破窗理論對我國警察法學研究之啟發

徐曉宇 劉雪洋

（1.中國人民公安大學法學院，北京100038； 2.鐵道警察學院圖像與網絡偵查系，河南鄭州450053）

一、研究緣起

我國雖然早在清末民初時期就出現了研究警察法學的專著， 但現代意義上的警察法學研究卻是在改革開放以后才開始繁榮。 歷經四十多年的發展，我國警察法學研究雖已取得長足的進步，但其發展仍無法滿足當今警察法治建設與警務實踐之需求。

我國近代警察法學的理論研究大多繼受自德日， 而我國早期的警務實踐又接近于英美治安巡邏的警察模式。 隨著新中國的成立和社會的發展，我國逐漸形成了更具自身特色的本土化警務模式，繼受的警察法學理論如何與地方性知識相調和，如何發展出與我國警務實踐相匹配的“本土化”警察法學理論知識，“開創具有中國特色的符合我國歷史實踐的中國式的警察法學，乃是法學理論工作者的一項光榮而艱巨的任務”［1］。

近年來，我國警察法律法規相關立法活動以及警務實踐和警務改革成效斐然，然而我國警察法學研究卻相對滯后。 總體來說，我國警察法學研究發展的桎梏主要包括研究方法和研究內容兩個方面。

就研究方法而言，我國警察法學研究尚未形成適合警察法學自身所特有的法律現象、獨有的法律概念及專業的思考方式的研究范式，研究路徑往往依賴行政法學甚至刑事訴訟法學的體系、框架和進路。 這一方面是由于我國警察法學研究起步相對較晚，理論視野不足，中國特色警察法背景下理論資源相對匱乏［2］，理論界和實務界又缺乏有效聯動［3］，警察法的相關理論問題只能訴諸行政法學和刑事訴訟法學等與警察活動關聯密切又相對較為成熟的學科，而呈現出一種組裝拼接式的路徑依賴［4］；另一方面，對我國影響較大的大陸法系受兩次脫警察化運動影響，警察概念收縮、警察權下沉，限縮了警察法學的回旋余地，警察法學的研究也大多采取行政法學的理論體系構架［2］。 行政法學成熟的理論框架固然可為警察法學研究提供指引和便利，但卻遮蔽了警察法自身的特色，針對性和精細度略顯不足。 反映在研究方法上則表現為：實證研究相對單薄，研究視野不夠開放，研究環境比較保守等。

就研究內容而言，警察法學自身所具有的豐富內涵、獨特概念、深刻原則、關鍵法理及特定價值體系并未得到深刻地挖掘和充分地發展，使得警察法學“理論體系失去一系列富有意義的聯結點”［5］，而未完成自身理論體系之構建。 用蔡震榮的話講就是，“警察法學研究未有自己的一套體系理論之研究基礎，自無法提供實務工作者……執法上一個明確的分際”［6］72。具體來講，作為警察法學研究的“鑰匙”與“指南針”，警察法學基礎理論研究較之警察法學應用理論研究，其深度和廣度均顯不夠，缺乏深入的思辨和邏輯分析［3］；單兵作戰、零打碎敲的研究方式［3］導致警察法學研究內容呈碎片化，難以整合為具有內在邏輯性、一體性的警察法學理論體系，系統性和同構化研究難以展開［5］；作為警察法學研究核心的一些基礎性概念和警察法學所特有的關鍵性命題仍未有定論，研究成果因實用性、創新性、前瞻性等不足而呈邊緣化狀態，又導致警察法學領域的前沿理論與實踐需求被忽視，從而形成惡性循環。

破窗理論最初是為解決“面對正式社會控制逐漸削弱的日趨衰敗的大城市，如何在犧牲個人最小自由的前提下恢復和維持公共領域社會秩序”的問題①破窗理論最早可追溯至法國大革命時期，應用于警察執法則是最近幾十年的事情，由美國學者詹姆斯·威爾遜和喬治·凱林提出的，揭示了失序行為、不安全感（對犯罪的恐懼）、社會控制失效和嚴重犯罪導致的城市衰敗之間的相互關聯且逐級遞進的關系。關于破窗理論在國內外的研究歷史、研究現狀以及研究特點筆者在他文中已詳細介紹，此處不再贅述。 參見：徐曉宇.破窗理論研究綜述［J］.鐵道警察學院學報，2022（1）：35-46.。 只不過實施破窗警務策略所取得的大幅度降低美國犯罪率的成功效果使其以預防和打擊犯罪之名而風靡于全球警察實務界。 我國對破窗理論的研究也同樣集中在犯罪預防領域，但在其土生土長的美國，破窗理論卻影響著警察工作的各個方面，被媒體盛贊為“警務活動的圣經”“社區警務的藍本”［7］。

作為一項經驗性理論，破窗理論的研究者大都采用了觀察和實驗的研究方法；其研究主體構成豐富獲得了美國警察基金會、警察局及高校等組織和機構的支持。 這也使得破窗理論的研究內容并未囿于犯罪預防一隅，而是涉及警務模式、警務改革、警察功能、警察任務、警察作用、警察職能、警察執法、警察服務、警察組織、警察管理、警察培訓、警務效果，以及警察與政府、警察與社會治理、警察與民眾關系等領域。 可以說，破窗理論的研究幾乎已囊括了警察法學的各個方面。 破窗理論提出至今已四十余年，無論研究方法還是研究內容，對解決我國警察法學研究面臨的問題，推動我國警察法學研究的發展均有啟發意義。

二、破窗理論研究方法的啟發

我國警察法學研究所面臨的困境， 實際上也是行政法學甚至整個法學研究所面臨的困境，即制度過剩而理論不足。這一方面是由我國所固有的實踐理性的思維模式和忽視懷疑批判的歷史傳統決定的，另一方面與我國重學輕術［8］而導致的研究方法不夠發達相關。 而后者所帶來的弊端正日益深刻地影響著我國法學研究，甚至法學教育的現狀。 因為方法兼具賦予結構與作出選擇之雙重功能，其重要性在于方法既提供指引，亦劃定界限［9］。 方法論則是學科對本身進行的情況、思考方式、所利用的認識手段之反省［10］。 因此，研究方法的改進，以及對方法論的審視，無疑是警察法學研究取得長足發展的突破口。 破窗理論為我們提供了可資借鑒的研究方法。

（一）重視經驗性研究

破窗理論的提出基于對新澤西州一項“安全與整潔鄰里方案”的觀察。 此后的大多數研究，要么是對應用破窗理論所制定的具體政策、策略的實施效果之評估；要么是對破窗理論所提出的各要素（無序行為、不安全感/對犯罪的恐懼、社會控制的失效和嚴重犯罪導致的城市衰敗）進行聯系性研究，以驗證各要素之間的因果關系和相關性；要么是設計實驗，通過控制和改變自變量，對重點關注或者持懷疑態度的問題進行驗證。 以上研究方法正是經驗性研究最常采用的研究方式：案例研究、關聯性研究以及實驗。

經驗性研究的基本進路是通過可以觀察的法律現象和反復驗證的經驗數據，提出、分析和解決法律問題的一種基本思路。 是一種自下而上的研究方法［12］，它所告訴人們的是書本中的法與行動中的法之間的差距。 警務活動，作為一項實踐性很強的工作，實際上并不適宜套用更關注相對靜態下法律行為及其效力的傳統行政法學和刑事訴訟法學的研究方法［5］。 警察任務和警察職責決定了警察行為環境的動態性：警察往往要在瞬息萬變的情境中、在十分有限甚至相當短促的時間內判明警情，做出利益衡量，采取合乎比例原則的措施和手段，依法迅速處置警情。 也就是說，警務活動的強情境性決定了警察行為的依據除法律規范、法律原則以外，還要考量鄉規民約、風俗習慣，以及更具警察法特色的客觀形勢和應急判斷經驗等，對警察行為的合法性判斷需要考慮到警察 “所采取的行動可能與法院全然不同”［13］。 正如FrankRemington 教授所堅持的， 只有 “在炎熱的夏日夜晚坐在警車的前座上深入到鬧市區巡視”才能懂得真正的警察法［12］。 也就是說，更加關注實踐問題的經驗性研究可以彌補以演繹推理的規范性研究方法［14］為主的傳統行政法學對警察法學研究指導的針對性不強、精細化不足等缺憾。 破窗理論所重點關注的警察自由裁量權，就可以通過經驗性研究比較各情境因素對警察行使自由裁量權的影響權重，設計出合理限縮因警察任務的概括性授權和不確定性法律概念而呈擴張趨勢的警察裁量權的裁量基準。 此外，一些在規范法學語境中被排除在法律行為之外的警察事實行為，經驗性研究至少為其提供了一個特殊的視角［12］。

近年來，經驗性研究也隨著實證法學研究方式的興起而逐漸進入警察法學者的視野，但仍有不足。 例如對警察法律現象的研究大多停留在對直接素材的平鋪直敘上，陷入“純敘事”的故事化誤區［15］，缺少更深層次的原因解釋和更進一步的效果預測及問題分析，理論深度不足；作為實證研究基礎部分的邏輯實證，因研究的碎片化而未形成統一的理論范式［16］，體系性思維的缺乏導致對警察行為動機的一致性假設而難以自洽； 經驗性材料的選取往往無法避免主觀因素的影響，研究所利用的統計資料的充分性、廣泛性、代表性及公共性相對不足等，導致警察法學研究喪失部分應有的嚴謹性及客觀性。 對于正處在社會轉型期的我國來說，這種淺嘗輒止的研究顯然不能滿足警察法學發展的需求。 經驗性研究將法律條文的運用與對法律條文本身的研究分離開來， 這種尋求法律真實運作的知識求真對于正處于轉型期的我國尤為重要，因為轉型期“大量的悖論、現象，都是極具中國特色的，不可能為已有的理論、模式、經驗所涵蓋”［17］。 作為政府與民眾之間那條細細藍線的警察，首當其沖要面對、處理并解決這些悖論和新生現象所引發的利益沖突和社會矛盾糾紛。 警察機關已不再是簡單的國家合法暴力機構，而是處在政府與民眾接觸的最前沿地帶的緩沖劑和調節閥。 警察工作必須處理好國家治理與社會生活之間的復雜關系，完成安全治理的目標和任務，這又為警察法學的經驗性研究提供了大量最直接、最鮮活的素材。 我們所要做的，就是運用科學嚴謹的研究方法——通過觀察描述真實世界中的警察法是怎樣存在的、解釋此種存在狀態的原因，預測某項具體警察立法或制度能否實現其既定目標， 分析警察法及其相關制度實施的后果等，以期更好地理解警察法實質上“是什么”。

但是經驗性研究的潛在危險在于可能陷入“存在即合理”的悖論，即容易混淆“存在的現實合理性”與“存在的價值正當性”之間的界限，莽撞地從經驗事實的世界闖入價值判斷的境地［18］。 這就需要反對以經驗層面之現象來證明規范層面之原理的規范法學研究方法［19］，通過體系內部之論證與自我批判功能加以矯正［20］。 正如盧曼所指出的那樣——從結果出發所做的論證，其本身必須以遮蔽眼罩（假定其存在的）的正當化根據為基礎。 盧曼強調，后果自身也應當被評價，且其標準應當具備法的性質［21］109。 質言之，經驗性分析完成后果預測的任務，規范性分析則承擔后果評價的任務。 因此我們也不能忽略建立在經驗驗證基礎上的體系性思考。法律既是功能系統，也是意義系統。 經驗性法律研究可以幫助我們驗證法律事實、發現法律問題、評估法律效果，讓法律合乎社會期待；但是法學自身的省思可以幫助我們解除法律素材的直接性及單純的“既存狀態”，在處理各種經驗及文化時通過提高其自由程度而讓其解釋獲得必要的彈性，其所促成的懷疑的再生使我們能夠以批判的態度組織一些考量、理由、關系和權衡［22］5。 也就是說，最終必須借助法學自身的省思來超越直接的經驗性法律素材，對研究結論加以審查、整理，使其適于應用，并顧及正義的理念，最終體現時代的價值觀。

（二）跨學科的研究視角

威爾遜和凱林在提出破窗理論之初就曾指出， 該理論主要從社會心理學家和警察的視角出發，發現公眾對警察的滿意度主要與自身的安全感（也就是公眾對犯罪的恐懼）程度相關，而不是真實的犯罪率［23］。 此后的研究，除了從法學視角審視破窗理論在警察行為合法性、警察自由裁量權行使、警察權力擴張、警察暴力執法等方面的效應以外，還包括：從環境學視角出發，研究環境因素對犯罪動機的影響，并由此拓展出CPTED 理論、熱點警務模式等；從城市管理學出發，將人口、鄰里、情感、秩序鉤織而成的城市生活與警察的真實工作相結合，研究破敗社區對公共生活、空間發展、城市生活變遷等的影響，提出社區警務理論等；從社會學視角出發，研究警察如何通過恢復和維持社會秩序以加強因“破窗”而削弱的社會控制，提出警察應當加強自然社區的非正式控制機制，以最小化公眾的恐懼；從心理學視角出發，研究人們的焦慮和恐懼（即不安全感）對社會有序性的影響，并認為其所造成的威脅遠大于暴力犯罪本身，提出應形成以制服警察為主、公眾參與秩序維持的合作模式等［24］。

可以看出，對破窗理論的研究，除了法學自身的內在視角，跨學科的外部視角進一步豐富了其內容、拓寬了其論證方法，增強了其社會認同。 誠然，我們不可否認傳統法學學科系統分工精細化以及法學方法對單一性和封閉性的倚重［25］，但也無法回避因應轉型期我國社會問題愈加交叉性、整合性與動態性特征——“學科互涉從一種思想發展成一系列復雜活動”［26］——的趨勢。 事實是，以問題為導向的跨學科研究為現實的警察活動提供了全面性、直接性和針對性的智力支持。 但是，我國警察法學研究由于對傳統行政法的路徑依賴，研究視角上往往采取“站在法律之內看法律”的規范法學研究范式［18］，很難打破在深挖“專業槽”的過程中建制起來的學科壁壘，也很少與其他學科進行問題、知識、資源的共享與互通［27］。 例如破窗理論的研究在我國幾乎僅囿于犯罪學一隅，法學領域的研究少之又少，就連與犯罪學“處于同一屋檐下”的刑法學領域也是寥寥無幾，警察法學領域幾乎更是無人問津。 破窗理論研究所涉及的社會秩序、治安、穩定、危險以及警察措施、警察自由裁量權等與警察實務息息相關的重要概念在我國警察法學研究中卻略顯薄弱，其內部的法理結構亦不甚清晰［5］，可以借助社會學的視角查缺補漏；破窗理論重點關注的秩序與權利、安全與自由等法價值之間的張力與平衡也是警察法學價值層面的關鍵命題之一，可以從哲學、政治學的視角重新審視；脫胎于破窗理論的合作警務在考量與之相匹配的警察組織形態時既可采用成本效益的經濟學視角，也可從組織心理學的視角審視該組織的內在結構和可能問題，還可以歷史學的眼光考察社會變遷中該種組織形態存在和發展的合理性并加以佐證。

事實上，警察法所調整的社會關系的復雜性注定了警察法學本身的學科交叉屬性①學界對警察法學的學科定位雖然尚未達成統一認知（部分學者認為警察法學是一門獨立的法學學科，也有部分學者認為警察法學屬于公安學下的二級學科），但對警察法學的學科交叉屬性卻未曾質疑。 參見：惠生武.警察法學的研究對象與學科體系構建［J］.山東警察學院學報，2011（6）：103. 繆文升.略論警察法學及其學科角色定位［J］.公安研究，2014（5）：69.。 我國警察法學各子部門本身亦具有相當程度的獨特性，其內容往往超越警察法本身，例如交通警察行政領域的研究還涉及民事法律、刑事法律和相應的訴訟程序法律，類似情形還發生在反恐、網安、安防及治安等領域［2］。 而警察法學研究對傳統行政法的倚重，使其研究子部門的進路亦是循著規范法學的方法將原屬于一個整體的法學研究予以肢解［18］，加之警察法學的不同子部門可以對應到院校不同的專業設置，甚至實踐中不同的司局機構，使得各子部門的研究亦呈現出相互隔離、“畫地為牢”的局面。 也就是說，對于我國警察法學研究來說，不僅需要破窗理論研究那種“站在法律之外看法律”的法律與其他社會子系統之間的跨外部學科視角，還需要法律系統內部各法律子部門之間進行有效溝通與對話的跨內部學科視角。 某種意義上來說，后者更重要也更便利。 然而，近年來我國警察法學研究卻沿著相反的方向，通過不斷拒絕其他學科的影響，界定和固防自己的疆界，向著自足、獨立、純粹、封閉的法律實體努力。 這種開放性的喪失，不但割裂了警察法學與其他科學的聯系，也割斷了其自身的知識傳統與根基，以至于現代法律體系中的警察法學猶如無根的浮萍。 正如蘇宇教授所言，“越過學科歷史和思維定式的藩籬……是當代警察法學研究需要直面的使命”［2］。最直接的行動就是鼓勵跨學科的研究，包括法學系統內部各部門法之間的不同視角，也包括法學系統外部其他社會子系統的研究視角，尤其是準確切入鄰近的學科領域，分享學科間共同的知識和成果，增強警察法學研究的開放性與包容性。

司法實踐經驗表明， 中國法律制度的主要問題恰恰發生在不同法律學科的交叉地帶［18］。然而，不止警察法學，甚至整個法學研究領域尚未普遍形成這種跨學科交往的責任意識。 雖然有學者為此辯解，認為法律專業化的日益提升增加了部門法體系化的難度，跨部門的法學研究尚且舉步維艱，何談跨學科的視野［28］。 然而，法律的強大生命力在于其能夠不斷調整自身以適應時代的發展，法學研究更應順勢而為。 警察法學研究應當走出過度依賴傳統行政法學研究方法的舒適區，以跨學科的視野和開放的態度調整自身，以適應社會發展的節奏，更好地完成法學的任務。

（三）內外聯動的研究模式

威爾遜和凱林研究破窗理論，并不滿足于僅僅站在警察群體之外以觀察者身份進行，而是和他們的研究小組深入參與到警察的實際工作當中去。 學者作為外部力量的介入，其作用不僅僅在于針對警務策略提出理論與建議，更體現在后續效果的監測與評估中，以及根據實務部門的經驗反饋進行理念修正，繼續監測評估以發現和解決新問題的循環持續過程之中。 這種內外聯動的研究模式，推動了以秩序維護為導向、公眾參與為支持，以去中心化、去層級化的警察執法模式為核心內容的社區警務改革。

相關研究結果也表明，在制定警察法律、警務政策，以及推行警務改革過程中，除政府、警察等公權力部門以外，學術團體和民間組織也發揮著不可或缺的作用［29］。

但是，當今的大部分國家中，知識精英往往與警察組織處于一種或明或暗的對立狀態［30］，缺少這種內外聯動的協同研究。 一方面，學術界抱怨警察部門過于封閉，甚至過于神秘，常以安全為借口拒絕學者的深入調查與研究；另一方面，警察組織則認為學者大都閉門造車、泛泛而談，沒有涉及警察執法中的實質問題，對警察工作中的難題和困惑鮮有幫助。 我國警察法學研究中雖然不乏實務工作者的參與，但這種參與更多時候是發散式的，缺少與學者之間的耦合與互動。 雙方協作的研究平臺也是非常態化的，以學術論壇和年會的形式為主［31］。 此外，也缺少類似美國警察基金會之類的專門機構的支持，更缺乏信息輻射的資源。 其結果就減損了實證研究應有的功能，研究成果的轉化力也相對不足。 破窗理論的研究模式為我們提供了較好的進路：一方面，可以建設一個能夠統合各方面力量和資源的平臺或機構，為學者創造更多的機會使其直接參與到警察組織和警務工作的研究之中去，通過警察組織、警察文化和警務實踐的內部視角來回應社會和民眾對警察的新要求，而不僅僅是站在外部視角關注法理程序而忽視警察行為，注重公平正義而忽視執法效率；另一方面，警察也需要拓寬知識渠道，用相關理論來豐富和充實自身的工作，在實踐中不斷總結經驗，形成可口傳相授的知識體系，發展警察科學，提高警察自身的專業性，讓經驗與理論的共同演化在實踐中成為可能。 我國正處于社會轉型期，大量的授權立法、試驗性立法、暫行規定是當下警察法領域的普遍樣態。 “試行”轉“正”的過程更需要科學嚴密的績效評估，否則這些制度載體將形同虛設。 學者與警察實務工作者的內外聯動研究模式保障了對這些“試行性”法律及政策的績效評估，減少了“試錯”道路上必須付出的成本，縮短了理論與實踐之間的鴻溝。

三、破窗理論研究內容的啟發

破窗理論所欲解決的問題包括：失序問題是如何隨著個人主義的高漲而導致美國大都市的衰敗；立法與司法如何為保護個人基本權利而犧牲群體利益；失序問題的本質是什么；失序行為對社會的潛在影響和重大威脅有哪些；如何在犧牲最少個人自由的前提下切實維護公共領域的秩序；以何種方式、在何種程度上保護公共利益等。 我國當前警務實踐所面臨的困境，與破窗理論的研究背景具有相似性。 破窗理論的研究內容，也是我國警察法學研究所涉及的關鍵性命題。

（一）以社會控制統合警察目的

破窗理論的提出者認為，加快城市衰敗進程的原因之一是以打擊犯罪為主的失敗的警務模式。 威爾遜指出，現在的警察已經遺忘了對前幾代警察來說顯而易見的維持秩序與預防、打擊犯罪之間的聯系。 這個聯系類似于破窗效應，即嚴重的街頭犯罪在無序行為不受約束的地區更加猖獗［23］34。 事實上，以打擊犯罪為主的警務模式并未有效降低美國的犯罪率。 相反，由于警察自隔于鄰里社區之外，主動拉開了自己和公眾之間的關系，使得長期以來建立的警民關系逐漸瓦解。 警察逐漸認同了自己打擊犯罪的戰士身份，一些警察甚至產生了視整個社區為無序的、危險的、可疑的甚至是有罪的信念之“戰士心態”。 警察也逐漸被視為社區的陌生人，這使得感受到被孤立、甚至敵意的警察在完成任務時更傾向于選擇“先發制人的強制手段”［32］102。

美國西北大學韋斯利·斯科根教授研究了失序、恐懼、犯罪及城市衰敗之間的關系，不但證實了失序行為與嚴重犯罪之間的關系，也明確反映了民眾對秩序的要求與警方及刑事司法優先順序之間的差距——警察長久以來被形塑為打擊暴力犯罪的戰士， 而民眾最需要的卻是處理微小的失序、違法行為以維護秩序。 這與破窗理論所明確表達的恢復公共區域秩序的公眾需求強烈一致。 正如羅伯特·蘭沃西所言：與其說安全感取決于犯罪狀況，不如說是取決于治安狀況［33］101。而在過去的幾個世紀，對警察作為守夜人角色之判斷主要不是看他是否遵守適當的程序，而是看他是否能達到一個眾所期望的目標。 這個目標就是秩序。 相比之下，偵查和逮捕等執法措施只是達到目的的一種手段而不是目的本身，法院認定的無罪或者無辜的判決才是法律執行模式所希望的結果［34］。

警察目的在我國警察法學研究中受到學者重視是近幾年才發生的事情。 我國傳統的警察法學研究進路大多是警察任務：要么從實證法中提煉警察任務①如高文英教授認為：警察任務如何，自應以法律規定為準，也就是說警察任務應依法規定。 參見：高文英.我國社會轉型期的警察權配置問題研究［M］.北京：群眾出版社，2012：108.；要么從警察實務中歸納出警察任務。②這也與我國早期警察概念之研究大多繼受自日德相關，如日本學者田村正博直接將警察任務等同于警察職責，而受德國警察法影響較大的我國臺灣地區學者邱華君也認為“警察任務是警察所負之職責”。 參見：［日］田村正博.警察行政法解說［M］.侯宏寬譯，北京：中國人民公安大學出版社，2016：18.邱君華.警察學［M］.臺北：千華數位文化股份有限公司，1997：6.然而，警察任務的理論在指導警務實踐時并未充分發揮其預期功能。一方面，我國關于警察任務的法律規定主要是概括性條款，且使用了“安全”“秩序”等不確定性法律概念，實證法本身的寬泛性與不確定性決定了其更偏向于一種宣示性規定，欠缺一定的實操性；另一方面，通過警察實務歸納警察任務實際上是將實踐中警察職責相疊加，但實踐中尚存爭議的非警務活動、不明晰的警察協助義務以及邊界模糊的警察事權劃分也為實證分析的進路關閉了通道。 這也與傳統行政法研究中占主流地位的行政行為形式學說長期以來對行政行為目的的忽視有關，概念法學在研究行政行為時向來不重視行政行為的規制作用。 而以社會學方法研究警察行為的破窗理論則重視警察目的，將警察任務視為達成警察目的之手段。 新中國成立后，警察的“身份化”逐漸凸顯，組織法意義上的警察成為主要研究進路［35］。 近年來，隨著警察法治研究的深入，警察目的再次進入學者視野。 陳鵬教授提出了以“蘊含排除或防止危險、維護公共安寧秩序這一目的要素”來統合警察概念［35］，蘇宇教授認為警察權是一項以維護秩序為目標及運用特殊強制力的功能型國家權力［34］。 筆者則認為，在我國優化政府治理、建設人民滿意的服務型政府的當下，警察目的隨著社會治理的發展和公眾需求的增長日益多元。 無論是運用強制力以限制自由的消極目的，還是維持秩序、促進福利的積極目的，都不足以為當下警察活動的合法性提供充足的正當性理由。 如果要將這些多元的警察目的加以統合，社會控制的觀念更為妥當。 法律是當代社會控制的主要手段，也就是說：社會控制首先是國家的職能，并通過法律來行使，但其效力則依賴于專為這一目的而設立或遴選的團體、機構和官員所行使的強力［36］10-14。 警察作為“為保護社會公共之利益為目的，而以對人民之令行禁止并強制為手段”［37］的權力執行機構，顯然是實現社會控制的最優解。 社會控制的警察目的是一個統合多元價值的整體性概念，所解決的是國家或權威主體為維護法秩序的正常運行、保護基礎性的法益免于陷入危險、最大限度地為民眾提供福祉，在什么范圍內、授予警察以何種程度的手段進行干預或服務具有正當性。 對正處于轉型期的我國而言，維穩是執政黨和政府治理的重要目標，以社會控制統合警察目的符合當前的“穩定的奇跡”之中國語境，也是對習近平總書記在黨的二十大報告中關于“推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定”重要論述的回應［38］。 同時，以社會控制統合警察目的，與龐德所主張的法律的目的——正義——具有一致性， 即在最小阻礙和浪費的條件下盡可能多地滿足人們的利益。 在此目的之下，警察任務則成為法律任務的具體化，即平衡各種利益之沖突，最大程度地保障和實現社會利益，這也是龐德所認為的在經驗理性的價值觀下對法律價值的真正合理的評判［36］80。 社會控制的警察目的既符合規范主義推崇的秩序行政模式所追求的安全價值，又滿足功能主義建構的服務行政模式所追求的公益與效率價值，是現代行政法理念下法治主義的應有之義。

（二）通過公眾參與強化非正式社會控制

破窗理論指出， 警方在秩序維護警務中的作用僅僅是透過他們作為社區問題解決者的角色協助秩序的恢復和維持，社區居民支持和參與下的非正式社會控制才是最基本的。 警方應當與社區建立持續性的伙伴關系，這一方面是警察行動獲得合法授權的途徑之一，另一方面也可引導居民形成恰當的社區秩序與文明標準共識。 首先，警察需在長期投入社區并與之建立相當熟悉度的基礎上與民眾協調和談判， 以達成一份包含明確認同彼此權利義務的協議；其次，據此各方達成共識的協議制定社區行為標準；再次，讓所有受到標準影響的民眾都必須參與到標準的執行中來，不論該協商當時是正式的還是非正式的；最后，警察通過積極處理那些不肯接受個人對全體義務的人而逐漸強化共識的執行。 經過不斷的調整與磨合，這些標準漸漸內生出強制性——因為這些標準經過一致的協商 （且在需要時能夠根據實際情況的變化而再次協商）、 獲得廣泛了解， 并且幾乎被社區的所有成員認同， 成為非正式社會控制的標準——社區居民最終會擔負起維護和執行這些標準的責任。 可以說， 這些標準就是警民雙方協調出的秩序之窗，一旦違反標準就相當于打破了“第一扇窗戶”，需要及時處理以修復破窗。雖然警察的及時介入是標準建立之初保障其被執行的關鍵，但隨著反復不斷地適用，最終會形成即使警察不在現場，標準也能發揮作用以達到警察實際介入的效果；警察的作用則是監督民眾以免他們維護秩序過度熱情而失控，或是在社區共識出現裂痕時扮演調解者的角色［39］。最終，在警察權威保障下非正式社會控制的效果將會不斷加強。

實際上，公民參與秩序維持相當于在警民之間建立了一種“契約”，一方面強化了警方對社區的責任，另一方面也提升了公眾意識，讓他們堅定地扮演起民主社會中正確的公民角色。心理學研究顯示，人們不去制止有害行為或者幫助需要幫助者，不是因為“冷漠”或“自私”，而是缺乏一些貌似合理的理由，讓他們覺得自己必須親自承擔責任。 而公眾自己建立社區行為標準則為他們提供了親自參與社區管理的理由，在逐漸掌控其居住生活的公共區域之后，最終成為維護秩序甚至防止犯罪工作的中心角色。 經驗顯示，警察也許能從黑社會或幫派分子手中奪回社區的控制權，卻無法在缺少公眾支持和實際協助下長期堅守一個社區，美國“專業警務模式”失敗的原因之一正是公眾參與傳統的中斷。 警察在維持秩序方面作用的實質是加強社區自身的非正式控制機制，破窗理論提出的秩序維護方案和社區警務的最終目標，就是恢復主要由公民實行、警方促進或支持的社會控制。

非正式社會控制手段又與生存環境、社會結構、群體文化息息相關，具體到警察實踐，則與其所維護的社區環境、居民結構與社群價值觀相關。 我國“官本位”的傳統文化及“息訴厭訟”的法律思想造成了公眾與執法者之間涇渭分明、各行其是的局面。 長期以來，公眾自覺將自己限定在社會治理旁觀者的角色之中，或者至多認為自己是被動的承受者，主動放棄了參與管理自身生活的權利和維護公共領域利益的義務。 尤其是在警務活動領域，公眾對警察角色的社會期待更偏重于警察角色的政治屬性和打擊犯罪的“警察戰士”形象［40］，而這些往往又與警察權威、警察強制等相關聯，是公眾敬而遠之的公權力領域①有學者認為，我國宋代以后在基層形成了“以民治民”的治安傳統，即以保甲、家族、鄉約、團練、會社等社會組織或規范來維護基層秩序。 筆者認為，這并非真正意義上的以“民”治民，此處作為治理者之“民”頂多是諸如士紳的民之精英，而非普遍意義上的民之大眾，因此更談不上公眾參與的傳統。 參見：王啟梁.作為生存之道的非正式社會控制［J］.山東大學學報（哲學社會科學版），2010（5）：76-80.。 警察群體自身也更傾向于將打擊犯罪視為最主要的職責［41］，重視執行法律的正式社會控制手段，這實際上也是警察對自身角色的法律屬性兼具暴力與服務之雙重內涵的認識不足［42］，是轉型期警察角色失調的一種表現［43］。 破窗理論告訴我們，作為社會控制的手段，警察不但通過執行法律、打擊犯罪實現正式的社會控制，還通過維持秩序、提供服務實現非正式的社會控制。 龐德也認為，法律雖然是當代最重要的社會控制手段，但仍需要道德、宗教等其他社會控制手段的協助［36］37。 尤其是在社會轉型期，社會秩序需要一個過渡時期才能在一種穩定的條件下安定下來，在此過程中，法律秩序卻無法停頓。 法律的相對穩定性卻破壞了其正式社會控制的普適性，而此時更具有地方性的、自發于特定時間、特定空間和特定群體的非正式社會控制則可作為有效的彌補手段。 近年來，我國基層安全治理中逐步推行的“楓橋式警務”可以看作對公眾參與警務的探索——在“楓橋經驗”的指導下，“楓橋式警務”重新強調群眾路線的重要性，注重動員各種社會力量，例如楓橋派出所的“紅楓義警”就是警方組建伙伴式警務共同體的有益嘗試；更常見的則是包括居委會、村委會、志愿者、人民調解員等多元主體參與的警察調解服務。 破窗理論給我們的啟發則是公眾參與不僅體現在執行層面，還可在決策層面進行，例如建立在警民協商共識基礎上的社區行為準則等非正式社會控制標準的制定，這不但可以提高公眾參與的主動性和自主性，也是社會治理更加成熟的表現。 對正處于社會治理轉型、法治成熟道路上的當代中國而言，公眾參與警察治理，不但可以緩解當下警力不足的困境，而且是對習近平總書記提出的創新社會治理的新思想新理念的踐行。 黨的十九屆四中全會提出：“要完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，可以看出，公眾參與是推進社會治理體系和治理能力現代化不可或缺的重要因素。 其中，警察的責任在于溝通協商、積極協作，并提供指導、監督等法治保障作用，讓警察權威參與下的非正式社會控制在社會治理中發揮其應有的作用。

（三）加強組織對警察自由裁量權的指導作用

盡管一些領導者極力回避警察的自由裁量權問題，但一線警員大量行使低層級、低可見度的自由裁量權卻是警察日常工作的真實寫照［32］173。破窗理論研究發現，警察在維護秩序的過程中，處理的每一個問題幾乎都涉及復雜的人際關系，其工作情境瞬息萬變，具有高度的不確定性，還經常伴隨違法行為所帶來的危險性和高壓性；警察往往需要結合現場的復雜信息及時作出準確判斷，并選擇出最適當的解決方案。 而此時警察也往往面臨合法性的挑戰，因為相關法律或官方政策大都模糊不清甚至不存在， 且涉及公民權利和自由必須有正當的權力來源。警察目的為其行為的合法性提供正當理由，也就是說警察必須在各種不同的行動方案中選擇出當下所追求的警察目的——維持秩序、執行法律、還是提供服務，同時選擇出能夠達到以上目的的最佳手段（例如符合比例原則、法治原則、權宜原則等）以實現更好的社會控制。

破窗理論認為，情境因素則可以作為警察行使自由裁量權的合理性解釋，即情境讓行動有了意義，這往往是警察決定是否干預或選擇何種方式干預的關鍵要素。 破窗理論研究指出情境要素至少包括五個方面：時間、地點、失序者以往的表現、失序行為的“受害者”或者旁觀者與行為者的相對狀態，以及包含特定行為之多起時間的疊加效應，特別是對整個社區和鄰里的影響［32］36-40。 加利根認為包括效率與效果，以及政治考量、經濟因素、組織結構、任務性質、官員的職業倫理等價值性因素和實踐性因素都會影響自由裁量［44］。 在警務實踐中，因具體情境的不同，各要素所占的比例及優先順序也會有所不同，最終會形成不同的裁量空間。

事實上，使用自由裁量權不只是處理特定問題時偶爾需要的解決辦法，而是普遍存在于日常的警務工作之中。 警察維護秩序時所采用的安撫、教育、告知、勸誡、警告、威脅，甚至強制性措施，都是基于不同的情境判斷行使自由裁量權的結果。 自由裁量權使警察能夠對具體問題進行具體分析，避免過度執法；平衡個人自由與社區安全這兩種不同利益之間的張力；區分警務的輕重緩急，最有效地利用有限的警察資源［33］22。 當然，自由裁量權也滋生了警察腐敗的空間，為警察選擇性執法、暴力執法或者不作為留有余地。 如何對待警察自由裁量權，如何科學、恰當地規范警察自由裁量權成為隨之而來的難題。 為應對現實狀況中的模糊性和復雜性，需要賦予警察在必要時運用自由裁量的權力。 該項授權必須充分、明確且具體，以確保警察在行使自由裁量權時不會侵犯個人權利和民眾自由。 破窗理論給出的建議是，必須制定法律和政策以詳細地限定和控制警察自由裁量權。 同時也指出，嚴密制定法律和法規雖然是最理想的選擇，但立法者不可能制定出能夠涵蓋警察在不同情境中可能遭遇的每一種細微差異和最終結果的法律；讓警察記住數量龐大的法律規定和條例的所有具體細節也是不現實的；除立法外，檢察院、法院、媒體和公眾的持續監督等外部控制手段也是很有限的［32］22-23,178。 而警察組織經過通盤考量， 結合具體情境制定的指導方針和政策作為警察行使自由裁量權的內部控制，則更加實用和高效①此處的指導方針指的是針對實質問題的廣泛政策說明，結合了民主和組織價值與警務知識、價值和技巧；也會規定具體程序和規章。程序一般指的是警方在特定情況下使用的特別方法，如犯罪嫌疑人在運送期間必須戴手銬；規章指明確禁止的越軌行為（如工作日嚴禁飲酒）或禁止的指示（如不得用警車運送意外事件的受害者）。破窗理論主張，警察的指導方針至少包括九項原則：1）承認警察工作固有的復雜性；2）認可警察在處理問題時會使用自由裁量權；3）其建立必須有一線警員和民眾參與；4）廣為公開，確保警員、一般民眾、社區代表和法院都清楚這些方針；5）應規定警員“不得采取的作為”；6）強調警方嚴格遵守一套程序（知識、能力和價值的應用）；7）能保護警察不犯錯誤；8）需建立起警員承擔責任的標準；9）必須是一個不斷更新、延續的過程。參見：George L. Kelling.“Broken Windows”and Police Discretion [R].Washington, DC :National Institute of Justice,1999.10:34.。

我國一線警察履行職責和承擔義務的典型樣態亦是行使廣泛、概括、糅合又兼具專業性、封閉性和保守性的警察裁量權，不可避免也會出現怠惰、越權、濫用裁量權等裁量瑕疵［45］。 我國學者給出的規制進路是規則、知識、組織的綜合作用［45］，其所提出的非正式規則的建立、情境審查的引入，以及警察組織改革對警察裁量權的規制效能，實質上與破窗理論外部控制和內部控制的策略有異曲同工之妙。 實際上，近年來隨著民眾法律意識和維權意識的高漲，我國并不缺少對警察行為的外部監督（新媒體時代的公眾監督甚至讓警察執法束手縛足），反而是欠缺根據不同情境而制定的更具有針對性、可操作性、行之有效的指導方針、行動指南、執法流程圖、程序手冊、標準操作規程等。 因此，加強組織對警察自由裁量權的內部控制或許是我們急需補齊的短板。 朱新力等學者就鼓勵基層一線執法機構制定上述類似的書面執法文件，并以圖示形式闡明基本操作規程，對一線警員行為的合法化與最佳性做出指引［46］。 蔣勇教授也認為，作為一種組織理性，需要塑造標準化的警察業務流程，從而實現穩定的制度資源輸出，以支持警察手段對外部環境的干預［47］。 蘇宇教授則給出了更為精細的方案，即將不同類型的情境中價值秩序保障的缺失程度予以歸納，并賦予警察主體以相應的臨機處置的自由裁量權限，同時輔以相應的行使條件和程序限制。 更為精致的方法則是細化警察法中最核心、最突出、最特色的安全價值在不同情境中可能承載的最終價值目標及其承載程度，并在價值分析中充分發揮警察法學所潛藏的處境法思維，對不同處境下安全價值的優先性等級給予分門別類的規范指引［5］。 余凌云教授也認為控制不是徹底解決裁量濫用的手段，理順有關制度、剔除不合理因素或影響的制度性舒緩和釋放，以及引入協商模式、推進柔性執法才是規范警察自由裁量權的根本之道［48］。 也就是說，公眾參與的非正式社會控制對型塑警察自由裁量權也有一定作用。

四、余論

習近平總書記在黨的二十大報告中指出，“實踐沒有止境，理論創新也沒有止境”“繼續推進實踐基礎上的理論創新”“以科學的態度對待科學、以真理的精神追求真理”“必須堅持自信自立”“必須堅持問題導向”“必須堅持系統觀念”［38］。 這無疑為我國警察法學研究提供了世界觀和方法論上的指引。 面對全球化趨勢與我國社會轉型的背景，警察法學研究必須立足本土經驗，結合地方性知識，以問題為導向，從我國基本國情出發，與前沿理論進行對話，探索出適合我國警察法特色的研究方法。 在此基礎上進行知識譜系與理論體系的建構與完善，經由實踐檢驗最終為社會秩序維護與安全治理的制度構建和機制設計提供支持。 質言之，警察法學者應樹立自信自立的態度和學術主體意識， 從我國的經驗事實中提煉出自己的警察法學理論。 一般而言，凡在我國行之有效的法律制度都直接或間接地契合本土文化，而社會轉型期出現和存在的大量問題，為我們運用經驗性研究提供了最好資源［49］。 同時，警察法學研究也要具備適應全球化趨勢之開放、包容的科學態度，與域外理論進行學術對話或將其作為問題研究的學術背景，一般域外理論無法解釋的現象恰恰是我國學者做出理論創新的契機［18］。 我國警察法學研究想要破除“后發劣勢”造成的研究路徑依賴和自身特色資源研究挖掘不足這兩方面的桎梏。 首先需要在超越規范法學研究方法的基礎上發展出一種適合本土特色的研究中國警察法“是什么”及“如何存在”的實證理論，從社會科學的開放性研究中引入更多的新方法，采用跨學科的視角進行“交叉學科”的研究，不斷拓寬研究平臺以豐富研究素材的可獲取途徑及研究結果的檢驗渠道。 在此基礎上重新回到生活世界，發現和挖掘警察法的經驗事實，研究地方性知識和本土經驗如何滲透到警察法學的價值和倫理體系中，同時它們作為約束條件又是如何影響人們的選擇，在警察法的經驗世界里不斷完善警察法學基礎理論。

當前，一場以“做精機關、做優警種、做強基層、做實基礎”為思路的警務改革正在我國如火如荼地進行，《中華人民共和國人民警察法》（修訂草案稿）和《中華人民共和國治安管理處罰法》（修訂公開征求意見稿） 也于今年7 月列入國務院2022 年度立法工作計劃中預備提請和擬提請全國人大常委會審議的法律案①詳見：國務院辦公廳關于印發國務院2022 年度立法工作計劃的通知［EB/OL］.http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-07/14/content_5700974.htm, 2022-11-29.。 警務實踐和警察立法的先行對推進警察法學研究提出了更為迫切的要求。 警察法學理論不但要厘清當下紛繁復雜的經驗事實并做出預測，同時要將法律規范、法律原則和法律政策連接成一個合乎邏輯且無價值沖突的規范體系。 基礎理論學說的發展是檢驗學科特色和成熟程度的重要指標，我國警察法學研究尚存在較大的發展空間：既包括問題意識的再省思，也包括知識類型的再審視。 這就需要對現有的警察法學研究方法進行整合創新，同時建立學科之間以及與前沿理論之間的有效對話機制，在法律與社會、本土與域外、現代與傳統的三重張力之下構建具有我國警察法學自身特色的理論體系，為警察法治的發展提供支持。