲、65歲及以上老人的比重分別為23.81%、17.72%，比城鎮分別高出7.99、6.61個百分點。另一方面，隨著年輕人外出務工，農村傳統的家庭養老功能持續弱化，農村養老支付能力薄弱、有效供給能力不足。

而在河北省肥鄉縣前屯村互助幸福院卻是另一番模樣：沒有管理員，不交管理費，每名老人每月花費不過幾十元……2008年，前屯村互助幸福院開始運營，正是在“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務”十六個字的指導下，老人們過上了低成本農村互助養老生活。截至2019年，邯鄲市投入使用的農村互助幸福院已超過4000家，可為3萬余名老年人提供基本養老服務。

2012年3月，全國社會養老服務體系建設工作會議在河北省邯鄲市舉行，肥鄉縣的農村互助幸福院模式得到推廣——由政府支持、村級主辦、社會參與、互助服務性質的村級老年人公共服務設施。各地開始建設幸福院、老年人日間照料中心、老年餐桌、托老所等各類硬件設施和配套設備。

2013年《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》提出：探索建立健康老人參與志愿互助服務的工作機制，建立為老志愿服務登記制度。從2013年起，民政部聯合財政部累計投入中央專項彩票公益金30億元，依托村民自治組織建設農村幸福院，年服務農村老年人數超過5000萬人次。農村互助型養老服務設施大幅增長，從2014年的4萬個，到2019年1月底，全國共建有社區互助型養老設施8.73萬個。

硬件設施建成了，如何解決利用效率問題？民政部會同相關部門積極打造“三社聯動”機制，以社區為平臺、養老服務類社會組織為載體、社會工作者為支撐，大力支持志愿養老服務，通過鄰里互助、親友相助、志愿服務等模式，積極發展互助養老服務。目前，互助養老設施運營主體包括村兩委、老年協會、社工機構和社會企業等，服務內容則涵蓋助餐、生活照顧、精神慰藉等。

農村互助養老，作為解決農村養老服務供給不足的有效途徑，也得到了中央層面的重視。2018年，李克強總理在政府工作報告中首次提出要發展互助養老，把互助養老提到了新高度；2020年，黨的十九屆五中全會提出，要發展普惠型養老服務和互助養老，這是黨的全會首次對互助養老提出要求。

新時期、新形勢，積極應對人口老齡化國家戰略和鄉村振興戰略，賦予了農村互助養老新的任務。2021年，《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出：積極發展農村互助幸福院等互助性養老；鄉村振興法明確規定：支持農村普惠性養老服務和互助養老；《關于加強新時代老齡工作的意見》提出，結合實施鄉村振興戰略，加強農村養老服務機構和設施建設，鼓勵以村級鄰里互助點、農村幸福院為依托發展互助式養老服務。

此次規劃出臺，更是提出構建農村互助式養老服務網絡：鄉鎮敬老院延伸專業養老服務、建立特殊困難老年人定期巡訪制度、建立基層老年協會等，為新時代農村互助養老指明了方向。