發揮資產評估專業財政財務監管作用的探討

■ 李 麗

（長安大學經濟與管理學院，陜西西安 710064）

黨的十八屆三中全會提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，這一新形勢的新定位對加強財政財務管理工作提出了更高的要求，客觀上要求進一步強化財政財務監管。現階段財政財務監管取得了顯著的進步和良好成效，但也應清醒地看到，一些地方部門及單位仍然存在財經法規執行不嚴、財經紀律松弛，財政資金浪費嚴重和使用效率不高、財務管理領域失范失序等情況，要求對財政財務進行更細化管理。同時，隨著財政體制的深化改革，社會經濟的發展，財政財務監管的范圍和內涵也在不斷變化，其合規性、有效性的要求進一步提高，監管任務更加繁重和困難。目前政府監督因監督力量有限，頻率較低，監督效能發揮不充分，震懾力不足，有必要借助專業中介機構，強化監督管理。

一、財政財務監管面臨新形勢，需要借助專業中介機構

在我國實施市場經濟體制后，整個社會和經濟環境發生了系統性變化，與此同時，有關政府財政的地位和影響效應也得以全面凸顯。財政財務監督是財政體制的一個重要組成部分，是財政管理工作中不可或缺的要素。新時期財政的監管內涵和外延都發生深刻變化。傳統財政監管更注重資金用途的改變、違反亂紀等的監管。新時期財政監管內涵豐富，外延不斷延伸，對財政資金使用效率、資產保值增值、財政績效及稅收征收等方面的監管越來越嚴格。財政資金具有無償使用的特點，資金使用者缺乏內在自我約束機制，因此迫切需要外在的監督支持。隨著國際化的發展，現代技術的運用，企業偷稅、漏稅和避稅行為更加隱蔽，只靠國家稅務部門難以進行全面監管，需要借助中介機構力量。

財務監管是財政監管基礎，目前在財務監管方面，財務監管現象呈現多樣化和復雜化。近年來國有資產流失，會計信息嚴重失真的現象已引起社會各界的高度重視；隨著公允價值的普遍運用，對公允價值運用是否規范、正確的監管日益迫切。2014年財政部發布專門的公允價值具體會計準則《企業會計準則39號—公允價值計量》，對公允價值的計量、運用和披露進行全面規范。公允價值的計量專業性強，需要借助專業中介機構。隨著跨國公司的發展，內部關聯交易活躍，避稅行為變得普遍，只靠稅務部門的力量遠遠不夠。目前在財務監管方面缺乏對一些公司高層重大財務決策行為的及時有效監督；對公司高層經營管理人員違規獲取個人財務利益的監督不到位；對國有公司經營管理者隱瞞真實信息不能及時實行有效監督。在公司利潤信息的監督方面，還不能完全杜絕人為虛增利潤行為。

鑒于相關財政部門人力不足、相應專業知識缺乏，需要聯合內外部力量，建立健全互相溝通、有效協調機制，充分發揮專業中介機構在監管中的優勢，適應新形勢下對監管的要求。

二、資產評估機構助力財政財務監督的優勢

資產評估行業與改革開放相伴而生，我國的資產評估起源于20 世紀 80 年代，最初是為滿足我國政府規范國有資產交易、維護國有資產權益的需求提供服務。經過三十年的發展，服務領域不斷擴大，遍及國家經濟建設及社會發展各個領域，行業規模和社會影響力不斷擴大，成為我國經濟社會發展不可或缺的重要專業服務行業。

資產評估行業作為一種獨立的、公正的中介機構，具有較高的專業知識以及多年的經驗水平。資產評估是研究價值形成、價值決定和價值衡量的學科。評價和評值是資產評估具有的最基礎的內在功效和能力。除此以外，資產評估還具有咨詢作用、管理的作用和鑒證的作用。經過30多年的發展，資產評估已經形成了一套完整的理論體系，規范科學的評估方法。在專業建設方面，堅持“專業是評估行業核心競爭力” 的發展理念，構建了比較系統、完善的評估準則體系。我國的評估準則，從最初全面跟行國際評估準則，到逐步并行，現在已有多項評估準則實現了領先；建立了“發現市場、研究市場、規范市場、發展市場”的市場拓展路徑；創新了從市場研究、標準制定、素質培養的專業建設模式，使行業的社會功能和可持續發展有了強大的專業支撐。

經過30多年的發展，資產評估領域不斷拓展，實現了評估對象由服務國有企業為主到服務各類經濟主體的轉變；由一般資產評估向新型資源性評估發展；由原生品資產評估向衍生品資產評估發展。從以單一評估業務為主到業務多元化的轉變；由境內資產評估向境外資產評估發展。資產評估外延不斷拓展，形成了一系列特定業務的評估，如以稅收為目的的評估，以財務報告為目的的評估，預算績效評估及PPP項目評估等。

資產評估是專業中介服務行業，專業性中介服務是市場經濟的內在需求，資產評估是其中的重要一環，對于發現資產價值、規范交易秩序、促進資源合理配置、服務經濟發展、維護社會公平及促進社會和諧具有重要作用。2012年10月，財政部印發《中國資產評估行業發展規劃》，對資產評估行業的定位進行了綜合描述，即：運用專業優勢，對市場主體的各類資產價值及相關事項，提供測算、鑒定、評價、調查和管理咨詢等各種服務的現代服務業。習近平總書記和李克強總理多次強調要把發展現代服務業作為基本國策。原財政部樓繼偉部長也指出，資產評估是市場經濟的基礎性工作，也是財政部的基礎性工作。當前深化財政體制改革，加強財政財務監督，需要資產評估行業提供專業支撐。

三、資產評估助力財政財務監管領域的邏輯分析

資產評估行業憑借自身專業優勢，對財政財務監管發揮著重要作用。資產評估行業多年來積極參與財政績效評價工作。2012年財政部印發《關于開展2008-2011年中央國有資本經營預算支出項目績效評價工作的通知》(財企[2012]384號)，委托資產評估機構第一次開展中央國有資本預算績效評價。2014年8月，中國資產評估協會根據政府部門的績效評價管理與實踐經驗，針對績效評價的特點，制定了《財政支出（項目支出）績效評價操作指引》。該《操作指引》以財政部績效評價相關規定為指導，以相關法律法規為依據，強調評估機構參與績效評價的專業性。

2020年2月財政部印發《項目支出績效評價管理辦法》財預〔2020〕10號，其中第二十三條規定，財政評價和部門評價根據需要可委托第三方機構或相關領域專家參與。在《管理辦法》中明確界定項目支出績效評價是對項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評判。績效評價不同于審計，中介機構審計側重于財政財務資金合法性、合規性的審查，把審計情況和發現的問題描述清楚，并提出相關建議。而績效評價不僅評價財政資金的合法性、合規性，更主要的是評價項目實施各環節相應人、財、物的支撐及項目的執行情況，總結項目實施績效，發現存在的問題，并提出相關建議，因此績效評價范圍更廣、要求更高。從評價內容可看出，評價內容具有綜合性。資產評估是一個綜合性的專業，它不僅與社會科學、自然科學以及工程技術有關，還融合了建筑領域、機械領域、經濟、法律以及管理等各行各業。資產評估綜合性，使資產評估行業能夠勝任項目支出績效評估的要求。同時，資產評估行業作為專業評估機構，有著多年績效評價經驗，將在“項目支出績效評價”中發揮重要作用，助力財政財務監督管理。

資產評估行業直接對企業資產進行評估，對企業資產狀況了解，對評估結果掌握，業務的便利，可助力稅收監管。企業在進行資產重組、股份制改制等，往往涉及資產評估業務。企業進行資產評估后資產增值，需要繳納稅收，而有些企業不按規定繳納稅款。為保證稅款及時足額入庫，稅務機關可與資產評估機構建立聯系，評估機構可將進行資產評估的企業狀況和評估后的報告及時告知稅務機關，可有效監督稅款及時足額入庫。

資產評估的一般目的是獲得資產的公允價值。2006 年財政部發布了企業會計準則，準則規定了某些資產應當使用公允價值計量。具體包括非貨幣性資產交換、投資性房地產、非同一控制下的企業合并、金融工具和債務等。2014年財政部發布專門的公允價值具體會計準則《企業會計準則39號——公允價值計量》，對公允價值的計量、運用和披露進行全面規范。該準則在估值技術中規定：企業以公允價值計量相關資產或負債，使用的估值技術主要包括市場法、收益法和成本法。而這三種方法正是資產評估最基本的方法。為了有效評估會計中使用了“公允價值”計量的資產，中國資評估協會于2007年發布了《以財務報告為目的的資產評估指南（試行）》，2017年對指南進行了修訂并發布了正式版。近年來，為獲取相關資產或負債的公允價值，越來越多的上市公司或注冊會計師委托資產評估機構提供專業服務，以財務報告為目的的評估對上市公司財務信息的影響越來越大。資產評估將在以財務報告為目的的評估，審核“公允價值”的計量中發揮重要作用。

企業財務管理評估是財政財務監管的一項重要手段，通過評估企業財務管理的有效性，可引導和推動企業不斷完善內部財務管理制度，加強和改進內部財務管理，從而控制企業財務風險，實現企業財務戰略和財務目標。財政部門的評估是對企業內部財務監管過程和結果的全面評估，可以從財務的角度有效反映企業財務管理的全貌，為政府部門監管提供依據。企業財務管理評估不是傳統意義上的財務檢查，而是為了促進企業完善和優化內部財務管理制度服務。現代企業財務評估的內容包括財務戰略、資本結構、產融結合、全面預算、營運資金、項目投資效益、境外業務及財務高管職責等。評估業務范圍廣、難度大，需要專業中介機構大力支持，資產評估行業在此有著獨特優勢。