安徽省城區老工業區新興產業發展路徑研究

文/王海義 呂磷 嚴雪梅 邱薔

一、研究背景

城區老工業區是城市工業文明的搖籃，孵化出了以制造業為主的城市產業生態，曾為推動地區經濟社會發展、塑造城市功能發揮了重要作用。但隨著產業結構持續調整，社會消費層次不斷提升，資源要素制約趨緊，生態環境要求提高，老工業區粗放的發展方式和簡陋的工業產品已經不能適應新階段城市高質量發展和人民對美好生活的需求，進而出現了產業衰退、發展停滯、環境老舊等一系列經濟社會問題，逐步淪為“工業銹帶”和“發展洼地”。

黨的十八大以來，國家高度重視老工業基地調整改造工作，制定一系列規劃和支持政策，推動包括城區老工業區在內的老工業基地轉型升級。安徽省深入貫徹落實國家部署，納入規劃范圍的淮北、蚌埠、淮南、蕪湖、馬鞍山、安慶市和合肥市瑤海區等老工業區扎實推進各項工作，取得了明顯成效，但仍然面臨產業升級任務艱巨、發展動力活力不足等問題。2020年底，安徽省制定專項支持政策，從增強發展新動能等多個方面，進一步推動城區老工業區和資源枯竭城市轉型升級，同時將推動“工業老城”向“產業名城”轉變寫入《安徽省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》。如何培育壯大戰略性新興產業（簡稱新興產業）、推動新舊動能轉換成為實現這一目標和推進城區老工業區高質量發展的必答題。

二、城區老工業區發展新興產業的重要意義

技術更新和產業發展有其內在規律，新興產業代表了科技創新和產業的發展方向，具有市場前景好、科技含量高、帶動作用強等特點。在城區老工業區轉型升級過程中，大力發展新興產業具有重要意義。

一是重塑發展優勢的現實路徑。城區老工業區由化工、機械制造、冶金等傳統制造產業發展而來，進入新發展階段，雖然產業規模大，資產存量較高，但科技含量低、產品附加值低、經濟帶動作用弱，正逐漸失去市場競爭優勢。加快發展新一代信息技術、新材料、高端裝備、生物醫藥、大健康等市場潛力大、綜合效益好的新興產業，擴大新興產業產值比重，是優化產業結構、重塑發展優勢的現實選擇。

二是實現綠色發展的必然要求。城區老工業區粗放型生產方式是“高能耗高污染”的主要原因，發展低碳、節能的新興產業是推動制造業轉型升級，實現清潔生產、節能降耗，貫徹落實綠色發展理念和推進生態文明建設的必然要求。

三是推動城市更新的內在動力。隨著新一輪技術革命和產業變革深入發展，5G、大數據、云計算等新興技術正在重塑城市形象，提升城市功能。新興產業發展與老工業區城市更新升級相輔相成、密不可分，成為城市更新的重要內容和主要動力。

四是推動區域經濟社會協調發展的重要支撐。城區老工業區是當前發展落后的特殊區域之一。在城區老工業區發展新興產業是構建現代化經濟體系的內在要求，是實現高質量就業和高質量發展的內在要求，是踐行以人民為中心發展思想、推動區域協調發展、推進共同富裕的具體舉措。

三、城區老工業區發展新興產業存在的問題

“十三五”期間，安徽省城區老工業區在落后企業搬遷改造、城市基礎設施更新、推進生態治理修復等方面取得顯著成效，但在新興產業培育壯大方面進展緩慢，主要有以下幾方面原因：

一是產業發展空間受限。城區老工業區經過多年的發展，已經被各種生產生活等設施占滿了，難有成片土地可供開發。部分搬遷企業騰出的土地資源，因存在土地污染隱患，需要進行安全評估和修復后才能重新進入政府儲備，參與出讓和使用，其中有一部分經修復后仍然不能滿足產業和住宅用地要求。同時城區老工業區中棚戶區和老舊小區較為集中，舊工廠和商業較多，產權狀況復雜，成為企業投資和地產開發的難點。

二是優質企業流失嚴重。與城市新區和開發區相比，老工業區無論從發展環境，還是財稅政策、人才吸引力等方面都存在較大差距。在老工業區發展起來的科技企業、納稅大戶，為了自身發展逐漸搬離，在部分老工業區甚至出現新增落戶企業少于流失企業的現象，導致產業持續失血、發展緩慢。

三是創新能力基礎薄弱。城區老工業區中大部分傳統產業企業以簡單再生產為主，缺少對研發創新的持續有效投入，導致創新人才和資源長時間處于流失狀態。沒有科技創新支撐，產品市場競爭力減弱，企業經營狀況走下坡路，又反過來影響研發創新投入，形成惡性循環，影響區域整體創新能力提升。

四是產業發展資金缺口大。拓展產業發展空間、改造周邊環境等都需要大量的資金投入，而優質企業流失又帶來稅收損失，致使部分城區老工業區財政收入處于入不敷出的狀態，很難再對新興產業進行投資和扶持，進而引發招商引資難，招引重大項目更難。

四、城區老工業區新興產業發展路徑規劃

“十四五”時期，安徽省城區老工業區應堅定貫徹新發展理念，加強體制機制改革創新，在科學謀劃區域功能定位基礎上，加快培育一批有較好發展潛力的新興產業、龍頭企業和專精特新企業，孵化和引進一批科技型中小企業，加強科技創新平臺建設，以新興產業發展壯大推動產業體系優化調整。同時推動市場有需求、地區有優勢的傳統產業綠色化、智能化、數字化轉型升級，以傳統產業轉型升級帶動新技術、新產業、新產品、新模式發展，有效推動產業聚集、產城融合。

一是以體制機制改革為突破口，破除制約新興產業發展的制度藩籬。協調機制效率不高、部門職責分工不明確、城區和街道權利責任不匹配、基層干部沒有積極性等體制機制問題是制約城區老工業區新興產業發展的重要因素。推進體制機制改革，充分調動政府部門和人員的積極性，增強發展的責任感、緊迫感，打造權責明確、高效規范、協調聯動的推進機制，形成發展合力，是城區老工業區新興產業高質量發展的先決條件。

二是以優勢價值為出發點，科學謀劃功能定位。要站在長三角區域一體化和全國發展大局的角度，深入分析城區老工業區在服務構建新發展格局中的作用，在生產、分配、流通、消費環節的獨特價值和發展潛力。比如，城區老工業區在設立之初，因為大量的企業集聚、較好的區位優勢成為城市核心區域，盡管現在城市不斷擴張，但大部分的老工業區仍然處于城市的核心位置，享有城市區位、交通優勢和公共醫療等服務條件；部分城區老工業區內有火車站、汽車站、專業市場等人員、貨物流通場所，仍然在雙循環中發揮重要作用；城區老工業區集聚了大量的城市人口和外來人口，人口密度遠超過城市新區和開發區，蘊含了巨大的消費潛力；城區老工業區擁有工業文明遺產，是鮮活、立體的城市發展記憶。

三是以產業規劃為引領，明確新興產業突破領域。系統總結城區老工業區產業發展基礎，做好產業分類、產值規模、優勢領域（包括技術、產品、模式等）、上市企業、規上企業、高新技術企業、新興產業企業、現代服務業企業、科研院所、研發平臺、孵化平臺、人才團隊等統計分析，提煉產業發展長短板。深入調研重點單位發展情況，了解其發展訴求、未來規劃和對政府部門的工作建議。加強與省、市經濟社會發展規劃、產業發展規劃、產業政策銜接，以推進新舊動能轉換為目標，推動優勢產業向新興產業轉型，持續拉長長板。以發揮自身優勢和價值為基礎，以接受先發城區新興產業發展輻射、實現功能互補為條件，確定新興產業發展方向、領域，制定科學合理的發展目標。高質量編制產業發展規劃，為制定新興產業政策、招商引資和推進產業發展提供指導。

四是以科技創新為驅動力，為新興產業發展提供技術支撐。科技創新是新興產業發展的源頭活水，科技創新活躍強勁，新興產業才能發展壯大。城區老工業區應制定便利優惠的人才引進留育政策，引進和培育一批人才團隊，同時鼓勵企業在發達地區建立“人才飛地”，增強柔性引才力度。推動創新創業，加快孵化一群科技型中小企業，大力推進“小升高”，培育一批高新技術企業。鼓勵和支持企業與科研院所、高校合作，共建科技創新平臺，積極爭創國家、省、市級創新平臺，主動對接長三角創新共同體智力資源，推動創新資源要素集聚。支持企業加大研發投入和在老工業區內實施科技成果轉化。

五是以產城融合為著力點，推動新興產業發展與城市更新改造相互促進。在城區老工業區更新改造中要加強產城融合，給新興產業預留充足的發展空間，也要建設配套的服務基礎設施和新型基礎設施。城區老工業區存在大量的更新建設內容，如棚戶區改造、城市交通改造、市政管網等，這為智慧社區、智慧交通、智慧城市、勘察設計等快速布局提供切入點，為5G、大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等高新技術提供良好的應用場景。物聯網、大數據、信息技術服務等新興產業要緊跟城市更新改造需求，積極打造更多的應用場景，提供高質量的技術、產品和服務，服務城市同時壯大自身。另外，應以工業遺產保護為契機，推進文化創意等新興產業快速發展。

六是以開放發展為方向，推動新興產業融入發展全局。首先，要對標新興產業先發地區的優質營商創業環境，學習推廣先進經驗和做法，不能閉門造車。其次，要主動融入城市、省、區域總體產業鏈、供應鏈、創新鏈布局，爭取更高層次的政策支持，提升老工業區在更大范圍配置市場資源的能力，打造有影響力的產業發展環節，而不是簡單地搞小而全的企業聚集。最后，鼓勵企業搶抓共建“一帶一路”機遇，加快優勢產品開拓國際市場，著力樹立品牌形象和競爭優勢。

五、幾點建議

結合相關研究工作，建議在以下幾方面為城市老工業區新興產業發展注入活力。

一是加快構建城市會客功能。合理開發利用工業遺存，打造一批集城市記憶、知識傳播、創意文化、休閑體驗于一體的教育基地、旅游目的地、網紅打卡地，迅速提升城市老工業區的人氣和知名度。積極主辦和承辦新興產業發展論壇、創新創業大賽、新產品發布會等活動，加強城市老工業區投資推介和新興產業發展信息資源匯集，營造濃厚的新興產業和科技創新發展氛圍。

二是大力發展數字經濟。適度超前規劃建設“城市大腦”“數據中心”等新型基礎設施。搶抓新興技術向各領域廣泛滲透融合的機遇，在城市老工業區大力發展以信息技術和數據作為關鍵要素的大數據、云計算、人工智能、物聯網等新興產業。以“互聯網+”“智慧+”、直播電商等手段，加快企業“上云用數賦智”，推動制造業和商貿業轉型升級，推進交通、物流、健康養老等產業智慧發展，加快線上線下融合，用數字經濟賦能經濟新動能，促進數字經濟和實體經濟深度融合。

三是系統解決產業發展空間問題。全面梳理分析土地、建筑的產權和使用情況，分類采取收購、轉讓、租賃等方式，加快盤活區內閑置廠房和低效用地，推進“騰籠換鳥”。開展土地安全和用地性質論證，加快污染地修復，推進土地收儲和上市；按照“指標跟著項目走、要素跟著項目走”原則，積極探索科學用地方式和彈性供地機制；根據招商計劃，有序釋放產業用地空間，形成規劃、論證、修復、收儲、上市、使用的良性循環，保障產業項目建設需求；在一定范圍內，探索開展產業用地“標準地”出讓改革，從“事后提要求”轉向“事前定標準”，由“項目等地”變為“地等項目”，明確企業用地預期，推進重點產業招商項目快速落地。

四是多措并舉增加資金投入。積極爭取和用好上級專項支持政策和產業發展政策，同時針對城區老工業區新興產業發展存在問題，制定專項扶持政策，構建全面的政策支持體系，提高資金投入精準性和有效性。發揮資本的力量，鼓勵按照市場化原則設立產業發展（創業投資）基金，投資新興產業、先進制造業和現代服務業，增強對優質項目的吸引力。鼓勵有條件的市設立城市基礎設施建設、環境污染防治等基金，積極探索通過“PPP+REITs”方式盤活存量資產，形成資金和資產的良性循環。