國際比較視角下中國優化營商環境的探索

彭 剛

（中國人民大學歐洲問題研究中心，北京市 100872）

在當前深化改革、全面開放、推動我國經濟高質量發展的進程中，營造國際一流營商環境[1]已經成為我國經濟防范危機、應對衰退、突破困境、穩健前行的戰略目標和重要舉措。2019年10月8日國務院第66次常務會議通過、2020年1月1日起施行的《優化營商環境條例》，表明了中國政府遵循市場法則積極推動經濟高質量發展、進一步深化改革擴大開放的政策導向和堅定信心。

盡管國際經濟環境風云變幻，但黨的十八大以來，隨著中國特色社會主義現代化建設進入歷史新時代，在黨中央正確布局與領導下，中國營商環境有了持續明顯改善，為社會主義市場經濟建設和市場主體健康發展提供了強有力保障。不過，不容忽視的是，對照“營造國際一流營商環境”的高標準，目前我國營商環境仍然存在不少突出問題和短板。2019年底，李克強總理就自由貿易試驗區開展“證照分離”改革全覆蓋試點工作做重要批示時進一步強調，必須持續推進市場化、法治化、國際化營商環境建設，這為我們下一步對標國際一流標準明確了方向。

本文的主旨是，在充分肯定我國營商環境已經極大改善的背景下，深入探討當前我國構建國際一流營商環境的重點與難點，并通過國際比較分析如何借鑒國際先進經驗加快我國營商環境建設，盡快接近和達到國際一流水平。

一、營商環境基本含義與評價

對國人而言，營商環境并不陌生，營商環境的重要性也是盡人皆知。中國自古以來就有“和氣生財”的古訓，和諧愉快的氛圍有助于買賣雙方交易的達成，實現雙贏。

（一）營商環境基本含義

根據《優化營商環境條例》，營商環境指企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。根據“中國城市營商環境評價研究”課題組的研究，營商環境是一種生態系統，企業作為這個生態系統的主體之一，會不可避免地受到政府、金融機構、事業單位等系統中其他主體的制約和作用，政治環境、經濟環境、法治環境、創新環境等各種外部環境要素都會對企業營商環境產生影響。[2]現代市場經濟中的營商環境主要是針對市場主體而言的，指市場主體在包括準入、生產經營、退出等在內的整個市場運行過程中所涉及的政務環境、市場環境、法治環境、人文環境等相關外部因素與條件的總和。營商環境的好壞直接決定和影響著一個國家和地區市場主體創立、經營以及吸引外資的規模和水平，對當代中國而言，已經成為促進現代化經濟體系建立、推動經濟高質量發展的重要決定性因素。營商環境包括能夠影響市場主體活動的社會要素、政治要素、法律要素等各個方面，營商環境建設是一項涉及社會改革和對外開放的宏大系統工程。

（二）國內外營商環境評價

自1979年開始，世界經濟論壇（World Economic Forum，WEF）每年都要發布一份《全球競爭力報告》，這被視為最早構建的面向全球經濟體的營商環境評價體系。2003年，世界銀行專門成立營商環境（Doing Business）小組來負責營商環境指標體系構建等工作。2003—2019年，世界銀行連續十幾年對世界上190 個經濟體的營商環境進行評價并發布年度《全球營商環境報告》，通過選取各經濟體中最大的工商業城市（對11 個人口超過1 億的經濟體，還選取了第二大城市），測算本土小企業在開辦企業、辦理建筑許可、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護中小投資者、納稅、跨境貿易等10 項指標45 個二級指標上與最高分值的差距，對全球190 個經濟體的營商環境進行評分和排名。此外，世界銀行的這項報告還對勞動力市場監督、政府采購兩項指標進行評價，但這些并未包含在最終的評分和排名中。

考慮到中國企業實際經營所處的制度環境，國內有些學者對世界銀行評價指標體系進行了調整，將法治、教育、醫療、政務環境等因素納入國內城市營商環境評價體系，對中國各城市和地區的營商環境進行評價，其中較具代表性的有“中國城市營商環境評價研究”課題組構建的包括公共服務、人力資源、市場環境、創新環境、金融服務、法治環境、政務環境七項衡量指標的中國城市營商環境評價體系[2]。在國家發展和改革委員會編著的《中國營商環境報告2021》中，營商環境指標體系的構建以市場主體獲得感為依據，包括市場準入、信用監管、線下服務、數字政府、主觀感受、經濟績效六個二級指標。[3]

與國內學者對營商環境的評價略有差異，世界銀行對各國營商環境的評價更多是圍繞能夠客觀量化的規則（Regulation）進行的，是對制度性交易成本的評估，其評價體系不涉及市場規模、醫療教育資源等因素，至于國內部分地區比較看重的土地和稅收優惠，從維護市場公平性的角度來看反而會損害一個地區整體的營商環境[4]。世界銀行《全球營商環境報告》在開篇便指出，規則應該幫助創造一個環境，使有干勁和創新想法的新進入者可以在商業中起步，使生產性企業可以在這里投資、擴張和創造新的就業機會。根據世界銀行的評價標準，政府政策在國內中小企業日常運營中的作用是其營商環境評價的中心和焦點，其目的在于鼓勵有效、透明、易于實施的監管，促進企業繁榮發展。

中國營商環境在全球的排名2013年僅為第96位，2018年躍升至第46 位。世界銀行最新發布的《2020年全球營商環境報告》（Doing Business 2020）顯示，2019年中國營商環境在全球的排名進一步躍升至第31 位，比2018年躍升了15 名，這是中國首次進入全球前40名。[5]三年間，中國營商環境全球排名從2017年的第78 位到2018年的第46 位，再到2019年的第31 位，連續躍升了47 位，實現了罕見的三級跳。近年來，營商環境成為西方輿論對華攻擊的新標靶。然而，這樣的排名以無可爭議的事實表明，中國實現了自身的奮起，把包括法國、荷蘭、瑞士等在內的眾多經濟發達國家甩到了后面。在全球經濟持續低迷衰退的頹勢中，唯有中國一枝獨秀，贏得了世界的高度關注和一致稱贊。中國已經連續兩年被世界銀行評選為全球營商環境改善幅度最大的10 個經濟體之一，這是國際社會對中國改革開放所取得偉大成就的充分肯定。

二、歐盟國家營商環境建設實踐

改革開放以來，歐盟在相當長的時期內都是我國最大的貿易伙伴。幾十年來，盡管中歐貿易往來摩擦不斷，矛盾眾多，但總的趨勢是穩健發展、共享雙贏的。2019年11月27日歐洲議會投票通過以烏爾蘇拉·馮德萊恩為主席的新一屆歐盟委員會委員名單，2019年12月1日新一屆歐盟委員會就職履新。中歐經貿關系正處于一個發展變革的新關口。

（一）歐盟各國營商環境的宏觀環境建設

歐盟各發達經濟體營商環境的培育發展和完善成熟經歷了數百年的過程，特別是在市場法治建設上很有學習借鑒價值。根據世界銀行發布的《2020年全球營商環境報告》，在排名前十的經濟體中，僅歐盟國家就占了三席。優化營商環境要做的第一件事情就是簡化審批流程，使辦理手續的過程簡便快捷，這也是我國政府職能轉變和改革的重頭戲。根據世界銀行《2020年全球營商環境報告》，排名第四的丹麥就以構建“簡化規則商業論壇”為抓手，大幅降低了丹麥營商監管體系的復雜性。2015年，歐盟委員會受丹麥模式啟發，建議成立歐洲企業利益攸關者平臺，利用該平臺反映過于復雜的行政規定，為市場主體提供方便。2010年，奧地利政府推出奧地利商業服務門戶（Unternehmensserviceportal），通過電子政務服務來簡化各政府部門的要求，企業可與公共部門進行在線互動，完成一系列申請審批程序。

在創新支持和稅收管理上，德國政府的政策措施頗具特色。德國聯邦和地方政府通過提供包括補貼、公共貸款、擔保或風險投資等在內的一攬子融資支持，對包括外國企業在內的投資者進行資金支持，對研發類投資項目資金支持力度更大，補貼更多。為給納稅人創造更加寬松方便的營商環境，德國稅務部門從市場主體角度考慮，給予了納稅人充分的信任和公平。比如，對于延期申報，可由稅務機關規定延期時限，且允許追加延期；對于延期繳納稅款，允許稅務機關自行判斷，但一般要求申請人提供抵押品；對于滯納金的計算采用按月1%的標準。而根據世界銀行《2020年全球營商環境報告》，排名第四的英國則以稅收高度集中于中央政府（占九成）為特征，中央政府通過稅收制度改革不斷提高稅制競爭力，不斷加強和完善稅收征管等制度建設和政策措施，加大納稅服務力度，簡化納稅流程，持續不斷地為創新企業和中小企業發展提供便利和扶持。

（二）歐盟各國營商環境的細分領域建設

1.值得借鑒的措施

在與營商環境有關的各細分領域，歐盟各國的一些做法值得借鑒。

（1）合同執行

在合同執行方面，地方法院的作用至關重要。奧地利首都維也納通過設立專門的商業法庭來處理各類商業糾紛，這使之成為歐盟內部在該領域表現得最好的城市。有些國家通過出臺相關法律來促進對民商事糾紛的調解工作，相關法律為有意調解的各方規定了具體的財政獎勵，并對拒絕善意調解的各方進行懲罰。比如，2010年意大利通過法律規定免除了與調解有關的所有行為和文件的所有稅費，最終調解協議的注冊稅也被免除，若案件通過調解解決，可獲得相當于25%律師費用的激勵補償。此外，法院還可以對無正當理由拒絕善意調解的當事人實施懲罰，要求其支付額外的行政和司法費用。在保加利亞和拉脫維亞，調解成功的案件當事人可以報銷一半的訴訟費用，在羅馬尼亞和波蘭則可以獲得全額的財政報銷。在意大利新法規出臺后，每年有超過20 萬起糾紛通過調解得以解決。

（2）開辦企業

在開辦企業方面，可以借鑒愛沙尼亞的在線公司注冊門戶網站。通過該網站，申請人可以一次性地實現檢查企業名稱可用性、提交注冊申請、以電子方式支付注冊資本等功能。對各類手續的合并能顯著減少開辦企業所需的時間。在許多國家，開辦企業需要一名公證人來創建公司契約，準備其他創始文件，證明創始人簽名，進行公證所消耗的費用和時間無形中增加了創業的成本。有些歐盟國家通過推廣使用標準化公司章程來減少對第三方機構的需求，對那些公司結構簡單的小型公司而言，標準化章程可幫助監管部門有效核實成立文件的準確性、簽名及遵守法律的情況。在斯洛文尼亞，可使用SPOT 登記點（SPOT Point）來創建有限責任公司，該程序使用標準化的電子公司章程，且不收取任何費用。

（3）稅務登記

在稅務登記方面，歐盟正努力推動稅務登記過程的電子化，并將稅務登記整合到公司成立過程中。在許多歐盟國家，稅務登記屬于一般公司登記，在這些經濟體中合并后的商業和稅務登記時間只需要四天。在希臘和匈牙利，稅務登記被完全整合到企業登記過程中，公司在成立過程中沒有必要單獨與稅務機關溝通，企業登記申請一旦提出，系統就會自動向國家稅務機關和統計局進行登記。在意大利，有限責任公司以電子方式向企業注冊局一次性地提交申請，企業注冊局會自動連接稅務局（獲取納稅人識別號和增值稅編號）、社會保障局和意外保險辦公室進行公司注冊。在斯洛文尼亞，SPOT 網站統一了涉及創業過程的各機構數據庫，企業只需要在SPOT網站進行一次登記，就能自動向法院、稅務機關、統計局等提交登記信息。

（4）獲取建筑許可

在獲取建筑許可方面，丹麥和瑞典等國已不再要求開發商在申請建筑工程施工許可時提交土地所有權證明，而是由政府部門直接訪問土地登記數據庫來確認所有權信息，這加快了建筑許可的審批速度。在法國和意大利等經濟體，對于一些常見的低風險建筑，如果建筑主管部門沒有明確提出要適用標準的許可證辦理程序，建筑承包商可在提交申請后一個月開始施工，這是基于“沉默即同意”的原則。許多國家建立了完全的線上建筑許可申請審批系統，挪威、丹麥等國的開發商可以在線完成建筑許可申請。

（5）財產登記

在財產登記方面，立陶宛在基本財產登記程序之外，提供額外收費的快速財產登記通道，從整體上減少了財產登記的時間。荷蘭和羅馬尼亞每月都會公布土地轉讓和爭端統計數據，以提高財產登記透明度，幫助企業獲得有關房地產市場現狀和趨勢的信息。在意大利，土地登記和地籍數據庫是連在一起的，公證員被允許在一個步驟中同時進行產權搜索和地籍檢索，在進行財產變更時，公證員可以一次性在線登記相關土地轉讓和所有權信息，包括納稅信息、契約附件、監管機構信息等，稅款直接記入稅收賬戶，土地登記和地籍信息自動更新，只需16 天辦理4 項手續就可以實現快速財產轉讓。

（6）發揮地方政府自主性

除了國家層面的營商環境改革，地方政府也可以在自身監督管理權限范圍內優化各類審批和服務事項。以企業獲取建筑許可為例，奧地利的布雷根茨是該國辦理效率最高的地方，這是因為當地政府簡化了審批流程，縮短了聯邦政府規定的發放許可證的最短法律時限。而奧地利的維也納專門制定了簡化建筑許可程序，通過實施簡化、快速的建筑許可流程，進一步提高了當地建筑施工的效率。

2.對營商環境不利的現象

除可供參考的積極經驗外，近年來歐盟也出現了一系列對營商環境建設不利的現象。

（1）宏觀政治經濟環境不容樂觀

長期以來歐盟國家營商環境排名比較靠前的一個重要原因是，其政治和經濟發展穩定。不過，自歐洲債務危機以來，一些國家大幅削減公共開支，加之宏觀經濟環境不景氣和難民沖擊，導致許多國家社會關系緊張，地區政治經濟發展的穩定性受損，對營商環境造成了負面影響。許多西歐國家較高的稅收負擔以及直接稅與間接稅的巨大差異，對其營商環境產生了不利影響。面對這樣的情況，近年來該地區的一些國家試圖通過降低非工資勞動力成本來減少和降低社會保障繳款和個人與公司稅收負擔，轉而增加環境稅等間接稅，但這反而會導致失業率增加，對社會穩定產生不利影響。

（2）貿易保護主義抬頭

此外，近年來特別是新冠肺炎疫情暴發以來，歐洲貿易保護主義日益抬頭。根據中國貿促會研究院發布的《歐盟營商環境報告2020/2021》，相比于往年，有更多企業認為，歐盟及其成員國對外資企業更加不友好。這主要表現在三個方面：一是歐盟及部分成員國收緊了對外資的審查，降低了啟動外資審查的門檻，擴大了審查范圍并大幅延長了審查時間，在市場準入方面出現了嚴重倒退；二是歐盟提出了針對外國補貼的新的審查工具，進入歐盟市場的企業可能會面臨更多審查要求；三是歐盟在政策執行層面對外資的歧視日益嚴重，外資企業在補貼和審查方面很難像當地企業一樣獲得公平對待。以上諸多問題對歐盟的營商環境產生了負面作用，影響外資企業進入歐盟的信心。

他山之石，可以攻玉。中歐經貿關系源遠流長，中歐經貿發展前途寬廣，特別是在當今國際上針對中國的單邊主義盛行、霸凌主義甚囂塵上的形勢下，中歐經貿關系的穩健發展更具有特殊戰略意義。中國在營造國際一流營商環境過程中積極主動了解學習借鑒歐盟成功經驗，吸取負面教訓，其作用和意義不言自明。

三、我國對優化營商環境的認識與實踐

近年來，隨著營商環境概念的引入，我國對營商環境的認識與實踐不斷深入。在傳統觀念中，一個地區的商業吸引力取決于其在土地、資源、補貼等方面的優惠政策，但是隨著時間的推移，企業所享受的紅利會逐漸消失，真正能夠影響企業長久發展的是當地的產業配套、商務環境、行政效率、政府服務等軟性因素。從長遠來看，一個地區實現高質量發展的前提是擁有高質量的營商環境，優良的營商環境有助于企業更好地發揮自身生產力。根據中共十九屆五中全會精神和“十四五”規劃的戰略導向，新時期我國經濟要立足新發展階段，構建新發展格局，穩步推進經濟高質量發展。在這樣的背景下，營商環境越來越成為影響各地經濟發展的重要因素。除國務院出臺的《優化營商環境條例》等法規外，各地也在優化營商環境方面進行了豐富的實踐，并取得了很多可供推廣的經驗。

（一）我國對優化營商環境的認識

顧名思義，優化營商環境就是在經濟、法治、政府管理等方面為企業經營提供更加優良的環境。對有著長期招商引資實踐經歷的中國而言，其早期對“更好”營商環境的認識往往側重于經濟角度，認為給企業提供更多優惠和補貼就能帶來更好的營商環境，但近年來社會各界逐漸意識到，營商環境的優化更多來自制度性交易成本的下降。交易成本的降低意味著整個經濟體系運營成本的降低，可避免企業在生產領域之外投入更多資源。從長期來看，這才是對企業最具吸引力的地方，因為補貼優惠終有一天會消失，而交易成本的降低能為企業提供長期競爭力。具體而言，營商環境的優化主要從“放管服”三個維度進行。其中，“放”指的是簡政放權，降低市場準入門檻；“管”指的是創新監管，促進公平競爭，主要是對企業的信用監管；“服”指的是高效服務，營造便利環境，包含線下政務服務和線上數字政府建設。“放管服”的著力點在于增強市場主體的獲得感。

（二）我國各地優化營商環境的積極實踐

1.自由貿易港海南

海南作為我國最大的經濟特區和自由貿易港，在國家已經出臺關于海南及其營商環境上位法的情況下，于2021年11月1日起正式施行《海南自由貿易港優化營商環境條例》，期望通過本地優化營商環境條例更好地解決本地營商環境存在的問題，以立法的形式對一些有效的改革舉措加以固化，最終在營商環境方面對標國際上某些自由港的先進水平。

海南省優化營商環境的主要舉措如下：

一是推動法治化建設，以市場主體的需求和問題為導向，努力營造公開透明可預期的法治化營商環境。對于涉及企業的相關法規政策，要求政府盡量保持其連續性和穩定性，在制定、修改、廢止涉企法規政策時，以市場主體需求為導向，充分聽取相關企業與行業協會意見，對確需調整的政策給相關企業留出一定的緩沖期。對于政府自身，突出強調要加強政府誠信建設。相關政府部門在對市場主體做出承諾或簽訂合同時，應基于平等協商原則全面審慎考慮自身法律權限與財政能力，一旦做出承諾或簽訂合同，就不得擅自加以改變，否則將被視為政務失信追責。在市場監管和執法方面，通過細化量化行政執法自由裁量權標準，建立行政執法公示制度，盡可能防止執法機關對市場主體粗暴執法、侵害市場主體權益。

二是借鑒國內國際先進經驗，對標國際高標準營商環境。一方面，基于國際國內營商環境評價體系，建立海南本地營商環境評價指標體系，以此作為優化營商環境和推動政府部門考核的參考和基礎；另一方面，在貿易投資自由便利化、通關便利化等領域，借鑒國際先進經驗，在標準對接、信息共享、執法協同等方面加強國際交流，并在審慎評估基礎上針對貿易、投資等活動制定相關法規。

三是構建服務型政府，增強政府主動服務市場主體的意識。《海南自由貿易港優化營商環境條例》明確規定，海南省原則上不再新設涉企準入許可，并全面推行極簡投資審批制度。為提供標準化、便利化的政務服務，海南省統籌推動全省政務系統信息整合對接，實現全省政務服務事項無差別、同標準、便利化辦理。比如，在進行不動產登記時，不動產登記機關正逐步實現與稅務、公安、民政、社保等部門以及金融機構等單位的信息共享，實現不動產登記、交易、繳稅并行辦理，同時可通過將相關材料并行推送至供水、供電、供氣等企事業單位，實現不動產登記與水、電、氣變更的聯動辦理，大大簡化和縮減相關事項的辦理流程和時間。

為有效推進營商環境建設，切實了解市場主體面臨的各種問題，海南省成立了優化營商環境工作專班，上線了營商環境問題受理平臺，構建了高效暢通的政企溝通渠道。通過匯總梳理平臺收到的問題反饋，對有些共性問題協調相關部門共同辦理，海南省在不動產登記歷史遺留問題、完善農民工工資保證金存儲制度、閑置土地處置等方面探索出了一系列針對性方案，逐步解決了一些系統性、行業性、區域性問題。

2.國際化大都市北京

北京作為我國首都和國際化大都市，近年來在國內營商環境綜合排名中一直很靠前。近年來，北京多次針對某些特定領域，集中出臺配套政策，回應市場主體關切，使很多積壓的堵點難點問題得以有效解決。

2018年，北京市聚焦辦理施工許可、開辦企業、納稅、獲得電力、跨境貿易、獲得信貸、登記財產等環節，集中出臺了9項主要政策和N項配套措施（簡稱“9+N”系列政策），精簡和縮短了行政審批環節和時間，降低了涉企稅費，提高了透明度。2021年2月1日，北京市正式發布《北京市進一步優化營商環境更好服務市場主體實施方案》（簡稱“營商環境4.0 版改革”），出臺277 項措施，著力推進隱性壁壘、審批流程、事中事后監管、數字化政府建設等方面改革，破解突出問題，扎實落實新冠肺炎疫情下的惠企紓困政策。2021年底，北京市印發《北京市培育和激發市場主體活力持續優化營商環境實施方案》，并審議通過《關于開展北京市營商環境創新試點工作的實施方案》。這是北京市第五次集中出臺優化營商環境改革舉措，即北京營商環境5.0 版改革，針對審批制度改革、完善公平競爭制度、知識產權保護、監管執法、外資外貿等12個方面再次探索推出了數百項創新試點任務。

北京在優化營商環境方面的經驗可總結為三點：一是具有較強的創新意識，敢于率先探索并強力推進改革，能在短時間內連續推出數百項改革舉措；二是堅持問題導向，聚焦特定領域出臺一系列配套措施，有效破解市場主體面臨的諸多頑疾；三是圍繞市場主體的獲得感推進改革，如面對疫情下眾多企業遭遇的復工復產和融資困境，北京市開辟了12345 市民熱線企業服務功能等溝通渠道，積極協調幫助企業解決問題，使企業有了實實在在的獲得感。

3.自由貿易試驗區上海

上海以自由貿易試驗區為試點平臺，全面推行證照聯辦、行政審批告知承諾制、前置性統一區域評估、一站式拿地開工等創新舉措，并在全市范圍內推廣。

在深入推進“放管服”改革方面，上海市通過業務流程改革推動實現全鏈條極速審批；通過整合各部門系統資源，借助互聯網大數據分析和企業信用體系，建立部門聯動的風險預警、評估、跟蹤全周期市場監管機制；通過一網通辦，深化區一級政務服務中心標準化建設，實現涉企政策精準推送，優化訴求反映渠道，打造高效便捷的政務服務環境。

4.經濟特區深圳

深圳將區一級企業發展服務中心變為服務企業的貼心管家，通過企業服務專線和企業訴求信息系統了解和分析企業訴求，并通過各級領導掛點機制為一些重點企業提供針對性服務。對于初創型的小企業，深圳市由政府出資設立天使投資引導基金，與社會投資機構合作成立各產業子基金，進行充分市場化運作，盈利在收回成本后全部讓給社會資本，從而撬動了更多社會資金流向種子型企業。

5.國內其他地區

在國內一些其他城市，比如在內蒙古包頭市，聚焦“四個一”改革，在市級行政和公共服務事項辦理上提供一站式、一窗式、政務服務一網通辦、企業和群眾最多跑一次的服務；在安徽省蕪湖市，市政府主要領導通過定期舉行與企業家的早餐會，直接聽取企業建議了解企業訴求，通過實施“1%工作法”等有效幫助企業降本增效，增強企業獲得感和城市營商吸引力。為保障各項優化營商環境政策的落實，及時發現涉及營商環境的新問題同樣至關重要。對此，許多省份紛紛出臺營商環境監督辦法，通過開通營商環境投訴熱線、定期舉辦市長座談會、推行營商環境社會監督員和政務服務體驗員等機制，及時發現政策執行中存在的問題，督促相關部門落實整改。

整體來看，我國各地優化營商環境的實踐取得了一系列成就，但也存在一些不足。各地在轉變政府職能的“放管服”改革中往往更多關注簡政放權的“放”，即通過各種方式簡化審批流程、降低準入門檻，而在創新監管、促進公平競爭的“管”和提供高效服務、營造便利環境的“服”方面進步較小。具體而言，在簡政放權方面，由于部門間改革放權不一致、基層執行人員培訓不到位等，有些地方放權的效果并不如意；在創新監管方面，隨著行政權力的下放和許多前置審批轉為事中事后監管，基層監管執法任務加重，加之各部門間監管聯動機制尚不完善，導致監管缺失與多頭監管現象同時存在；在政務服務方面，很多地方尚未打通部門間信息系統屏障，導致企業居民辦事往往需要多次跑腿重復提交材料，加之信息宣傳不通暢，許多涉及市場主體的政策信息不能有效傳遞，影響了市場主體營商過程中的便利性。因此，各地應當協調推進營商環境“放管服”改革，積極借鑒其他地區先進經驗，真正增強市場主體的獲得感。

四、我國優化營商環境的難點

對照高標準營商環境的要求，我國在企業經營活動、宏觀政策條件兩個方面還存在較大差距，這是我國優化營商環境的難點所在。

（一）企業經營活動方面的差距

我國營商環境盡管有了很大程度的改善，實現了跨越式發展，但與國際一流營商環境相比，差距依然巨大，短板依然較多。除個別指標外，我國在多數衡量與評價指標上，特別是在辦理施工許可、納稅、保護少數投資者、獲得信貸、跨境貿易、辦理破產等指標上，還不盡如人意，面臨的困難很大。

（二）宏觀政策條件方面的差距

中國的開放是全方位的開放，對標的是世界一流營商環境，面向的是全球市場。在當今世界經濟普遍低迷衰退的背景下，穩中有進、前景樂觀的中國經濟愈發成為吸引各國投資的理想場所，特別是那些政策開放、條件優越的地區，如已被批準建立社會主義現代化建設先行示范區的深圳和全島對外開放全力建設自由貿易港的海南省，正在成為吸引國外投資的熱土。但吸引外商特別是世界500 強企業來華投資、駐華經營，營造令它們滿意的營商環境難度很大。這不僅要考量對企業的吸引力（涉及企業經營環境），更要考量對人才的吸引力（涉及居住環境、醫療條件、教育水平、司法支持、娛樂特色等）。從某種意義上來說，商業環境以外的條件甚至比純粹的商業環境更加重要，無論是從戰略思維還是從實際操作角度看，這些都是當前營造良好營商環境的難點所在。

可以看到，對標國際一流水平，我國在很多方面還存在較大差距，近年來廣受詬病的企業市場退出障礙、企業融資難融資貴等問題均源于此。突破這些難點，打造國際一流營商環境，需要長期不懈的探索和努力。一方面，要研究發達經濟體營商環境建設中值得借鑒的經驗，在學習中不斷優化我國營商環境；另一方面，要積極與國際接軌，參考國際標準進行營商環境建設，推動我國營商環境國際化進程，讓來中國經營的外商能切實感受到我們與世界發達國家營商環境的無縫對接，有效提升我國吸引外商來華投資經營的競爭力。

五、我國優化營商環境的重點

依據《優化營商環境條例》，當前我國營造國際一流營商環境的重點在于培育市場意識、確立平等觀念、建設相關行政法規和法律制度。亞當·斯密的《國民財富的性質和原因的研究》一書對正在致力于營造世界一流營商環境的當代中國而言，具有非常重要的理論和現實意義。

（一）培育市場意識

市場是進行商品交易的場所，是各種要素充分流動的出發點與歸宿點，是人類多種社會關系、經濟關系、利益關系交織的中心。市場有其自身運行的法則，有其自身發展變化的規律。在營造國際一流營商環境的過程中，市場意識的培育需要充分了解市場、熟悉市場、尊重市場、敬畏市場，總之一句話，就是要把市場置于至高無上的地位。只有如此，才能為市場主體營造更加適宜便利的營商環境，才能從根本上去除以往政府行政力量對市場主體不必要的阻礙和干擾。

中共十八屆三中全會以來，為實現市場在資源配置中的決定性作用，我國不斷深化經濟體制改革，大幅減少政府對各類要素資源配置的直接干預，各級地方政府也紛紛把發揮市場主體作用、減少政府干預寫入政策文件。然而，在實際操作層面，各政府部門對市場仍然缺乏足夠的尊重和敬畏，市場意識依然停留于紙面。比如，近兩年來受世界經濟衰退和新冠肺炎疫情沖擊，高校畢業生就業面臨較大壓力，于是便有地方政府組織企業座談會，建議本地企業每家多吸納一名高校畢業生。這種做法固然可能緩解大學生就業難題，但從市場的角度看，即使企業應當承擔一定的社會責任，企業招聘員工也應主要基于自身發展需要。這種指標攤派式的做法不符合市場規律，特別是對那些效益本就不好已經陷入困境的企業而言，多招收一名畢業生意味著更大的經營壓力，迫于政府提議進行招聘顯然不利于企業經營和發展。

（二）確立平等觀念

等價交換是市場經濟的靈魂。營商環境的基石就是對所有市場主體公平對待，從根本上杜絕一切形式的歧視行為，使所有市場主體權利平等、機會平等、規則平等、待遇平等。無論是對中資企業還是對外資企業，無論是對國有企業還是對民營企業，有了需求就提供平等的服務，產生了糾紛就進行平等的仲裁，遭遇了風險就給予平等的援助。特別是國家要依法保護所有市場主體在要素獲得、政策支持、招投標機會及政府采購等方面的平等待遇，要依法保護所有市場主體的經營自主權、財產權及其他合法權益，加強對知識產權的保護，加強對企業經營者個人財產和人身安全的保護，不分貴賤，一視同仁，如此才能確保所有市場主體沒有后顧之憂，安心經營。

在頂層設計方面，2019年國務院政府工作報告明確提出，要“按照競爭中性原則，在要素獲取、準入許可、經營運行、政府采購和招投標等方面，對各類所有制企業平等對待”。所謂競爭中性是要求政府平等對待各類市場主體，消除對不同規模和所有制企業設置的不合理限制。2019年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于促進中小企業健康發展的指導意見》再次強調，要按照競爭中性原則，打造公平便捷營商環境，進一步激發中小企業活力和發展動力，要實行公平統一的市場監管制度。在司法層面，2020年兩會授權發布的最高人民法院工作報告明確提出，要對國企民企、內資外資、大中小微企業一視同仁，對中華人民共和國成立以來所有司法解釋進行清理，廢除一切對民營企業的不平等規定。然而在現實中，不同規模不同所有制企業依然在很多方面面臨不平等對待，在金融資源獲取、經營運行過程中，規模較小的民營企業往往會受到更多的歧視和行政執法，在民營企業內部，當企業所有者為人大代表或政協委員時，其企業經營往往能獲得一定的特權。種種現象表明，現實中各類企業主體距離競爭中性還有較大差距，競爭中性的實現不僅有賴于法律制度層面的完善，而且有賴于市場主體平等觀念的確立。

（三）建設法規制度

法規制度建設是市場經濟正常運行的制度保障。沒有完善的法規制度，市場的自由經濟與平等交換就是一句空話。正如《優化營商環境條例》所指出的那樣，在總結實踐經驗基礎上制定專門的行政法規，從制度層面提供更為有力的保障和支撐，是進一步優化營商環境的重要舉措。法治化是營商環境國際化與市場化的制度基礎和政策保障，是營造規范、平等、透明、可預期營商環境的先決條件。為市場主體提供投資興業的制度保障，既是營造國際一流營商環境的核心，也是營商環境成熟完善的重要標志。進行國際一流營商環境所需要的制度建設，是一項艱巨而充滿挑戰的任務。如何把改革開放以來各地區、各部門在優化營商環境方面所制定的政策措施上升到制度層面，使之實現系統化、規范化，具有統一性、權威性，更好地為市場主體的經營保駕護航，成為當前營商環境建設的重中之重。

隨著國家和地方優化營商環境條例以及《中華人民共和國外商投資法》等法律法規的出臺與實施，法律文本層面對市場經濟中各行為主體的制度保障和規范正在逐步完善，但法律的出臺并不等同于法治的實現。世界銀行對各國營商環境進行評價所依據的規則就并非一國的法律文本，而是該國在實際執行過程中的表現。把競爭中性寫入法律并不意味著各類所有制企業競爭中性的真正實現，要實現法治化營商環境，必須加強對已出臺法律法規的宣傳和落實，否則很容易出現某地區一方面早已出臺本地優化營商環境條例，另一方面依然存在本地基層政府對轄區內企業大規模亂罰款的現象。

中國是一個小農經濟歷史悠久的文明古國，中華人民共和國建立后又經歷了照搬蘇聯模式、實行高度集中計劃經濟體制的漫長過程，這決定了我國現代市場經濟條件下的營商環境建設是一項長期而艱巨的任務，并非一蹴而就能輕易完成的。在營造國際一流營商環境過程中，如何正確定位并處理好政府與市場的關系是當前我們面臨的最普遍、最頻繁的問題，而我們通常談及的各種堵點、痛點多由這類問題所致。在中國的傳統觀念中，歷來有官為貴民為輕、權大于法的說法。從某種意義上講，中國的改革開放就是要從根本上改變這種傳統觀念，而構建現代營商環境就是要理順政府與市場主體之間的關系。在良好的市場與政府關系下，未出現問題時，市場主體根本感覺不到政府的存在，而一旦出現問題，政府就會馬上來幫助解決問題，這就是人們經常所講的“你不叫我不擾，你一叫立刻到”，以及北京市政府的形象提法“吹哨就到”。實際上，對現代商品經濟而言，亞當·斯密對政府的認識并不全面，并非“什么都不管的政府就是最好的政府”，而是積極有效為市場主體解決難題的政府才是最好的政府。然而在現實中，還是有些政府官員在處理與市場主體的關系時殘留官僚作風，缺乏誠信，政策執行不及時不到位，承諾的政策難以兌現，簽訂的協議鮮有履行。政府作為行政法人“新官不理舊賬”以及對民營企業“準入不準營”“能生不能死”的現象仍時有發生。有些地方還存在通過各種方式保護本地企業、歧視外來企業的現象。應該說，目前上述現象并不普遍，但一旦發生，后果嚴重，影響極壞。這也是目前中央把各級政府“放管服”改革作為改善政府職能、提高執政能力、強化服務意識重要抓手反復強調，一抓到底的根本原因。因此，要把政府為市場主體提供全方位服務提到深入貫徹落實中共十九屆四中全會精神、推進國家治理體系治理能力現代化的高度來認識和實施。要提高依法行政水平，建設法治政府，要堅持問題導向、目標導向、結果導向，真正為市場主體辦實事、解難題、送春風。

（四）構建中國營商環境評價體系

1.必要性

從國際層面看，當今世界最具影響力的營商環境評價當屬世界銀行每年發布的《全球營商環境報告》，與之類似的還有經濟學人智庫公布的全球營商環境排名以及世界經濟論壇發布的《全球競爭力報告》。但這些報告所采用評價指標對各國營商環境的反映還做不到全面而真實，難以客觀展現一家企業在各國能夠獲得的所有發展機會。因此，中國需要構建符合自身國情，且合理性與公信力較強的營商環境評價體系，提升中國在國際營商環境評價中的話語權。

2.具體思路

世界銀行發布的《全球營商環境報告》評價目標國營商環境好壞的依據不包括各國市場規模、基礎設施以及政府為企業提供的教育醫療等軟性配套情況，但這些顯然是對企業經營發展至關重要的因素；世界經濟論壇發布的《全球競爭力報告》盡管把市場規模、商品市場效率、教育資源等作為評價指標，但其指標設置與打分明顯帶有西方式的偏見，比如在制度（Institutions）這個指標的一個子項各國有組織犯罪（Organized Crime）上，中國的得分常年居于中下游，而按人口比例計算犯罪率遠高于中國的西歐等國，甚至監獄關押絕對人數高于中國的美國，其得分卻居于前列。根據這樣的指標和評分得出的國家競爭力排名顯然不能準確展示中國真實的營商環境。為解決此類問題，可參考法國政府編制法國吸引力報告的做法，該報告采用的是各商業組織和國際機構具有公信力的數據，但在指標設計上更能反映法國的價值觀，如平等、創新、環保等議題[6]，這樣的指標和數據毫無疑問更有利于法國自身得分的提高。據此，中國也應積極行動，選擇具有公信力的數據，提出并推廣更加客觀而非僅僅反映西方價值導向的營商環境國別報告，以在國際上向外資更真實地展示中國。

從國內層面看，應根據橫向可對比、縱向可考核的要求，建立針對各省市的營商環境評價考核體系，各地方政府也應結合本地區實際編制針對下屬區縣等單位的營商環境評價體系。在此基礎上，各級政府和部門可根據營商環境評價結果，及時調整和改進相關政策，幫助營商環境得分較低的地區有針對性地解決問題，甚至形成與此前地方政府“GDP 錦標賽”類似的競爭，從而鼓勵和督促各級政府積極優化當地營商環境。當前，已有國內研究機構發布了全國層面的營商環境評價報告，部分省市也在著力開發本地營商環境考核體系，后續所要做的就是對這些評價體系進行完善，使之能客觀反映各地發展實際并真正推動各地營商環境建設。