新形勢下房屋檢測鑒定行業管理的問題與優化建議

鮑逸

（上海市房屋安全監察所，上海 200003）

1 引言

房屋安全管理是政府賦予房產行政主管部門的一項職責，做好此項工作有助于杜絕房屋在使用過程中發生安全事故，對保護人們的生命財產安全、維護社會和諧、促進經濟發展具有重要的作用。

1989年，《城市危險房屋管理規定》（建設部令第4號）頒布實施，要求各地房地產行政主管部門設立房屋安全鑒定機構負責本地區房屋安全鑒定工作。在相當長的一個時期內，房屋安全鑒定一直由政府房產行政主管部門下設的一個機構承擔，但隨著國家體制改革的不斷深入，房屋安全鑒定正逐步朝著專業化、市場化、社會化方向發展，特別是北京、廣州、杭州等城市，均已明確了房屋安全鑒定的市場化運作機制。

房屋檢測安全鑒定行業正快速走向市場化，但是在國家層面尚未出臺與房屋檢測鑒定市場放開相配套的法律法規，在目前簡政放權的大環境下，國內主要城市的管理模式都是采取告知性備案的管理方式，行政主管部門對于鑒定單位事后監管力度較差，且不具備行政處罰權，對于鑒定單位的違法違規行為，處罰措施極為有限。對于目前鑒定市場存在的問題，鑒于公權力“法無授權即禁止”的法律原則，只能在職權范圍內采取一些輔助性措施，缺少法律上的強制力。

2 上海市既有房屋檢測鑒定行業面臨的新形勢

2.1 既有房屋檢測鑒定的市場需求正不斷擴大

上海市大量既有老舊房屋存在超齡使用的問題，改建、擴建項目也逐漸增多，對老舊房屋進行修繕裝修以及既有多層住宅加裝電梯等工作全面開展。隨著人們安全意識與維權意識提高，對房屋檢測的需求越來越強烈，同時隨著2021年《上海市房屋使用安全管理辦法》（滬符令39號）（以下簡稱安全管理辦法）的正式施行和城鎮房屋、農村房屋安全隱患排查整治工作的有序推進，既有房屋檢測鑒定的市場需求正不斷擴大。

2.2 對既有房屋檢測鑒定行業的管理亟待加強

1991年起，經上海市建交委批復同意，上海市房管局實施了房屋質量檢測單位資質管理，2004年，《中華人民共和國行政許可法》（主席令第7號）實施后因缺乏上位法取消了資質管理，但為了保持房屋鑒定檢測鑒定管理工作的連續性，滿足各級政府和社會各界房屋安全管理中技術支撐的需求，上海市房管局頒布了《上海市房屋質量檢測單位推薦辦法》（滬房地資修〔2004〕368號），上海市房屋質量檢測中心制定了相應的實施細則，并在上海市房管局網站上公布了推薦單位名錄和檢測鑒定人員名單。

上海對房屋檢測鑒定行業管理較為嚴格，行業運行情況良好，但由于現有推薦名錄中檢測鑒定單位數量有限，市場可選擇余地小，并且出現了掛靠、出借資質等違規現象，對上海市既有房屋安全鑒定行業的加強規范化引導和管理勢在必行，需要盡快研究加強監督管理的工作措施。

2.3 國內多個城市對房屋安全鑒定行業的管理文件和管理方式進行了更新

在行業信用管理層面，住房和城鄉建設部已經對建設、勘察、設計、監理、造價咨詢等建筑市場主體的不良信用行為進行了明確，但對于房屋安全鑒定行業，尚未建立明確的信用評價指標和標準。近年來，國內多個城市更新了房屋安全使用管理辦法和房屋檢測鑒定行業管理文件，強化了監督管理機制，采用備案制或名錄制的方式對鑒定單位進行管理，并引入了信用信息評價體系，推動了行業的有序發展。

3 上海市房屋檢測鑒定行業管理存在的問題

3.1 行業相關政策及管理文件尚待補充完善

出于城市安全運行、房屋管理和房屋檢測鑒定行業健康發展的需要，2020年上海市頒布了安全管理辦法，對《上海市房屋質量檢測單位推薦辦法》進行了修訂，并更名為《上海市房屋檢測鑒定單位公示辦法》（滬房規范〔2020〕1號）（以下簡稱公示辦法），推出“檢測單位名錄”，并對房屋檢測鑒定單位的技術能力要求進行了提升。

但是，現行的行業管理文件也存在一些不足之處：一是部分條文存在爭議，或與上位法中的規定存在一定抵觸。如對房屋檢測鑒定單位每年承擔鑒定工程量的規定與優化營商環境條例的相關規定存在矛盾等。二是與公示辦法和安全管理辦法配套的相關細則和運作機制并未徹底貫徹落實。例如，公示制度、主管部門監督辦法、公開承諾制度、單位資質、評價機制、信用檔案記錄等的實施細則，房屋檢測鑒定單位的業務能力、市房屋管理部門公布房屋檢測鑒定單位名錄、對房屋檢測鑒定活動實施監督管理等事項，沒有更確切的規定和配套制度，需要進一步完善和建立[1]。

3.2 既有房屋檢測鑒定市場亟須進一步優化管理

根據調研，上海市既有房屋檢測鑒定單位目前存在的問題主要體現在以下4個方面：（1）既有房屋安全鑒定的需求呈逐漸上漲的趨勢，現有推薦名錄的單位難以滿足市場需求，不同程度地存在業務飽和、工作繁重的現象。（2）市場可選擇余地小，不可避免地出現掛靠、借資質等違規現象，特別是有些規模不大但時間緊迫的鑒定項目需求，往往得不到名錄內鑒定單位的及時響應。（3）未列入名錄的檢測單位數量多，缺乏統一管理，各個單位的技術能力參差不齊，對房屋檢測市場的健康有序發展不利。（4）部分未列入名錄的單位希望納入管理系統以提高自身的綜合水平。

4 新形勢下優化上海市房屋檢測鑒定行業管理的建議

4.1 進一步完善管理文件體系，制定或修訂行業管理文件

為規范上海市房屋檢測鑒定行業，為行業管理和執行提供依據，應依據《城市危險房屋管理規定》、安全管理辦法等規章文件，制定一系列完備、可行的行業管理文件，作為構建完善房屋檢測鑒定行業管理體系的依據，具體可采取的措施有：

1）建議制定《房屋檢測鑒定公示單位監督管理辦法》，對經公示并在上海市行政區域內從事既有房屋檢測鑒定業務的房屋檢測鑒定單位及其檢測鑒定活動進行監督和管理。

2）建議修訂《上海市房屋檢測鑒定單位公示辦法》，對不合適的內容進行調整。

3）建議制定《房屋檢測鑒定單位承諾及備案規定》。在上海市行政區域內從事既有房屋檢測鑒定業務的單位，應向市房屋管理局備案，需相應制定備案規定。

4）建議制定《房屋檢測鑒定復核規定》，以解決房屋檢測鑒定執行中出現異議，并滿足進行復核工作的需求。

4.2 建立健全行業管理各項機制，強化事前、事中、事后監管

參照北京、杭州等地經驗，深化放管結合，建議對行業管理各項機制制定更有利于行業健康發展的細則。例如，對房屋檢測鑒定單位的備案流程、申請材料進行精簡和優化，同時采用“三查一評”（雙隨機檢查、網絡巡查、日常檢查和危房報告評審）等方式，加強和規范對檢測鑒定單位開展檢測鑒定活動的事前、事中、事后監管。

參照杭州、南京等地經驗，建議建立房屋安全鑒定專家庫，以充分發揮行業專家在房屋安全排查、房屋安全鑒定和危房解危整治工作中的決策建議、專業咨詢、理論指導、技術支持作用，并建立鑒定結論爭議調處機制，有利于提高房屋使用安全的科學化管理水平。

參照多地經驗，建議建立既有房屋檢測鑒定行業網絡信息管理平臺，有利于優化政務服務流程，深入推進“一網通辦”“一網統管”，整合公共數據資源，有利于進一步夯實監管責任，健全監管規則，完善監管方式。房屋檢測鑒定單位可通過房屋使用安全信息管理平臺實行備案、申請、實時報送檢測鑒定合同、報告及相關資料等。主管部門可實現對房屋檢測鑒定單位的信息進行審核、統計、評價、抽查和日常監督管理[2]。

4.3 構建誠信建設長效機制，逐步落實房屋檢測鑒定行業信用管理

根據國務院辦公廳《關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（國辦發〔2020〕49號）、《上海市優化營商環境條例》（上海市人民代表大會常務委員會公告第35號）、《上海市人民政府關于加強和規范事中事后監管的實施意見》（滬府發〔2020〕7號）等文件的精神，對于房屋檢測鑒定行業，也應當著力構建誠信建設長效機制，以更好地發揮社會信用體系在支撐“放、管、服”改革和政府職能轉變、營造公平誠信的市場環境和社會環境等方面的積極作用。擬提出5方面的建議：

1）對符合檢測鑒定能力和技術條件的房屋檢測鑒定單位進行登記備案。市房屋行政主管部門的受理機構應按照公示辦法，對符合備案標準的申請單位予以備案，并通過管理平臺向社會公布。

2）研究與建立信用評價標準，按各項信用信息分別劃定評價指標和分值。對申報單位進行技術能力綜合評估，建立房屋檢測鑒定單位的技術條件和信用檔案記錄制度，需相應制定《房屋檢測鑒定單位信用評價標準》或《房屋檢測鑒定單位信用信息管理辦法》，適用于在上海市行政區域內從事既有房屋檢測、評估、鑒定活動單位的市場行為信息的采集、評價、應用、公示，以及對房屋檢測鑒定單位和鑒定人員的動態監督管理。

3）建立上海市房屋檢測鑒定行業信用信息評價機制。上海市房屋行政主管部門可建立本市房屋檢測鑒定行業信用評價機制，按照《房屋檢測鑒定單位信用評價標準》對房屋檢測鑒定單位進行信用評價，并據此對房屋檢測鑒定單位進行信用信息記分管理，根據年度信用記分結果，評定檢測鑒定單位信用等級。

4）發布房屋檢測鑒定單位名錄。上海市房屋行政主管部門可將已備案的檢測鑒定單位納入房屋檢測鑒定單位名錄庫，根據單位的基本情況和信用評價結果等信息，形成“房屋檢測鑒定單位名錄”。名錄庫實行動態管理，按照年度信用評價得分從高到低排序，并按公示辦法將名錄進行公示。房屋檢測鑒定的委托人可按照雙方自愿、市場擇優的原則從“房屋檢測鑒定單位名錄”中自主選擇檢測鑒定單位。

5）逐步落實對房屋檢測鑒定單位的信用管理。在房屋檢測鑒定行業的信用管理體系建立后，上海市房屋行政主管部門可逐步落實對房屋檢測鑒定單位的信用管理。上海市房屋行政主管部門對已備案的房屋檢測鑒定單位采集信息，建立房屋檢測鑒定單位市場行為信用信息檔案；房屋檢測鑒定單位應當每年定期向上海市房屋行政主管部門報送房屋安全鑒定情況的年度報告；上海市房屋行政主管部門根據信用評價的結果，對房屋檢測鑒定單位進行差別化監管。

5 結語

本文回顧了上海市房屋檢測鑒定行業的發展歷程，梳理了房屋檢測鑒定行業管理相關的管理文件。通過對房屋檢測鑒定管理部門、相關行業協會、房屋檢測鑒定單位的現狀進行調研，分析房屋檢測鑒定行業管理政策實施以來的政策運行狀況、實踐效果和存在的問題。對國內各典型城市房屋檢測鑒定行業的管理情況進行了調研，對其管理經驗進行了借鑒。提出了關于進一步優化本市既有房屋檢測鑒定行業管理制度、建立長效信用管理機制的建議。