淳安縣探索空間治理現代化 破解生態特區發展與保護難題

□淳安縣規劃和自然資源局 王偉東

推動省域國土空間治理現代化是浙江省落實國家部署的重要行動、打造國際競爭力的重要抓手、加快高質量發展的重要保障、推進省域治理現代化的重要內容。淳安縣堅持統籌全域全類型國土空間要素，強化城鄉空間的協調整治、要素互動，以探索空間治理現代化破解生態特區發展與保護難題，為推動社會主義現代化先行省和高質量發展建設共同富裕示范區提供堅實的自然資源保障。

一、淳安縣發展所面臨的現實困境

淳安縣域面積4417 平方公里，新安江水庫（千島湖）90% 以上面積位于境內，是國務院首批國家級風景名勝區、全國最大的森林公園，也是浙江省唯一的特別生態功能區。在亮眼的生態環境成績單背后，淳安縣實際可用于建設發展的空間異常緊張。各類規劃疊加后實際理論可用空間僅為195 平方公里，占縣域面積4.4%，多規融合度僅為17.4%。隨著大量青壯年勞動力向城鎮轉移，農村人口大量流失，“空心化”日趨嚴重。據《淳安縣2020年第七次全國人口普查主要數據公報》顯示，2020 年全縣農村人口17.53 萬人，與2010 年第六次普查相比銳減22.47%，然而近三年內新增農民建房用地225.52 畝，人地矛盾日益突出。

▲淳安縣全域土地綜合整治與生態修復工程——姜家鎮銀峰村墾造水田項目

同時，由于淳安縣地處浙西山區，交通通勤、教育、醫療等設施供給不足，面臨人才引進難和人才留住難的“雙難”局面。2020 年，淳安縣人口流出高達12.72 萬人，占戶籍人口的27.9%。人才資源匱乏導致全縣發展動力不足，據統計，2021 年全縣實現生產總值僅占杭州市的1.41%，實現財政總收入僅占杭州市的1.05%。專業技術人才的缺失，使國土空間治理現代化驅動力不足，對全縣經濟的可持續發展和共同富裕形成了一定的挑戰。

二、探索空間治理現代化破解生態特區發展與保護難題

（一）多規融合，構建空間規劃“一張圖”

依托省域空間治理數字化平臺，淳安縣將4417 平方公里的縣域面積，按照自然空間、人造空間、未來空間進行數字化畫像，構建空間規劃的“一張圖”，加快實現多規的合一協同。通過空間梳理、部門協調、數據共享，科學謀劃區域空間總體布局，全縣共梳理出可利用空間313平方公里，占縣域面積的7%，實現了轄區內多規融合下可利用空間、用地建成區、存量、增量空間點位的“清晰畫像”。

圍繞深化推進“多規合一”，淳安縣利用數字化“一張圖”開展各類規劃的空間管制邊界，梳理4個部門7 條剛性管控數據，分析比對永久基本農田保護線、生態保護紅線、城鎮開發邊界的“三區三線”劃定情況。通過做大現狀基數，按照“保重點與重點保”“融合與精準”“集聚與績效”“功能與潛力”的原則，將多規不符合要求的、生態敏感的區塊進行核減，結合招商資源的優質潛力資源進行保障與取舍，劃定城鎮開發邊界面積44.58 平方公里，最大限度滿足產業空間布局需求，為鄉村振興和綠色發展提供更大承載空間。

“家底”摸清了，發展才有方向。為不斷提高土地節約集約利用效率，全面增強管理水平，淳安縣定了一個目標，到2035 年，國土空間規劃總體實現建設用地“零增長”。經過空間梳理，淳安縣將結合現狀產業特色，精準謀劃轄區發展方向和目標定位，打造“一主兩副、五環五片、三心多點”的發展格局，為“十四五”高水平保護、高質量發展注入能量。

（二）綠色發展，探索生態保護“淳安模式”

生態保護紅線不但要劃在圖上、落在地上，更體現在推動經濟社會發展過程中要有“規矩”、有“邊界”。淳安縣生態和農業資源豐富，在保護、利用好耕地特別是永久基本農田的同時，應充分發揮比較優勢，探索生態保護“淳安模式”，全方位打通“綠水青山就是金山銀山”轉化通道。

為優化縣域空間發展格局，淳安縣以國土空間規劃引領，投入52億元實施錢塘江源頭區域（淳安縣）山水林田湖草生態保護修復工程，立項6 大類23 個大項，以全流域為對象進行生態保護修復總體規劃，立足于山水林田湖草系統性治理，優化流域生態、綠色農業、空間布局，開展農村居民點搬遷、工礦企業及畜禽養殖場關停、入湖河流污染治理等先導工程，實施森林生態系統修復及礦區生態治理等。在全市率先完成“污水零直排”集鎮全域化目標，千島湖植物園、千島湖武強溪生態濕地等生態修復項目建成開放，形成1 個部級典型案例、4 個省級典型案例、1 個“淳安模式”。

通過全域規劃、整治和建設，開展鄉村全域土地綜合整治與生態修復，按照“生態優先、保護優先、節約優先”原則，統籌開發利用“山、水、路、林、村”資源，進行土地開發整理和和鄉村生態整治修復，提升“綠水青山”綜合效益，激發山區共富新動能。2018 年以來，淳安縣共投入2.92 億元，立項實施3個省級全域土地綜合整治與生態修復工程，囊括30 個子項目，規劃范圍242.45 平方公里。實施建設用地復墾項目19 個，面積57.51 畝，水田墾造39.282 畝，新增耕地96.792畝。2022 年，該縣獲市全域土地綜合整治和自然資源要素保障工作行政獎勵。

（三）多點開花，打造鄉村振興“新格局”

鄉村振興是破解生態特區發展與保護難題的一項重要抓手，也是實施空間治理現代化的“最后一公里”。尋找優勢產業落位，讓淳安縣各地走出小而美的路子是實現鄉村振興的“金鑰匙”。

生態保護前提下的精準開發利用，是浙江省委、省政府為淳安縣量身打造的“一縣一策”。淳安縣搶抓政策機遇，在高水平保護與高質量發展間“彈鋼琴”，通過多規融合比選、用地要素分析，確定了一批鄉村振興共富項目。以里商鄉為例，村坑村項目規劃總面積約912 畝，利用原有村莊約28 畝存量建設用地，對建筑改造提升，結合原有的生態資源環境，從新的高度點狀開發花園鄉村旅游，形成了新的經濟增長極。此外，王阜鄉胡家坪村精品村改造、大墅鎮艾草產業、修正標普健康產業研究院等一大批共富項目陸續落地。綠水青山亮起的“點點”星火，正在照亮共富前路。

在探索保護與發展“辯證解法”，打造“兩山轉化”鮮活展示地過程中，淳安縣聚焦生態項目精準落地、深綠產業體系構建和穩進提質行動見效，實現了燕山文化景區、杭千智能制造中心等一批項目精準落位和提速推進，月光之戀、明豪國際會議中心、千島湖植物園等旅游新產品相繼推出，噢麥力亞洲生態工廠、農夫山泉四期等項目相繼開工建設，千啤四期等項目陸續建成投用。

為進一步增強內生發展動力，淳安縣立足資源優勢，有效整合村莊土地生態稟賦、文化等資源，積極探索“生態+產業+旅游”新模式，通過項目預審、跨部門聯審，引進一批好項目，實施從選地、拿地、報批、發證的項目全生命周期管理，從而帶動一整條全閉環的產業鏈，推動一產接二連三。目前，淳安縣已初步形成淳北中藥材、淳西南鄉村旅游、環千島湖區民宿產業聯盟的鄉村振興新格局。