行政強制執行權的有關問題
——陳某訴某縣民政局行政強制執行案

☉ 金俠

案情簡要

陳某妻子金某于2011年6月去世，陳某對其遺體進行了土葬。某縣民政局于2011年11月25日作出《行政處罰先行告知書》，載明：擬責令陳某限期對金某遺體進行火化，并處500元罰款的行政處罰，如陳某有異議，可在2011年12月1日前提出書面陳述（答辯）意見，逾期視為放棄陳述（申辯）權利。同日，某縣民政局作出《行政處罰決定書》，責令陳某在限期內將遺體火化，并處500元罰款。由于陳某未在限定的日期內履行行政處罰決定書所確定的義務，某縣民政局于2012年4月18日作出《行政強制執行通知書》，決定于2012年4月18日9時40分予以強制執行，現已執行完畢。陳某訴請法院確認某縣民政局的具體行政行為違法。一審、二審法院均認定某縣民政局在履行送達手續等程序上存在瑕疵，但是，依據《殯葬管理條例》和《某省殯葬管理條例》，某縣民政局實施的強制執行行為是正確的，某縣民政局的具體行政行為并未給陳某帶來任何損失，故對陳某的訴訟請求不予支持。陳某不服，向某市中級人民法院提出再審申請，某市中級人民法院于2015年5月27日作出駁回再審申請通知書。陳某不服，向某市人民檢察院申請監督，某市檢察院經審查后提請某省檢察院抗訴。某省檢察院于2016年2月23日作出行政抗訴書，某省高級人民法院裁定對該案提審，認定某縣民政局不具有行政強制執行權，且違反法定程序，判決撤銷一審、二審判決，撤銷某縣民政局作出的《行政處罰決定書》，確認某縣民政局作出的強制執行行為違法，并判決賠償陳某精神損害撫慰金10000元。

【典型意義】

本案直接反映了民政部門在殯葬管理領域是否具有行政強制執行權，涉及的法律要點主要包括：

一、民政部門對于違反殯葬管理秩序的違法情形，具有查處的法定職責。《殯葬管理條例》（1997年）第三條規定：“國務院民政部門負責全國的殯葬管理工作。縣級以上地方人民政府民政部門負責本行政區域內的殯葬管理工作。”第二十條規定：“將應當火化的遺體土葬，或者在公墓和農村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遺體、建造墳墓的，由民政部門責令限期改正；拒不改正的，可以強制執行。”本案中，陳某違規將應當火化的遺體土葬，某縣民政局作為本轄區殯葬領域主管部門，具有相應的管轄職權。

二、行政強制法出臺后，民政部門在殯葬管理領域不具有行政強制執行權。行政強制法第二條第三款規定：“行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。”第十三條規定：“行政強制執行由法律設定。法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。”根據上述規定，只有法律才能設定行政強制執行，行政法規、地方性法規和規章及規章以下的規范性文件均不得設定行政強制執行。行政強制法于2011年6月30日發布，自2012年1月1日起正式施行。《殯葬管理條例》和《某省殯葬管理條例》雖然規定了民政部門對于拒不改正的違法行為，可以強制執行，但因行政強制法屬于上位法，故《殯葬管理條例》和《某省殯葬管理條例》關于民政部門可以強制執行的規定因與行政強制法相沖突而不再適用。本案中，某縣民政局于2012年4月18日依據《殯葬管理條例》和《某省殯葬管理條例》對金某遺體強制進行火化，構成行政強制執行行為，該行為因不符合行政強制法規定，屬于超越職權。

三、民政部門作出行政處罰決定應當保障當事人陳述、申辯權利。行政處罰法（2009）第三十一、三十二條規定，行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。當事人有權進行陳述和申辯，行政機關必須充分聽取當事人的意見。因此，民政部門在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，告知當事人依法享有的權利，并充分聽取當事人的意見。本案中，某縣民政局于2011年11月25日作出《行政處罰先行告知書》，載明陳某有關違法事實、理由及依據，并告知陳某有權于12月1日前提出書面陳述（答辯）意見。但是，某縣民政局于作出《行政處罰先行告知書》的同日，即作出《行政處罰決定書》，并沒有按照行政處罰法規定，在作出行政處罰決定前，充分聽取陳某陳述意見，屬于程序違法。此外，某縣民政局依據違反法定程序作出的行政處罰決定，實施行政強制執行行為，本身也存在非常大的法律風險。

四、民政部門申請人民法院行政強制執行前應注意告知程序和時間要求。行政強制法第五十四、五十五條規定，行政機關申請人民法院強制執行前，應當催告當事人履行義務。催告書送達十日后當事人仍未履行義務的，行政機關可以向有管轄權的人民法院申請強制執行。行政機關向人民法院申請強制執行，應當提供當事人的意見及行政機關催告情況。根據上述規定，民政部門申請人民法院行政強制執行前，應當以書面形式催告當事人履行義務，給予當事人陳述和申辯的權利，并應注意保留相關送達憑證及雙方來往材料。同時，還應注意申請行政強制執行的時間要求。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百五十六條規定，沒有強制執行權的行政機關申請人民法院強制執行其行政行為，應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起三個月內提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理。之所以規定了較長的申請期限，是考慮到行政強制執行對行政相對人權益影響大，需要充分保障當事人救濟權利的期限利益，以最大限度地防止行政強制權的濫用。此外，根據行政強制法第五十九條的規定，因情況緊急，為保障公共安全，行政機關可以申請人民法院立即執行。經人民法院院長批準，人民法院應當自作出執行裁定之日起五日內執行。

【辦案體會】

隨著法律法規的不斷完善，民政部門應當嚴格按照現行有效的法律法規，遵循法定的權限和程序履行職責。本案中，因民政部門未關注到新頒布法律對于其職權的改變，在不具備行政強制執行權的情況下，違法實施行政強制執行行為，違反了法無授權不可為的基本原則，其行政處罰決定也違反了法定程序。另一方面，行政機關實施違法行政行為，依法將承擔國家賠償責任。國家賠償法第三十五條規定，有本法第三條或者第十七條規定情形之一，致人精神損害的，應當在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉；造成嚴重后果的，應當支付相應的精神損害撫慰金。本案中，盡管陳某將金某遺體土葬的行為違反了《殯葬管理條例》的規定，某縣民政局應當依法予以糾正并處罰，但法院考慮到某縣民政局在違反法定程序的情況下作出行政處罰決定及強制執行行為，給作為死者家屬的陳某造成一定的精神損害，判決某縣民政局對其進行賠償。因此，民政部門須及時關注法律變化情況，謹慎依法履行職責。實際上，民政領域法律法規有關行政強制措施和行政強制執行的規定非常少，民政部門實施上述職權時要注意法律法規具體規定，準確界定職權，依法履行程序，避免出現違法情形。