事業單位推進全面預算管理有效落實的措施研究

文/杜海霞（青島市城陽區機關事務服務中心）

在我國全面建成小康社會進程中，事業單位扮演了重要的角色，其具有服務性、公益性等特點，為維護社會安定、提升人民生活水平、推動經濟發展作出了巨大貢獻。而面對新的經濟發展形勢，事業單位也必須重視財務管理，而作為財務管理工作的核心，預算管理理應得到更多的重視。但部分事業單位在落實全面預算管理工作中還存在一定不足，阻礙了事業單位進一步發展，因此，立足于事業單位管理實際，健全全面預算管理體系，高效發揮全面預算作用，對事業單位實現健康發展有著積極的意義。

一、全面預算管理對于事業單位的重要性分析

（一）實現單位各項資源合理配置

事業單位實施全面預算管理就是通過預算編制、預算執行、預算反饋、預算控制等過程，保證事業單位各項職能發揮，體現單位的價值。原本全面預算管理作為提升企業經濟效益的科學管理方式，將其應用到事業單位財務管理工作中，能夠優化單位預算編制，符合新時期事業單位財務改革要求。事業單位作為社會重要的公職機構分支，其經營范圍廣，且具有服務性、非營利性特點，事業單位主要的收入來源于財政撥款，單位各項經費也主要用于內部日常運營、公共事業活動。通過實施全面預算管理，能夠保證單位內部公共資源配置的合理性，對單位“人、財、物”資源進行全面整合，壓縮事業單位成本，保證各項資金使用科學合理，為事業單位公共事業服務能力提升做好鋪墊工作。

（二）有效提高單位的社會服務質量

事業單位最基本的職責就是開展社會服務工作，服務職能效益是否發揮是衡量事業單位管理成效的重要標準。積極推行全面預算管理工作，能夠幫助單位管理層更加全面地了解單位內部運行的具體情況，能夠結合單位自身情況制定預算方案、開展預算編制工作，科學配置單位各項資源，一方面能夠有效提升事業單位社會服務質量；另一方面也能夠為事業單位各部門效益考核提供依據，保證單位內部財務控制工作順利開展。

二、事業單位全面預算管理應用現狀問題分析

（一）全面預算管理組織體系不完善

事業單位在實施全面預算管理工作過程中，構建完善的管理組織體系對預算管理工作實施效果有決定性作用，組織體系應該包括全面預算決策層、執行層、工作層，彼此分工明確，共同完成單位預算編制、執行、績效評價、分析反饋等工作。然而，當前一些事業單位尚未構建完善的預算管理組織體系，對于預算管理工作重要性缺乏足夠的認識，甚至對全面預算管理認知偏差，將全面預算管理責任全部歸為單位財務部門，以至于單位其他部門很少參與到預算管理中，給預算工作帶來很大阻礙，甚至出現年度預算偏差，對事業單位運行造成不良影響。全面預算工作涉及單位方方面面的工作，隨著單位工作內容、工作量變化，單位預算金額也需要進行調整。但如果未能建立完善的預算管理組織體系，僅依靠財務部門開展預算工作，難免會由于財務部門不了解業務工作而影響預算編制質量，導致單位預算編制不合理，未能發揮全面預算管理的效果。

（二）預算編制不準確，預算審核不嚴格

當前，部分事業單位在預算編制、審核等方面還存在不合理之處，影響單位預算工作成效，具體體現在：第一，預算編制不準確。零基預算法是當前事業單位預算編制常見方法，但具體應用過程中，一些事業單位對零基預算法了解不足，習慣采用增量預算法，以至于預算編制與單位實際情況脫節，不利于預算工作后續實施，甚至對事業單位各項工作進度也會造成不利影響。如：①對人員數據未能核實。預算編制過程中，未能全面核對單位在編人數、離退休人數、臨時聘用人員數量等，導致這部分數據信息不夠精準；②在國有資產數據核實方面，未能對單位在編車輛、實際車輛、專用辦公設備、房屋面積數量等進行全面核實，影響預算編制結果準確性；③在單位相關項目信息層面，部分事業單位未能夠準確核實項目的信息，包括項目數量、名稱、內容、時間、負責人員、項目要求等，導致預算編制內容缺失。第二，預算金額不夠準確。在預算編制過程中，由于人員、資產、項目等數據不精準，導致預算編制人員無法全面掌握職工福利、公用費、項目涉及金額等內容，不了解單位項目預期進度，無法為預算金額準確性提供保障；第三，預算審核不夠嚴格。①在事業單位預算初審環節中，一些預算管理人員審核不認真；②經單位初審后需要將預算上報給主管單位，而上級單位對事業單位實際情況了解不深，未進行相應調查直接進行批復；③在財政部門審核環節中，由于單位預算金額相對于財政部門審核總額太小，對預算是否合理了解不足，甚至會導致資金浪費情況發生。

（三）預算執行率有待提升

一些事業單位在預算執行過程中存在超預算開支、預算資金隨意調配等問題，未能嚴格按照預算執行，導致預算執行率偏低。第一，依據我國最新預算法規定，從預算下達開始20工作日內，事業單位應該在政府網站發布預算報表，做到預算公開透明。但一些事業單位未能及時公開預算報表信息，或者未能按照規定進行信息公開；第二，一些事業單位在預算下達后，未能根據單位工作安排制定預算資金使用計劃，或者未能按照預算資金批復用途進行調配，導致預算資金使用存在隨意性、主觀性，甚至出現私自挪用資金的情況；第三，一些事業單位在預算資金調配方面過于主觀，在預算調整中也未能嚴格執行相關程序；第四，事業單位在內部各部門決算編報方面存在不足，影響單位部門決算信息完整性、真實性，部門決算未公開，導致預算執行率偏低。

（四）預算績效考核機制不健全

公益性是事業單位最為顯著的特點，事業單位并不以營利作為經營的目的，這也導致一些事業單位員工對資金使用缺乏正確的認識，認為資金“能用則用”，存在“公費報銷有后盾”的錯誤意識，加上單位內部部門之間業務不同，在預算執行結果評價方面，未能嚴格按照相應預算績效考核指標進行，影響預算績效考核質量。另外，當前一些事業單位預算績效考核機制不夠完善，在相關預算績效考核指標設定中，更加側重于財務指標，未能“從始至終”貫穿全程，導致預算績效考核公平性、全面性受到影響，加之尚未制定相應的獎懲措施，對預算績效考核結果不能及時反饋，無法發揮預算績效考核的激勵效果。

三、事業單位提升全面預算管理有效性措施

（一）貫徹預算理念，更新財務管理手段

樹立正確的預算管理意識是保證事業單位全面預算管理實施的關鍵。第一，事業單位領導層必須起到帶頭作用，能夠正確認識和理解全面預算管理，能夠意識到全面預算管理對事業單位財務工作的重要性，能夠在工作中做好表率，為全面預算管理的實施提供支持。可以將全面預算管理提升到單位戰略發展層面，加強宣傳、教育培訓等工作，在單位內部形成良好的全面預算管理氛圍，為后續工作開展奠定基礎；第二，不斷優化事業單位內部培訓方案，對培訓內容、方式等進行改善，在內部教育培訓過程中逐漸滲透預算管理意識，為推行全員參與預算管理做好鋪墊，能夠從根本上轉變單位內部財務管理理念。具體來說，可以采用專題講座、分析研討會、案例模擬等方式，幫助單位財務人員及時掌握最新的預算管理理論知識，了解預算管理實施方法以及相應法律法規，將這些預算相關的內容，包括業財融合、財務共享等理念滲透到廣大職工思維中；第三，事業單位必須加強財務管理手段創新，能夠利用各類先進的系統軟件構建財務共享體系，不斷完善單位財務共享服務模塊功能，優化財務處理流程，在預算管理模塊下設置預算編制流程、預算變更流程等，為事業單位預算工作開展指明方向。

（二）完善全面預算管理組織機構

事業單位必須構建健全的全面預算管理組織體系，明確組織結構體系中各部分責任分工，明確具體工作內容，為全面預算管理實施奠定組織基礎。全面預算管理組織體系具體包括決策層、工作層以及執行層：第一，決策層包括事業單位領導和各部門負責人，作為全面預算實施的決策機構，對全面預算管理制度、預算績效考核模式、獎罰標準等負責審批；負責提出單位年度總預算目標，為各部門預算編制工作提供依據；對單位年度預算方案進行審批，并對預算調整方案等進行審核批準。第二，由單位各部門負責人共同組成全面預算管理的工作層，其負責組織各自部門開展預算編制工作，嚴格按照財政部門批復預算方案加以執行，對于預算執行中出現的偏差原因加以分析，及時提出解決對策，同時組織開展各部門預算績效考核工作；第三，預算執行層則應該囊括單位各部門員工，體現全員參與性。執行層負責各部門預算編制工作，按照決策層預算批復內容執行，能夠按照資金用途進行資金調配。同時執行層還應該及時將執行中遇到的問題進行上報，向決策層匯報預算執行的實際情況，形成預算績效自評報告。

（三）精準編制預算、嚴格審核預算

第一，保證預算編制方法合理。①事業單位預算編制人員應該認真學習相關法律法規，熟練掌握并使用零基預算法，在新預算法基礎上結合上級部門要求，探尋與單位實際情況相匹配的預算編制辦法；②預算編制過程中應該根據單位各部門、各崗位實際情況制定科學的部門支出標準，具體包括在編人員、崗位性質、部門人員結構、國有資產配置情況、人員薪資福利標準等；③結合事業單位財政情況，堅持“突出重點、統籌兼顧”的基本原則，以單位基本支出為根本，從重點項目到一般項目，確保事業單位能夠正常運轉，為事業單位各項職能發揮奠定基礎，并將上級決策部署落到實處。第二，保證各項預算編制信息的精準性。①對單位人員信息、人員工資薪酬待遇信息、國有資產信息等基本支出信息進行認真填寫；②對事業單位項目支出信息進行認真填寫，保證項目名稱、申報理由、績效目標、績效指標以及申報金額等信息數據的準確性。第三，對預算金額進行有效預測。①能夠結合事業單位實際人員信息、財政執行標準等，對單位人員社保、工資福利、住房公積金等經費進行預測。且能夠根據單位資產信息、上級財政部門批示的人均費用等內容，對單位共用經費進行準確測算；②根據單位實際項目費用標準等，對項目支出預算金額進行精準預測。第四，對預算編制審核工作嚴格把關。①在預算編制初審階段，由單位管理層對預算信息、金額等加以審核，保證預算數據符合相關規范；②由上級主管部門認真審核單位所提交的預算數據，能夠從多方面入手深入了解，對預算編制依據進行深入剖析，以便能夠為預算方案制定提供更加全面的依據；③預算審核終審環節由財政部門進行，應該對預算審核嚴格把關，對各項財政資金統籌安排，促使事業單位在各項業務、項目順利開展基礎上，保證事業單位預算金額的合理性。

（四）加強預算執行過程監督控制

在事業單位預算執行過程中，必須以預算目標為導向，積極開展動態化監督工作，配合有效的審計監督手段，確保各項預算目標能夠落到實處。第一，能夠對預算目標進行進一步細化分解。事業單位確定總預算目標后，由單位預算管理小組根據單位中每個部門具體業務特點，對總預算目標進行分解，細化到具體部門當中，再由各部門負責人對部門預算目標進一步分解細化到各崗位人員頭上。值得注意的是，目標分解可以從空間層面，也可以基于時間維度分解目標，確保預算目標能夠落實到事業單位日常工作當中。第二，建立完善的預算指標數據庫，充分借助信息化技術手段，設置相應的預警機制，實際執行中一旦發生無預算支出、超預算支出等現象，則預算管理系統能夠馬上發出預警，相關人員可以及時采取措施，減少此等現象對單位帶來的不良影響，避免造成更大的經濟損失。事業單位可以通過評估會議方式對預算執行情況進行評價。①做好單位各部門預算執行復盤活動；②評估會議可以討論預算執行活動中遇到的問題，分析問題出現的原因，探索相應的對策；③能夠分析單位后續預算執行要點，對未執行的預算加以推演，確保預算執行方案的科學性，避免預算執行出現偏差。第三，發揮內部審計工作的監督作用，保證內部審計機構的獨立性，對相關審計信息加以公示，單位不僅要接受單位內部監督，更需要接受上級部門的審查監督，能夠提供全方位的預算執行監督，避免預算執行偏差，確保各項預算目標都能夠落到實處。

（五）健全預算績效考核機制

事業單位應該注重預算績效考核的作用，構建更加完善的預算績效考核機制，針對當前單位實施全面預算管理中存在的不足，保證預算績效考核指標的針對性，保證各項考核結果公正、客觀，更好地發揮預算績效考核工作的激勵效果，保證全面預算管理能夠真正發揮作用。在預算績效考核實施中，應該改變以往過度側重經濟指標的做法，將經濟指標與非經濟指標結合起來。第一，事業單位應該根據自身工作需求，成立專門的預算績效考核機構，由單位預算管理小組、績效考核機構一同負責預算績效考核制度制定；第二，建立“財務+非財務”結合的考核指標體系。包括單位資產報酬率、資產收支比等財務指標，業務流程規范、客戶滿意度等非財務目標，兩者結合起來，才能保證預算績效考核指標體系的綜合性；第三，對當前事業單位績效獎懲措施加以優化，除了傳統獎金、禮品等物質獎勵措施外，還應該從為相關人員提供公平的晉升渠道、更多的學習機會入手，獎為主、罰為輔，獎懲結合，才能起到更好的激勵效果。

四、結語

綜上，當前我國行政管理體制改革工作正如火如荼進行中，事業單位必須結合時代發展需求，不斷發揮自身公共服務職能。

全面預算管理作為事業單位財務管理中的核心，針對當前事業單位全面預算管理工作中存在的不足，包括意識欠缺、職責不明、溝通不足等，必須采取有效措施。具體來說，可以從更新預算管理理念入手，優化預算編制方式，設置健全的預算管理組織體系，對預算執行過程進行全面監督，發揮預算績效考核作用，切實提升事業單位財務管理水平，為推動事業單位發展提供幫助。