以《生物安全法》筑牢生物安全法治體系地基

周 薇 （北京首都創業集團有限公司公司律師）

在我國抗擊新冠肺炎疫情取得全球矚目成績之時，疫情已成為威脅世界各國的流行病，突顯出生物安全風險日益嚴峻性。黨中央在全面深化改革委員會第十二次會議中指出“把生物安全納入國家安全體系”，“盡快推動出臺生物安全法，加快構建國家生物安全法律法規體系、制度保障體系”。自此，我國生物安全立法進入快車道。

一、從國家戰略高度設計生物安全的法治體系

習近平總書記指出，要從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統規劃國家生物安全風險防控和治理體系建設，全面提高國家生物安全治理能力。

升級我國生物安全法治建設，應從幾個角度考慮：

（一）補足國家治理體系和治理能力的短板

本次疫情防控阻擊戰，反映出我國治理體系、治理能力的優勢和短板。優勢上，我國應對危機的執行力和動員力、應對確定性危機的能力、集中和組織資源的能力都很強。但疫情也集中暴露了國家治理體系和治理能力的一些短板。

比如，地方政府初期科學防控預案缺乏，對風險預估嚴重不足，反映出預防預警風險的能力有待提高；疫情初期核酸檢測能力不足，大量疑似病人積壓，檢測試劑盒研發上市和檢測權應急流程較慢，反映出應急響應能力不足；野生動物一直是許多嚴重新發疫病的自然宿主，但國內濫食野生動物亂象不止，反映出生態文明理念缺位、監管空白或不足、部門間協調配合難等問題。

（二）理解生物安全在國家安全體系中的位置

生物安全一般指國家有效應對生物及相關風險，維護和保障國家社會、經濟、公共健康和生態環境等安全。作為一種非傳統安全，意味著人類社會過去沒有遇見或者很少見到，是近年逐漸凸現出來的風險，具有跨國性、突發性、責任主體不確定性、動態性等特點。

生物安全與現有國家安全體系分類下的十二大要素，如國民安全、生態安全、資源安全、軍事安全、科技安全等等無疑都是有交集的。比如，需考慮如何消減病毒類生物對人類和國家的沖擊，也要考慮如何保障生物技術、基因技術的開發利用遵循正確價值導向。所以，生物安全很難劃分為某大類安全的子項，天然有跨多部門監管需求。

（三）迎接國際國內生物安全挑戰的需要

當前我國生物安全面臨較嚴峻的形勢和挑戰：全球新型傳染病事件頻發；環境污染、外來物種入侵等造成嚴重生態環境破壞；基因資源流失時有發生；國際多邊生物武器軍控進程難以取得進展；新的生化恐怖主義威脅；主要發達國家都將生物安全戰略納入國家安全戰略體系，爭奪國際生物安全領域的話語權。

二、依靠中國特色文化制定生物安全的良法善法

一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。中華民族優秀傳統文化，在黨和人民偉大斗爭中孕育的社會主義先進文化，積淀了中華民族的精氣神，是制定生物安全領域良法善法的文化基礎。

德、法并重相互融合是我國法治文化的鮮明特征，堅持德法融合的法治思想、法治文化是推進生物安全治理體系建設和治理能力現代化的基石。生物安全、公共安全、應急管理、重大疫情防控等，在立法建設中應當依托于中國特色的法治文化與法治思想，是相關體系高效運行的重要保障。

繁榮和發展社會主義先進文化，增強文化自信，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。源遠流長的 “以民為本”思想，與政府將保護人民生命健康作為生物安全的根本目標相一致。“道法自然”“天人合一”都啟示我們，現代文明依賴的技術是把雙刃劍，本身就是現代文明的主要脆弱點。在面對自然時，人類依然渺小，要敬畏自然，要符合自然規律，發展生物技術要符合倫理，持謹慎態度。

習近平生態文明思想提出了“人與自然和諧共生”的科學自然觀。借鑒這個理念，對生物安全概念應作廣義理解，應包括自然中與人類相關動物、植物、微生物、合成生物等所有生物的安全；要培養公眾的生物安全意識和生態文明意識；生物安全沒有國界，為了人類文明永續發展，作為負責任的大國，秉持“人類命運共同體”的共建共治共享思想，為世界可持續發展貢獻中國智慧和中國方案。

三、以《生物安全法》系統構建生物安全治理體系

除個別領域有專門法律外，我國現行的生物安全立法主要由行政法規、部門規章及一些規范性文件組成的，層級低，規范效力有限，規范對象范圍往往是生物安全的某一方面。相關立法各有不同的立法目的和功能定位，又確立了不同監管體制，有的還存在立法漏洞。從國家安全角度來看，生物安全立法實際還是一個空白狀態。

2019年10月，《生物安全法》（草案）首次提請十三屆全國人大常委會審議，規范的范圍分為八大類：一是防控重大新發突發傳染病、動植物疫情；二是研究、開發、應用生物技術；三是保障實驗室生物安全；四是保障我國生物資源和人類遺傳資源的安全；五是防范外來物種入侵與保護生物多樣性；六是應對微生物耐藥；七是防范生物恐怖襲擊；八是防御生物武器威脅。

草案借鑒了國內外的先進立法、國際協議和研究經驗，著力構建國家生物安全體系，明確社會各方的生物安全責任，建立了通用制度體系、政策保障與罰則等。伴隨疫情的發展，還未二審的《生物安全法》（草案）立法上的重要性與緊迫性與日俱增。我們面臨新冠肺炎疫情這種現實的生物安全問題，應總結經驗和教訓，針對現有立法和監管的不足，在立法中可充分考慮：

（一）制定一部適用范圍寬泛的綜合性、統領性法律

目前草案的立法范圍是非常寬泛的，建議在總則范圍中落實“大生物安全”概念，利于未來的全面風險管控。“生物”包括人類和其他所有生物；“安全”包括全部生物安全領域，一切與生物有關安全問題都納入規制范圍，既要有傳染病、生物入侵、生物出入境、實驗室安全管理等傳統安全問題，也有轉基因、人類基因編輯、生物恐怖主義、生物武器等各種非傳統安全問題；要有前瞻性，為未來可能出現的未知生物安全問題預留管控空間。

《生物安全法》應涵蓋現有立法并能保持一定的開放性。生物安全不同領域的很多具體問題，留給綜合法之下的其他法律法規去解決。其一，《生物安全法》應統領生物防疫、生物多樣性、生物技術安全、人類基因安全等各專門立法，為各專門法的制定、修改完善以及生物安全管理辦法或實施細則的制定提供立法依據。其二，對于現行生物安全法規和行政規章中合理的內容，應予認可，或者將合理的內容直接納入；只對需改進和完善的內容，才另行規定。頒布之后，有不符之處的，依此綜合法執行，或進行修訂。其三，有序修改《傳染病防治法》《野生動物保護法》等，制定專門的生物技術安全條例、生物安全標準和評價辦法，加強對實驗室生物安全等薄弱環節的監管力度。

（二）延續現有分部門監管體制，完善協調機制，提高生物安全統一協調機構地位

我國生物安全相關監管部門包括但不限于生態環境部、衛健委、應急管理部、海關總署、農業農村部、科技部、自然資源部等。考慮到我國目前機構設置現狀，草案規定我國生物安全在管理體制上明確實行協調機制下的分部門管理體制。在充分發揮分部門管理的基礎上，對于爭議問題、需要協調的問題，由協調機制統籌解決。

建議對具體領域明確歸口部門，涉及多個部門的，可以在立法時明確牽頭部門之后，對協調機制如何提供統一的對外出口和溝通渠道，對常設機構、定期溝通機制、信息共享機制和協同執法機制等保障性措施作出相配套的規定。

可借鑒國務院應對新冠肺炎疫情聯防聯控機制設置的做法，協調機制負責協調制定規劃、協調重點和難點問題的解決、開展部門工作評估和督促。如將協調機構只設立為某一部委下屬單位，可能位階不夠；國家層面可成立一個“生物安全領導小組”作為生物安全問題的最高決策機關，同時成立國家級的“生物安全咨詢委員會”，對專業問題進行評估；對一般協調機制無法解決的影響重大、爭議不決問題，及時上報領導小組作出決策。

（三）強化風險預防、全過程管控、嚴格責任等基本原則落實到生物安全基本制度

草案建立了通用的制度體系，如監測預警體系、標準體系、名錄清單管理體系、信息共享體系、風險評估體系、應急體系、決策技術咨詢體系等，并明確了海關監管制度和措施等。生物安全法的通用制度應是生物安全法基本原則的具體體現和落實。

生物風險常具有嚴重而不可逆的破壞性，一旦發生便產生難以挽回、不可估量的損失。疫情再次提醒我們，生物安全法治建設應以風險預防為首要原則。生物安全的風險管理邏輯，應強調防患于未然，對于可能危及生態環境和人類健康的事項，即使未獲得科學證實，仍應積極采取預防行動。不能止步于防控已知風險，還需有效防控未知風險。生物風險危及生態環境和公共健康，是典型的公共風險，所以政府治理能力尤為關鍵。各級政府應依法積極履職，為人民提供更為豐富的生物安全公共服務。

風險預防的首要原則要求我們借鑒現代化的管理手段和工具，以系統性和前瞻性的眼光看待生物安全法治體系。用全過程風險管控和關鍵控制點原則，建立系統而有效的生物安全法治體系。其一，通過監管體制、專家委員會、審查標準、審查程序建立生物安全全面審查制度，作為協調機制的基礎。其二，從風險識別、風險評估、風險預案、風險預警、系統管控、規范流程、數據收集、信息公開等方面構建生物安全基本制度及相應的法律責任體系。

生物安全法治最終靠落實嚴格責任。責任主體須全覆蓋，應明確政府、領導干部、企事業單位、社會團體和個人均系生物安全的責任主體。責任類型要豐富化，除了強化民事、刑事和行政法律責任外，還包括社會責任、道德責任等。監督機制全過程、多元化和多層次，立法、司法、行政、政黨、監察和公眾監督相結合。法律責任體系尤其要考慮可操作性，通過生物安全的標準體系、清單管理體系、評價考核體系等落實嚴格責任。

在國家全面推進依法治國、把生物安全納入國家安全體系的戰略布局下，需要制定一部體現中國特色、反映時代需要的《生物安全法》。生物安全法治體系建設將為推進國家治理體系和治理能力現代化貢獻力量，為基于人類命運共同體的全球治理作出中國貢獻。