社區(qū)治理中“四社融合”的生成邏輯、現(xiàn)實困境與路徑探索

王 義

黨的十八屆三中全會提出將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為全國各地積極探索社區(qū)治理體制機制創(chuàng)新的重要任務(wù)。“四社聯(lián)動”這一全新的社區(qū)治理格局在實踐中逐步形成，并在推進(jìn)社區(qū)治理、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但是面對“十四五”時期國家經(jīng)濟社會發(fā)展新理念、新階段、新格局的要求，“四社聯(lián)動”這種多體互動模式已經(jīng)顯露出一定的滯后性。因此，推動“四社聯(lián)動”向“四社融合”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“四社”由“聯(lián)”起來、“動”起來到“融”起來的飛躍就成為新時代社區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要命題。

一、社區(qū)治理中“四社融合”的生成邏輯

實現(xiàn)“四社聯(lián)動”向“四社融合”轉(zhuǎn)變，將必然性化為實然性需要一系列條件作為支撐。我們必須把握演進(jìn)的現(xiàn)實動因及其內(nèi)在生成機理、生成要件。

（一）“四社聯(lián)動”向“四社融合”演進(jìn)的現(xiàn)實動因

新時代黨和國家提出的社會治理重心向基層下移，打造共建共治共享社會治理新目標(biāo)及其政策成為推動“四社聯(lián)動”向“四社融合”轉(zhuǎn)型的強大驅(qū)動力。

1.加快社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的需要。“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程”。[1]近年來，隨著城市化進(jìn)程加快和社會的急劇變化，人民群眾過上美好生活的需要與社區(qū)發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾日益凸顯，社區(qū)治理面臨著一系列困難和挑戰(zhàn)，加快構(gòu)建國家與社會密切協(xié)同的治理新格局極為迫切。“四社融合”不僅有利于社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，而且將為更好地發(fā)揮社會資源的作用提供廣闊的空間和舞臺。通過社區(qū)這一國家治理的神經(jīng)末梢，在微觀層面建立國家與社會力量互動合作的范例，即通過黨建引領(lǐng)，更好地利用社區(qū)治理平臺，培育社會資本，聚集更多的社會資源，并實現(xiàn)各個主體之間的相互融通、深度合作，進(jìn)而形成社區(qū)治理的強大合力，回應(yīng)開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中如何有效推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新這一時代之問。

2.打造社會治理共同體的需要。黨的十九屆五中全會提出：“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。[2]社會治理共同體具有“價值性和工具性”兩個基本特征。共建共治共享是工具性的體現(xiàn)，因為“共建是過程、共治是具體目標(biāo)，共享是社會治理的衍生”。[3]而我國的現(xiàn)實狀況決定了建設(shè)價值—工具型社會治理共同體是最佳選擇。社區(qū)作為社會治理的基礎(chǔ)單元，打造社區(qū)治理共同體責(zé)無旁貸。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須進(jìn)一步打造更具有親和力和黏性的社區(qū)治理主體關(guān)系格局。社區(qū)治理共同體既意味著利益的高度相關(guān)性，也意味著情感的相通性和彼此的心理認(rèn)同和依賴。而利益共享、風(fēng)險共擔(dān)構(gòu)成了社區(qū)治理共同體的核心要素。“社區(qū)共同體是利益共同體到制度共同體，再到價值共同體研究的三種邏輯”，利益共同體要求利益主體之間擺脫原子化的隔離狀態(tài)，實現(xiàn)合作治理；由制度共同體到價值共同體不僅是公共性價值精神的升華，也是“社會治理由硬性制度規(guī)定向積極有序、高效協(xié)調(diào)格局的軟著陸”。[4]可見，推進(jìn)社區(qū)治理共同體建設(shè)，要求社區(qū)治理主體緊密合作、協(xié)同發(fā)力。

（二）“四社融合”的生成機理

“四社融合”模式是指在社區(qū)治理實踐中累積并反復(fù)出現(xiàn)的典型樣式。按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，“四社融合”模式可以劃分為多種類型：按照融合程度，可以分為初步融合和深度融合；按照融合領(lǐng)域，可以分為組織融合、制度融合、技術(shù)融合、價值融合；按照覆蓋面，可以分為局部融合、全面融合；按照融合主導(dǎo)型力量，可以分為行政主導(dǎo)型融合、社會主導(dǎo)型融合、市場主導(dǎo)型融合以及混合型融合。每一種融合模式都有其特點。找出“四社融合”模式的生成機制與共性規(guī)律成為全面推進(jìn)“四社融合”的關(guān)鍵所在。在合作治理的總體框架下，社區(qū)各類主體必須通過社區(qū)平臺實現(xiàn)有效嵌入，既包括組織的結(jié)構(gòu)性嵌入，也包含業(yè)務(wù)性的技術(shù)嵌入，只有這樣，社區(qū)治理主體之間才能擺脫“背靠背、各自為營”的局面。[5]

為此，我們可以大致推論出“四社融合”的演進(jìn)過程：認(rèn)同—接納—合作。“認(rèn)同”指的是“四社”之間的心理及身份認(rèn)可、價值目標(biāo)達(dá)成共識，這種認(rèn)同不是建立在私利基礎(chǔ)上，而是為了實現(xiàn)公共利益的需要；不是依據(jù)私下的契約，而是國家的法律和政策。“接納”指的是情感和心理上的相互信任與依賴，接納不僅是認(rèn)同的結(jié)果，也是其衍生物。合作可以分為多種類型，比如，按照主體能力和地位可以分為強—強、強—弱合作；按照屬性可以分為同質(zhì)合作和非同質(zhì)合作等。就“四社”的實際狀況而言，強—弱合作是主要的表現(xiàn)形式，社區(qū)“兩委”強，社會組織、專業(yè)社工以及志愿者相對弱勢；從合作的屬性上看，帶有強烈的非同質(zhì)性合作特點，即功能各異的社區(qū)“兩委”、社會組織、專業(yè)社工以及志愿者在互利互惠的基礎(chǔ)上實行聯(lián)合，聯(lián)合的深度和廣度反映了融合的真實水平。這三個階段互為因果，缺一不可。包容與接納是“四社”合作的前提條件，如果缺少這一要件，合作行為就不會產(chǎn)生。

（三）“四社融合”的生成要件

“四社”由“聯(lián)動”到“融合”是一個量變到質(zhì)變的過程。將社區(qū)各利益主體“聯(lián)”起來僅僅是第一步，在黨建引領(lǐng)下，將它們有效整合在一起，實現(xiàn)從主體到客體的相互嵌入、有機融合才是目標(biāo)。但融合的發(fā)生不是隨機的，而是附帶一定條件，恰恰是這些條件構(gòu)成了“四社融合”生成不可或缺的因素。一是與社區(qū)治理有關(guān)的四個主體之間具有融合的意愿和基礎(chǔ)。比如，有明確的需求并具備融合的能力，以及具有相應(yīng)的制度保障，等等。二是實現(xiàn)融合的渠道暢通，不存在渠道阻塞現(xiàn)象。三是四者之間存在高度的信任感，沒有實質(zhì)上的排斥現(xiàn)象；彼此之間能夠相互信任、相互依賴。四是相互嵌入的程度及其運行機制比較健全。以上四點從理性角度概括了達(dá)成“四社”融合的基本要件，就現(xiàn)實情況看，這些要件往往具有很大的不確定性，能夠同時滿足這些要件的情況比較少見，這就使得實踐層面的“四社”融合顯得格外艱難。

二、社區(qū)治理中“四社融合”面臨的現(xiàn)實困境及成因分析

由“四社聯(lián)動”到“四社融合”是我們希望達(dá)到的理想狀態(tài)，但受主客觀因素的制約，“四社”融合面臨著認(rèn)同有余、接納不足、合作有限、融入不充分等困境。

（一）“四社融合”的困境表現(xiàn)

1.認(rèn)同有余、接納不足。社會認(rèn)同理論認(rèn)為，相互認(rèn)同是彼此接納的關(guān)鍵。目前，在國家政策和法律規(guī)范下，四社之間相互認(rèn)同不存在問題，但實際工作中的彼此接納就不如想象中那么樂觀。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)“主體聯(lián)動程度不夠深入”[6]情況在全國也具有普遍性。接納有限的表現(xiàn)形式呈現(xiàn)多樣化。比如，有的表面同意，實際上非常抵觸。以政府購買社會服務(wù)為例，有的社區(qū)居委會一方面贊成由政府財政出資購買社會力量提供的服務(wù)，另一方面又不愿意為社會組織、專業(yè)社工進(jìn)入社區(qū)開展服務(wù)提供便利，“隨意性很大，有時間就配合，忙時就拒絕”。[7]此外，社會組織、社工以及志愿者之間也存在接納不足的問題。如有的社會組織為了承接服務(wù)項目而存在不當(dāng)競爭；有的專業(yè)社工眼高手低，對社區(qū)工作人員不認(rèn)可；有的社區(qū)志愿者處在原子化的活動狀態(tài)，未能深入嵌入組織結(jié)構(gòu)之中，等等。

2.合作有限、融入不夠。合作不足是社區(qū)治理中較為明顯的問題。就協(xié)同理論而言，社會力量介入社區(qū)治理雖然是實現(xiàn)共建共治共享這一目標(biāo)的迫切需要，但協(xié)同機制的不完善與協(xié)同能力的缺陷卻是不可否認(rèn)的事實。在一些社區(qū)，“四社”之間同頻互動的力度明顯不夠，很多合作停留在非本質(zhì)性合作層面，合作的內(nèi)容、范圍有限；從博弈論視角看，社區(qū)各個主體的合作過程是正和博弈，即通過合作，參與博弈者皆有利益收獲，博弈能夠產(chǎn)生合作剩余。“合作剩余越多，那么，合作的積極性越高”。[8]合作剩余如何分配取決于博弈各方的力量對比與技巧運用。社區(qū)合作屬于強弱合作型，參與合作各方的力量是不對稱的，各方對于合作結(jié)果的預(yù)期必然存在差異，這就影響了社區(qū)治理主體之間合作的廣度和深度。合作不足導(dǎo)致的直接結(jié)果就是社區(qū)治理主體之間融入程度受限，不能形成關(guān)系密切的社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)治理力量容易分散，無法實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補，更不能有效地同向發(fā)力。

3.城鄉(xiāng)不平衡性突出。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的分治格局使社區(qū)治理的發(fā)展存在極大的不平衡性。從“四社聯(lián)動”以及“四社融合”的角度看，其發(fā)展的成熟度呈現(xiàn)了由城市到廣大鄉(xiāng)村的遞減規(guī)律，城市社區(qū)整體優(yōu)于鄉(xiāng)村社區(qū)。同時，就局部而言，即使同一個地區(qū)，“四社融合”發(fā)展也存在不平衡性，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)高于經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)；從融合的領(lǐng)域看，社區(qū)居民的“急難愁盼”無疑是“四社融合”的主戰(zhàn)場。從融合的技術(shù)場景應(yīng)用看，城市社區(qū)優(yōu)于農(nóng)村社區(qū)。此外，城市與鄉(xiāng)村在社區(qū)治理上對“四社融合”的要求也存在明顯的差別。由于農(nóng)村醫(yī)療資源不足、防控體系脆弱與治理資源缺乏，使廣大農(nóng)村社區(qū)疫情防控難度增加，[9]需要政府投入更多的人力、物力、信息等資源，“四社融合”的要求更為迫切；另一方面，基層治理偏好以及資源、服務(wù)、管理不斷向城市社區(qū)傾斜帶來的資源配置失衡進(jìn)一步加劇了“四社融合”的城鄉(xiāng)不平衡。

（二）“四社融合”面臨問題的原因分析

1.促進(jìn)“四社融合”的社會基礎(chǔ)比較薄弱。“四社聯(lián)動”向“四社融合”發(fā)展離不開一個良好的生態(tài)系統(tǒng)。其中，社會基礎(chǔ)是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。其內(nèi)容很多，涉及面非常廣泛，本文主要從觀念、制度、氛圍三個基本要素進(jìn)行分析。

首先，積極治理的普遍共識尚未形成。理念是行動的先導(dǎo)，社區(qū)治理可以分為消極的社區(qū)治理和積極的社區(qū)治理兩種截然相反的形式。前者雖然也是社區(qū)治理，但權(quán)威主體態(tài)度不積極，社會組織、社工、志愿者等其他社會主體被動參與，盡管也有協(xié)同動作，但往往淺嘗即止，甚至?xí)r斷時續(xù)，無法實現(xiàn)穩(wěn)定化、常態(tài)化。加之受到“運動式”治理這種看似積極治理實則消極治理理念的影響，使“四社”融合的建構(gòu)過程不可避免地受到?jīng)_擊，因為“運動式治理使得權(quán)力效應(yīng)擴展，沉睡在某些角落的權(quán)力被‘解凍’，動員了集體卻反而使得集體效應(yīng)逐步消除，”[10]“四社融合”的動力不增反減。

其次，在政策導(dǎo)向上，針對“四社融合”的政策設(shè)計則相對模糊，標(biāo)準(zhǔn)尺度不容易把握。很多地方出臺的政策、文件所指向的均是如何讓“四社”聯(lián)起來、動起來，而讓“四社”融起來的極為罕見。這種狀況不僅減弱了“四社融合”的勢能，而且不利于“四社融合”加快發(fā)展。在輿論宣傳方面，目前，各級媒體關(guān)注“四社聯(lián)動”的多，談“四社融合”的很少，理論研究領(lǐng)域也是如此。總體看，推動“四社融合”的政策氛圍和輿論氛圍不是非常濃厚，這既與社會各界對我國社區(qū)治理的整體認(rèn)識水平有關(guān)，也與社區(qū)治理實踐發(fā)展進(jìn)程緊密相連。

再次，支撐并推動“四社融合”的制度體系不健全。完善的制度體系是推進(jìn)“四社融合”最強有力的保障。與“四社融合”有關(guān)的制度很多，如社區(qū)區(qū)域化黨建制度、網(wǎng)格化管理制度、社區(qū)服務(wù)評價制度、政府購買社會服務(wù)制度等，這些制度有的與“四社融合”直接相關(guān)，有的對“四社融合”產(chǎn)生間接影響。制度體系不完善主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是制度指向聚焦于協(xié)同聯(lián)動而非融合，關(guān)注點集中在聯(lián)起來而不是動起來、融起來；二是制度的構(gòu)成上集約度不夠，制度“碎片化”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，制度之間的聯(lián)動性不強，“四社融合”的動力機制相對薄弱；三是依法推進(jìn)“四社融合”的制度保障建設(shè)滯后。與社會組織、社工、志愿者相關(guān)的法律位階較低，權(quán)威性不夠，用紅頭文件代替法律的習(xí)慣還留有深深的烙印。

2.“四社融合”的相關(guān)主體能力不足。從融合的主體看，主體的協(xié)同參與能力不足嚴(yán)重制約了“四社融合”發(fā)展。社會治理的“內(nèi)卷化”造成了“四社”能力的非對稱性，社區(qū)治理的“短板不在政府，而在市場和社會組織兩個維度”。[11]社會組織力量弱小、專業(yè)社會工作者隊伍建設(shè)明顯滯后成為顯而易見的現(xiàn)象。根據(jù)國家民政部門統(tǒng)計，截至2020年底，全國共有社會團體、民辦非企業(yè)單位（社會服務(wù)機構(gòu)）、基金會等社會組織89.4萬個；全國持證社會工作者共計66.9萬人，其中社會工作師16.1萬人，助理社會工作師50.7萬人。[12]作為參與社區(qū)治理的重要主體，這個數(shù)據(jù)顯然是不能令人滿意的。如果再考慮到社會組織和專業(yè)社工在城鄉(xiāng)分布的差異性，這種狀況對“四社融合”造成的消極影響就更讓人憂慮。一方面，社區(qū)治理需要大量合格的社會組織和專業(yè)社工介入；另一方面，我們卻找不到能夠承接社區(qū)治理任務(wù)的達(dá)到資質(zhì)要求的社會力量。對一些社區(qū)來說，“四社聯(lián)動”都很困難，“四社融合”更是奢望。

3.“四社融合”的路徑探索存在不足。我國城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展不平衡且模式多樣。按照事物發(fā)展的規(guī)律，“四社融合”的演進(jìn)模式應(yīng)該是多樣化的，呈現(xiàn)百花齊放的態(tài)勢。但從實際進(jìn)展看，一方面，同質(zhì)化現(xiàn)象比較突出，社區(qū)之間相互學(xué)習(xí)、簡單復(fù)制的做法還較為普遍，具有鮮明地域特色的融合模式所占的比例較低。另一方面，從地域分布看，城鄉(xiāng)社區(qū)之間發(fā)展嚴(yán)重不平衡，城市社區(qū)進(jìn)度快于鄉(xiāng)村社區(qū)；從融合的領(lǐng)域看，社區(qū)服務(wù)所占比例最高，成為“四社融合”的主陣地；從融合的技術(shù)手段看，雖然互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)治理方興未艾，但5G、云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)在“四社融合”中實際運用的場景有限，占據(jù)主流的依然是以人工介入為主導(dǎo)的傳統(tǒng)的方式方法，這既阻礙了“四社融合”的進(jìn)程，也不利于社區(qū)治理效能的提升。

三、社區(qū)治理中“四社融合”的發(fā)展路徑

“四社”由聯(lián)起來、動起來到融起來，是一個持續(xù)躍進(jìn)的過程。面對“四社融合”發(fā)展的不平衡性和不充分性，我們既要著眼全局，更要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以點帶面，加快推進(jìn)“四社聯(lián)動”向“四社融合”轉(zhuǎn)型升級。

（一）進(jìn)一步夯實“四社融合”的社會基礎(chǔ)

“四社融合”既不是彼此之間的同化，更不是簡單的行政主導(dǎo)下的所謂資源整合，而是一個系統(tǒng)性合作機制的建構(gòu)過程。

1.大力倡導(dǎo)并提升以深度合作為導(dǎo)向的積極治理觀念。從實踐效果看，我們僅僅強調(diào)社區(qū)治理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，推進(jìn)“四社聯(lián)動”向“四社融合”發(fā)展，必須用深度合作代替一般意義上的協(xié)同，用積極的治理理念代替消極的治理理念。不僅要通過新舊媒體大力宣傳并倡導(dǎo)社區(qū)融合理論，使之入腦入心，同時，還要運用典型示范，發(fā)揮榜樣引領(lǐng)作用，在全國范圍內(nèi)開展社區(qū)治理融合示范區(qū)評比表彰活動，以先進(jìn)典型影響和帶動更多的社區(qū)由“四社聯(lián)動”向“四社融合”過渡。

2.建立有利于“四社融合”的制度體系。“四社融合”是不同利益主體之間圍繞社區(qū)治理進(jìn)行的相互適應(yīng)和改變，需要通過制度予以規(guī)范。下一步，應(yīng)根據(jù)“四社”融合的發(fā)展需要，加強以下制度建設(shè)：社區(qū)民主協(xié)商制度、社會組織參與社區(qū)治理績效考評制度、專業(yè)社工配置與管理制度；志愿者參與社區(qū)治理的積分獎勵制度等，從制度上推動“四社融合”向更廣的領(lǐng)域和更寬層次拓展。

3.營造有利于“四社融合”的環(huán)境氛圍。由“四社聯(lián)動”到“四社融合”是社區(qū)治理形態(tài)的質(zhì)變，它要求我們既要搞好頂層設(shè)計又要鼓勵地方實踐探索，同時加大理論研究力度，即以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，以習(xí)近平關(guān)于社區(qū)治理的重要論述為依據(jù)，從理論層面解讀社區(qū)治理體系建構(gòu)過程中由“四社聯(lián)動”向“四社融合”發(fā)展演進(jìn)的必然性，讓“四社”深度合作的理念獲得強有力的理論支持。

（二）提高“四社融合”主體社會治理能力

“四社融合”在推進(jìn)過程中遇到的一些痛點和難點，有的來自內(nèi)部，有的來自外部。其中，最具代表性的有兩點：一是參與社區(qū)治理的社會力量相對薄弱且分布不均衡；二是面對社區(qū)線上線下治理相結(jié)合的全新局面，“四社融合”的對接點不清晰，操作起來存在一定的難度。我們必須從政策上加大扶持力度，拿出“真金白銀”幫助社會力量成長。“四社融合”與新技術(shù)如何實現(xiàn)有機結(jié)合，是我們面對的一個難題。至少在目前，全國還沒有形成一個公認(rèn)的“四社融合”與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)相互促進(jìn)的經(jīng)驗和模式。這一事實表明，找到“四社”融合與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對接的界面和節(jié)點成為破解難題的關(guān)鍵。

（三）積極探索多樣化“四社融合”的模式

“四社融合”既是理論問題，也是實踐問題，技術(shù)工具的選擇對于“四社融合”的順利推進(jìn)具有重要意義。“四社融合”有兩個關(guān)鍵點需要我們從技術(shù)層面予以解構(gòu)：一是四個主體之間的相互認(rèn)同與接納的路徑；二是四個主體之間的嵌入方式。所謂接納，是指主體之間通過一定的方式接受對方，并與之合作。對于主體之間的相互認(rèn)同接納，最重要的工具是國家的法律和政策。社區(qū)居委會、社會組織、專業(yè)社工、志愿者等社區(qū)治理主體的性質(zhì)、地位、作用在國家的法律和政策中都有明確規(guī)定。在具體的社區(qū)治理實踐中，采取何種方式接納對方，使之融入社區(qū)治理體系之中，無疑是工具選擇面臨的最大挑戰(zhàn)。這需要我們進(jìn)一步明確的是嵌入方式選擇的適應(yīng)性條件以及方式成本效益比較分析，這是解構(gòu)嵌入方式必須完成的任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，我們應(yīng)鼓勵地方大膽創(chuàng)新，探索并盡快形成適合本地社區(qū)治理需要的多樣化的“四社融合”模式。同時，將更多的資源向農(nóng)村傾斜，按照城鄉(xiāng)一體化的要求大力推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的“四社融合”，努力推進(jìn)“四社融合”的城鄉(xiāng)均衡化發(fā)展。