生態文明視角下水利工程占地空間規劃與利用研究

趙子杰 丁 玉 劉燁華

(北京市水利規劃設計研究院，北京 100048)

2015年，中共中央國務院發布了《生態文明體制改革總體方案》，核心要義是推進“山水林田湖草”生命共同體理念構建，在此指引下開展各類國土綜合整治和生態保護修復，落實統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，是統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，貫徹落實生態文明建設的重點內容，同時，對探索有效模式及實踐應用提出了明確要求。水利工程施工用地，通常包含山水林田湖草等各類國土類型，基于整體保護、系統修復、綜合治理等原則，對水利工程施工用地提出相應的國土空間規劃方案與思路，有助于實現國土空間綜合整治與生態修復空間合理規劃。

1 現狀及存在問題

近年來，國家實施了一大批重大水利工程建設，其中一些大型的區域性、跨流域引調水工程，采用明挖或暗挖方式鋪設管線，工程線路長、投資大、用地面積大。如何以“山水林田湖草”生命共同體理念為指引，提出有益可行的思路和方法，更好地規劃利用、保護和管理好國土資源，保護好產權所有者的利益和優化維護管理方式，是一個具有現實意義的重要課題。

1.1 臨時占地使用模式

1.1.1 明挖管線工程

調水工程管線若采用明挖方式鋪設，一般需布置開挖上口、臨時道路、管道吊裝及臨時堆土區等，因此占地寬度普遍較大，導致拆遷占地投資高、征地難度較大。如南水北調中線北京段PCCP工程，管線施工占地寬度150～188m；吉林省中部城市引松供水工程4號管線施工占地寬度約80m。在施工過程中，由于大中型調水工程工期長，采用明挖管線施工的臨時用地，經過施工機械長時間的碾壓，土質不適宜復墾，導致臨時用地征用期限過長以致屆滿未復墾現象普遍存在，使臨時用地成為建設用地，在嚴重侵害產權所有者利益的同時也浪費了國家的土地資源。

1.1.2 暗挖管線工程

管線工程在城市區域內一般不適宜采用明挖方式，目前普遍采用盾構、頂管或淺埋暗挖等暗挖工法施工，具有拆遷少、安全性高、施工成本高等特點。對土地資源的占用主要為各類工作井等“點狀”占地，一處頂管或淺埋暗挖工作井占地面積一般為800～1500m2，盾構井施工區占地面積為3500～5500m2，從全線來看，暗挖方式一般不占用連續的大面積土地空間。在前期規劃設計時，可依據地上地下建筑物及管線的分布情況，避開重要建筑物并盡量布置在綠化帶等區域，做到拆遷量最少。

但同明挖管線一樣，在工程投入運行后，管線工程均需設置一定的管理和保護范圍，以確保工程正常運行。以萬家寨引黃入晉工程管線為例，管理范圍為前期臨時占地范圍，并在兩側向外延伸20m作為保護范圍，在此范圍內的土地所有權和使用權不變，不得從事爆破、打井、鉆探、采石、采礦、取土、挖砂等危害工程安全的活動，可從事農業生產等活動，但不得影響工程設施的安全及水質。由于地下空間鋪設了管線，為確保運行安全和正常維護管理，上方及鄰近保護范圍內的土地用途、承載量均將受到嚴格限制，不適宜用于堆存，以及建筑和各類工廠設施建設，導致今后該區域規劃受到掣肘，土地資源難以得到合理有效的利用。另一方面，運行管理單位沒有管理和保護范圍內的土地使用權和所有權，在此范圍內的建設、施工及生產活動時有發生，而管理單位維護和監管困難，有時直至破壞已有輸水管線才能采取措施，工作被動。管理單位是管線的所有者，但不享有管線所在土地的使用權，因此無法保證可隨時進入管理范圍進行日常巡查，因此無法實現及時檢修和應急搶修，使調水工程的安全運行存在潛在風險。

1.2 永久占地管理模式

從保證管線的安全運行出發，在管線施工臨時占地范圍的基礎上，直接將管理運行所需的管理和保護范圍進行永久征地，按照永久占地計入工程投資，工程實施后相應變更土地的屬性，管理單位擁有管理和保護范圍內的土地使用權和所有權，可以進行管線的日常巡查和維護、檢修工作，強化了管理單位的權限，但同時帶來了新的問題。

首先，管理單位一般級別不高、人員較少、力量薄弱，而管線工程的長度較長、范圍較大，目前主要集中對閥井、連接站等節點進行管理，而對于管線工程劃定的管理和保護范圍，一般的管理單位權責不對等，未能實現有效管理。其次，工程建設已經使用了國有和集體的大量土地，在建成后如復墾，則能實現原用地功能，農民或農村集體可以此謀生或擴大再生產，但如果全部按永久征地征收，不僅原土地所有者的利益被侵占，也加大了工程建設的拆遷占地投資，不利于工程前期審批及落地實施。而永久占地面積的加大，將使未來的用地規劃面臨更多的限制和困難。

2 空間利用對策研究

基于“山水林田湖草”生命共同體理念，按照生態系統的整體性、系統性及其內在規律，統籌考慮自然生態各要素：山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進行整體保護、系統修復、綜合治理。工程征地涉及民眾切身利益，所有國土空間的保護、開發和利用活動，應按照規劃確定的區域、邊界、用途和使用條件等進行統籌考慮。在土地資源緊缺、人口密集的地區，單一和固化的模式已經不能滿足和諧社會發展的需要。

在新形勢下，可從國土統籌、利益共享的廣度視角出發，以更新的理念、更高的站位來理解和思考面臨的困境，將同一土地上的不同使用者通過搭建一種利益共享的機制進行聯結綁定，打破各方利益固化的模式，以共享的思路進行分配和協調，形成合作共贏、相對平衡的利益共同體和責任共同體。

2.1 土地產權與所有者利益共享

目前，農村土地按照“土地確權、兩權(所有權和使用權)分離、價值顯化、市場運作、利益共享”方針，依據土地有償使用的原則，在保證所有者利益的同時也確保了工程的管理及安全運行。對于明挖管線施工期的臨時占地，以及建設完成后管頂上部劃定的保護范圍的土地，可明確土地所有權歸農民或農村集體所有，而不同位置、用途和價值的土地使用權，在管理單位、土地所有者和第三方之間，建立長期收益與生態保護補償機制，通過合理協商確定利益分配模式，達到一種動態的利益平衡，形成一種比臨時占地享用更高權限的“臨時占地+”的協作機制。

農業用地的所有者擁有土地，可進行原始用途和一定限制范圍內的生產，但需保證管理單位進出、日常巡檢及應急搶修，將各方權利、義務、期限、費用及罰責在協議中予以明確約定，同時，政府或第三方通過設置相應年限的補貼作為補充。

此方案可以避免征用土地的長時間閑置，工程投資也未增加。對于愿意拆遷且能達成協議，具備拆遷條件的臨時性或永久性建筑物，也可在工程中實施拆遷，并在計列投資時納入該部分拆遷補償費用。

2.2 工程用地與總體規劃銜接融合

工程占地一般為條帶狀占地，如不與區域的土地總體規劃和產業導向相銜接，將使國土資源形成嚴重的條塊分割，同一行政區不能實現整體統一的規劃?；诖?，在工程線路走向確定的前提下，管線可與不同的功能區邊界平行布置，由此產生的占地范圍與今后的功能區劃相匹配，可在一定程度上減少工程對總體規劃的掣肘。

目前，城市綜合管廊即為這種理念在現實中落地的一種集中體現。傳統的城市管道設置隨意度較高，對城市地下空間的占有率較大，綜合管廊是建于城市地下用于容納兩類及以上城市工程管線的構筑物及附屬設施，是城市市政基礎設施管線敷設的形式之一，將電力、通信、燃氣、給水、熱力、排水等多種管線集約化鋪設在隧道空間中，與地鐵建設、河道改造、老區改造和道路建設等相結合，能有效地利用城市地下空間和促進城市規劃，在很大程度上節約了土地資源，屬于國家層面大力推行的重點建設工程。引調水管線進入城市區域，應盡可能地形成或納入綜合管廊，共同分擔建設費用。

2.3 工程建設與周邊居民利益共享

當工程占地主要為郊區及近郊區集體土地時，就土地性質而言，工程完工后將改變土地的性質，管線上部及其一定范圍的土地使用實質上轉變為“限制使用”。工程建成后，在管線及其保護范圍內土地的開發使用，均應以保證工程安全為首要條件。以集體土地特點來說，限制了其土地使用性質及今后增值幅度，加大了集體在該范圍內使用固有土地的成本，該部分土地實質上已經具有市政公共用地特點，對該部分土地永久征用存在客觀的合理性。

隨著人們對美好生活向往的需求不斷提升，需要從公眾利益和現實獲得感出發進行重新考量，如管道上部的用地可結合居民的日常生活需求，通過布置休閑公園、避難場所、綠化帶等，將這類有所限制的用地轉變成功能類用地，使工程建設成果更多地惠及工程沿線居民，與周邊居民利益共享。

3 結 語

本文結合水利工程中的引調水工程案例及實踐，對現有用地模式存在的建成后難以復墾、土地規劃利用限制及管護難等諸多問題進行了分析，以“山水林田湖草”生命共同體理念為指引，從利益共享視角出發對空間利用對策進行梳理分析，以更新的理念、更高的站位解構當前面臨的困境，提出工程用地與總體規劃銜接融合、工程用地與總體規劃銜接融合、工程建設與周邊居民利益共享等對策措施，探索了水利工程占地的國土保護修復有效模式，為占地空間規劃及高效利用提供了有益可行的思路和方法。今后需配套相應的政策和規劃，協調各級政府部門和利益相關方，在工程實踐中積極推動落實。