淺談油氣長輸管道工程委托代建制“建管融合”模式

呂全，王歡，夏小東

（國家管網集團建設項目管理分公司，河北 廊坊 065000）

1 引言

委托代建制即委托專業化的項目管理團隊代替使用單位進行建設實施，竣工驗收后移交給使用單位的建設管理模式。2007年開始，中國石油集團公司開始推行“建、管、投、用”分離的委托代建制[1]模式，組織實施的項目包括西氣東輸三線管道工程、中俄天然氣管道工程、中緬油氣管道工程等60余個項目。伴隨全國干線油氣管網的陸續建成，集中出現了建設過程中運行單位需求難以實現，建成后問題多，運行單位不接收，接收以后經常改造等一系列問題。

2020年3月，隨著國家管網集團公司唯一的工程建設公司，建設項目管理分公司的成立，為加快推進構建“全國一張網”，國家管網集團以全局觀、大局觀全面推行在項目生命周期中建設管理單位（委托業主）與運行管理單位（業主）深度配合的“建管融合”委托代建制管理模式。

2 “建管融合”管理模式職責分工

在現階段，國家管網的跨省干線工程建設中已全面推行使用“建管融合”委托代建制模式。業主是國家管網的地區公司（運行單位），委托業主是國家管網建設項目管理分公司（建設單位），委托業主在委托代建協議的約定工作范圍內開展相應工作。按照有關要求及職責劃分，“建管融合”委托代建制由業主牽頭負責包括組織完成可研、專項評價、核準等前期工作、投產工作和竣工驗收等工作，與委托業主簽訂委托代建協議，全過程參與工程建設全過程；委托業主全過程參與業主牽頭的前期工作，并根據委托代建協議牽頭負責初步設計、物資采購、建設實施、投產保駕等工作。建設期內，按照比例，由業主派出運行管理人員，委托業主派出建設管理人員，成立（聯合）項目部，實現工程建設管理和運行管理的無縫銜接，是一種全新的管理模式。圖1為現階段“建管融合”管理模式職責分工圖。

3 當前“建管融合”分工的優缺點

3.1 管建融合模式優點

“建管融合”委托代建制模式按照目前分工，結合前期和實施階段，是通過實踐探索和發展的一種新型管理模式，比以往傳統的建管一體、建管分離等工程建設管理模式，現階段它展現的優點如下：

1）項目前期階段，由運行單位牽頭負責可研和核準，可以充分發揮屬地公司與政府方面良好關系的外部協調優勢；同時，借助資源的市場分配權，發揮資源統籌優勢，可以大幅度降低省級以下行政許可意見、規劃選址、用地預審等的辦理難度并節約時間，加快可行性研究和項目核準工作。再加上專業性項目管理團隊建設單位項目前期工作組的全面介入，能夠發揮其人員專業的項目管理優勢，可以加強設計管理，確保相關專項評價等落實到設計方案中，共同確保設計方案滿足各方要求，減少后續的變更，有利于控制投資[2]。

2）建設期內，運行單位派駐運行管理人員與建設單位項目管理人員共同組建（聯合）項目部，項目工期、質量、安全壓力等由運行單位和建設單位共同承擔。雙方共同組建的（聯合）項目部既可以充分發揮建設單位專業項目管理人員的工程建設全過程進度、投資、QHSE管控等管理經驗，又能夠將運行單位長期運行過程中積累的生產經驗融入工程建設，緊密圍繞工程建設進行生產準備。運行單位全過程參與建設期施工管理工作，可以將日常檢查和驗收貫穿其中，加強對施工過程質量的監管力度，使問題在施工過程中提前發現、提前整改，既保證了工程質量，又可以減少投產前檢查等的問題數量，保證工程實體能夠盡快達到投產條件并及時由運行單位組織投產工作，最終為后運行期的安全可靠平穩運行打好基礎，可以使運行單位在試運行結束后盡快接收已建成管道，確保建設階段與運行階段的順利過渡[3]。

3）油氣長輸管道工程具有施工點多、線長、面廣等特點，不同于一般的工程建設。以往的管理模式是施工單位在某一段施工完成后，立即將設備和人力資源轉場至下一段進行施工，還需要組織人員對已經下溝回填管線進行巡線和維護；而“建管融合”后，由運行單位負責在線路回填后組織人員進行巡護，可以充分發揮其運維經驗和屬地與地方政府的協調優勢，減少或避免下溝回填完畢后大量違法占壓情況的發生，減少工程隱患和投資；同時，可以保證施工單位有限的施工精力和資源完全投入工程建設中去，可以加快工程建設進度[4]。

4）驗收階段，由運行單位牽頭組織完成專項驗收和竣工驗收工作。運行單位參與全過程建設，日常的管理已經將相關重要的隱患在工程完工之前被消除，驗收前已經完成絕大部分問題的整改。除外部驗收單位和運行單位發現的確實需要整改的問題外，相關問題會明顯減少，同時為保證專項驗收工作的順利進行，由運行單位牽頭的驗收也會少于由建設單位組織驗收而提出的問題。

3.2 管建融合模式可能出現的問題

盡管建管雙方從項目前期階段開始就保持良好的互動，提高站位努力推動“建管融合”的充分實現，但限于項目啟動時限、人員配置、項目工期等多重因素限制，仍有一定的問題存在，針對各種影響因素梳理，可能出現的問題和缺點歸納如下：

1）目前，由建設單位牽頭負責完成初設的報審和報批，但往往迫于工期的壓力，運行單位會積極推進可研的批復工作，以便將設計工作盡快移交給建設單位。但如若運行單位牽頭負責的可研深度不足，可能會造成批復估算不足，而如果在初設階段再進行站場閥室和線路的大規模調整，一定會造成初設概算不足。按照相關要求，初步設計提出的投資概算超過批準的可行性研究報告提出的總投資估算10%的項目，應當重新向原可研審批部門重新審批可研后再進行初步設計審批。如若仍然為保證工期，為保證盡快批復初步設計，則初設階段概算超出的部分要低于可研批復的10%總投資估算，可能導致概算較低，會造成招標流標現象，重新招標反而影響了正常的工期，而工程建設實施過程中大量變更和合同履約的影響也會進一步凸顯[5]。

2）油氣管道建設項目屬于線性工程。工程建設過程中需要與各級地方政府進行協調和接洽，組織召開省市縣級協調會，并協助和指導施工單位開展協調工作，同時辦理鐵路、公路、河流等手續。而因項目部屬于臨時機構，建設單位管理人員均來自五湖四海，雖然具有豐富的項目管理經驗，但協調人員還需要對管道建設沿線地方的風土人情、當地相關法律法規等進行摸排、學習和了解，同時對各級政府進行溝通和接洽，由于地理、習慣、方言等的差異，部分協調工作推進困難，會對工程工期造成一定的影響。

3）由于運行單位管理人員既要滿足當前所轄范圍內已建管道的管理工作，又要按照“建管融合”的人員比例為（聯合）項目部提供建設實施階段的“建管融合”管理人員，但總部在建設期又不能立即下達新建項目運行管理人員指標，只能在管道建成后運行期下達，建設期運行單位人員缺乏嚴重，無法立即保證“建管融合”要求數量的管理人員到位。同時，目前“建管融合”員工未來發展的方向不能夠自主選擇，長期看來，前景不夠明確，人員待遇、職業發展等方面還未有明確機制，不確定性因素太多會影響“建管融合”管理人員的信心和工作積極性[6]。

4 改進“建管融合”管理的建議措施

1）建議由運行單位牽頭完成初步設計的報審和報批，建設單位僅按照初步設計完成建設任務。由運行單位牽頭完成初設，以豐富的運行經驗指導完善設計，可以使運行單位對項目的使用需求，包括運行過程中部分超出標準規范的維護和功能性需求進一步落實在初設方案中，實現設計階段與運行階段的有效互聯，防止實施過程中初步設計方案的反復修改和變更；而建設單位在初設階段充分發揮項目管理的專業優勢，積極配合運行單位加強設計管理，以保證初步設計工作的管控和順利進行，減少后續施工圖設計階段變更，也便于投資控制。

2）因運行單位人員主要為生產技術人員，大部分對項目管理較為陌生，建議除安排技術人員進行“建管融合”外，也要安排具備一定的外協能力的人員進入（聯合）項目部，主力配合外協工作，充分發揮其對屬地地理人文和法律法規的充分了解，語言上的無障礙以及與地方良好關系的優勢，積極協調推進召開各級協調會，統籌考慮負責推進辦理外電、公路、鐵路、河流和林業等手續的辦理工作進程，能夠加快工程的進度。

3）在項目建設期，建議總部按照初設批復運行單位人員先期下達新建項目人員指標，保證（聯合）項目部組建時運行單位管理人員能夠及時配備，盡早開展“建管融合”工作。建議以管理和技術人才培養為前提，盡快完善人員待遇和發展機制，在項目建設期，運行單位派駐的“建管融合”專職人員，由建設單位進行管理，按照績效考核負責薪酬發放等，也可參與項目競聘或任部門實職，享有同樣的職位晉升空間，運行單位予以承認，這樣能夠提高運行單位“建管融合”人員的積極性；管道建設轉入運行期時，項目部作為臨時機構會面臨解散，建設單位人員如有需求留在運行單位進行運行管理工作，或運行單位人員如有需求留在建設單位繼續進行其他項目建設，建議可以考慮結合需求進行人員重新調配。

5 結語

綜上所述，隨著國家石油天然氣管網的改革推進，“建管”深度融合的委托代建制優點遠大于缺點，但相關工作還需要不斷的探索和優化。對于建設管理模式的優化，經驗的總結是非常重要的，在今后油氣長輸管道建設過程中，需要在理論分析的基礎上，通過實踐進一步探討和優化“建管融合”的管理模式，不斷加強全階段油氣長輸管道工程“建管融合”管理模式的研究與優化將是一項長期而艱巨的工作任務。