臨港新片區公平競爭集中審查機制的創新實踐

文/潘軼軍

公平競爭審查多元化模式創新，是臨港新片區在全國率先開展強化競爭政策實施試點的重要工作之一。本文擬從公平競爭審查的機制著手，參考對標國際模式，從制度創新的角度，對臨港新片區公平競爭集中審查機制的設計思路和初步形成的實踐成效，進行一定的探討。鑒于公平競爭審查制度的建立是一項系統性工程，且各地具體情況不同，由此，本文僅供參考。

一、公平競爭審查制度對臨港新片區營商環境建設的重要作用

公平競爭審查制度的實施是黨中央、國務院做出的重大決策部署，為建設市場化、法治化、國際化營商環境，發揮市場在資源配置中的決定性作用提供了必要的制度保障，具有非常重要的意義。2016年，國務院出臺《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》；2021年，國家市場監督管理總局、國家發展改革委、財政部等5部門聯合出臺《公平競爭審查制度實施細則》（以下簡稱《細則》）；近期，《反壟斷法》在修訂過程中，擬將公平競爭審查制度納入該法。這一系列規則出臺標志著我國公平競爭審查制度正在不斷建立和完善，即將完成法治化進程。

《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》明確指出：“借鑒國際上自由貿易園區通行做法，促進各類市場主體公平競爭。”臨港新片區高度重視公平競爭制度創新，2021年2月出臺《臨港新片區管理委員會2021年深化“放管服”改革和優化營商環境工作要點》，將著力營造公平競爭的市場環境作為重要任務納入其中。臨港新片區結合營商環境“18+N”特色指標體系的創新完善，以公平競爭對優化營商環境的支持效應為切入口，對標《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）和《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）等國際經貿規則，創新設置獨立的公平競爭子指標，包含平等性、透明度、成熟度、便利度、豐富性等5個維度，并將公平競爭審查納入營商環境評估條款，采用半定量評估方式，于2021年首次在其營商環境評價中由第三方開展測評。從測評結果來看，臨港新片區公平競爭狀況良好，對市場化、法治化、國際化營商環境發揮了重要的作用。

二、臨港新片區公平競爭集中審查機制的設計思路

公平競爭審查制度是以競爭價值作為衡量、評價其他政策的“尺子”，是協調競爭政策和產業政策的重要工具。競爭政策的功能是保護競爭，讓市場這只“看不見的手”充分發揮作用；產業政策的功能是讓政府這只“看得見的手”進行直接干預。隨著產業的成長和市場的成熟，競爭政策和產業政策的協同發展、互相疊加作用越來越重要。更加科學且符合區域高質量發展特征的公平競爭審查機制的設計、建立，對推進公平競爭制度的有序實施、提高各項產業政策文件的審查質量和效率，將起到重要的支撐作用。

具體從公平競爭的審查方式來看，《細則》規定，公平競爭審查可以由政策制定機關的具體業務機構負責，也可以采取內部特定機構統一審查或者由具體業務機構初審后提交特定機構復核等方式。由此，結合臨港新片區建設任務要求和高質量發展特點，在公平競爭審查機制創新設計的過程中，有關部門可重點考慮以下3個方面：

1. 充分發揮臨港新片區的制度創新優勢

一方面，臨港新片區承擔了在全國率先開展強化競爭政策實施試點工作的重要任務。2020年9月臨港新片區發布《關于在中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區開展強化競爭政策實施試點的通知》，明確創新公平競爭審查工作機制，要求完善聯席會議運行機制，探索建立重大政策措施會審制度；支持探索在臨港新片區實行內部統一審查，或者由業務機構初審后提交特定機制復核。該通知為臨港新片區率先創建公平競爭集中審查工作機制提供了有力依據，充分體現了國家、上海市對臨港新片區承擔公平競爭制度創新重要“試驗田”任務的大力支持。

另一方面，臨港新片區管理委員會（以下簡稱“管委會”）是上海市人民政府的派出機構，設15個內設機構和1個下屬機構（即市場監督管理部門）。從機構設置和職能分工來看，管委會是政策制定機關，內設機構僅負責起草政策措施，市場監督管理部門獨立于其他內設機構，且具有專業優勢，由其進行專業審核，既不構成對其他單位職權的干涉，又能對審查工作的質量有較好把控，體現了制度創新微觀層面的技術優勢。

2. 充分借鑒有關國際模式

借鑒有關國際模式，可以參考歐盟在國家援助控制制度中所采取的路徑。根據《歐盟運行條約》規定，所有國家援助必須事前向歐盟委員會競爭總司申報，由歐盟委員會競爭總司進行審查并依法做出同意實施、禁止實施、附條件實施等決定。

韓國也是采取競爭執法機構主導的外部評估路徑。根據《擬實施管制措施影響評估指南》規定，韓國各級政府部門擬定的管制政策應當首先接受競爭執法機構（即韓國公平交易委員會）的競爭評估，由該機構判斷管制政策是否屬于限制企業數量和營業范圍、限制企業競爭能力、限制企業競爭積極性、限制消費者選擇等情形。

這些國際通用的公平競爭審查機制從技術層面也為臨港新片區提供了參考。

3. 充分規避可能由政策起草機關自我審查帶來的不確定因素

政策起草機關對政策制定的背景、目的、內容最為了解，因此其自我審查具有規制優勢，能夠比較好地處理競爭政策和產業政策的關系，特別是在快速應對數量龐大的存量政策文件過程中，更加具有技術和信息優勢。然而這一機制可能受多種因素影響，異化為僅進行形式上的公平競爭審查，而不進行實質性的公平競爭審查，形成了因能力缺失而不能審查、因激勵扭曲而不愿審查的悖論式困局。

三、臨港新片區公平競爭集中審查機制的探索實踐

基于以上設計思路，在有關部門的指導和大力支持下，臨港新片區在上海市范圍內率先建立了公平競爭集中審查工作機制，實行起草部門初審→市場監管部門專審→辦公室（審計室）復核的三級把關制，即由政策起草部門在起草后開展自我審查（初審），然后由臨港新片區市場監管部門開展專業審查，最后由管委會辦公室（審計室）開展法制復核。同時，針對可能存在的問題，三方要實時開展溝通協調。

為提升集中審查工作機制的效能，確保工作機制充分發揮協調作用，臨港新片區充分發揮公平競爭審查聯席會議平臺功能，進一步細化工作規則、操作流程和審查內容。

1.建立涉及公平競爭審查的政策措施管理清單

臨港新片區制定了《公平競爭審查范圍排查表（存量）》和《公平競爭審查范圍常見類型梳理表》，明確集中審查的范圍，包括以管委會名義制定的各項政策措施，組織管委會各內設機構對自身起草、擬定的政策文件及其他政策措施進行內部排查，實現審查范圍全覆蓋，梳理出涉及市場主體經濟活動的部分。

2. 制定實施細則

臨港新片區制定《臨港新片區公平競爭審查三級把關制度實施細則（草案）》，從目的依據、適用范圍、職責分工、審查流程、處理意見、流轉存檔、爭議解決等角度，將集中審查機制制度化，細化各參與單位之間的分工，全流程管控，保障集中審查機制全面落實。

3.制定工作指引

臨港新片區為確保審查標準規范化制定了《臨港新片區公平競爭審查指引》，重點從審查標準、常見情況、適用提示、說明性案例等方面，對審查過程中可能存在的問題及解決方法進行闡述說明，為政策措施的起草、擬定部門提供標準化技術支撐。

4.建立溝通機制

臨港新片區強化審查過程中的溝通協調，針對存疑問題，由起草部門、專業部門、辦公室共同研討，在充分聽取各方意見的基礎上，形成修改或接受例外情形等共識。

5.引入第三方專業評估機構

第三方評估是公平競爭審查制度中行之有效的外部監督機制，第三方專業評估機構可以提供專業咨詢意見，提升公平競爭審查的專業性。

自臨港新片區公平競爭集中審查機制實施以來，臨港新片區共對149項以主動公開的規范性文件為主的存量政策措施開展審查，對11項新出臺的政策措施開展實時審查，在這160項政策措施中，有16項政策措施存疑。臨港新片區對這16項政策措施文件提出的涉及特許經營權、特定經營者優惠政策、財政補貼與繳納稅收掛鉤等問題進行采納并修改。

四、總 結

臨港新片區探索建立的公平競爭集中審查機制，是在國家公平競爭審查制度框架內所進行的有益實踐，也是對標國際高標準進行制度創新的積極嘗試。臨港新片區通過優化審查機制，確保了公平競爭審查制度的有效運作，為促進競爭政策與產業政策進一步協調、營造公平競爭的市場環境提供了更為堅實的制度保障。