淺析土地整理在新農村建設中的作用

文／陳君宜 沅江市自然資源局 湖南沅江 413100

引言：

土地整理是我國現階段一項具有戰略意義的農田基本建設工作，其具體是指在一定區域內，按照土地利用總體規劃以及土地整理專項規劃等，針對農田、水利、道路、林地、村莊等實施綜合性整治，有效調整農村土地關系，優化土地利用結果、改善農村生產生活條件。以此盡可能的增加可用土地面積以及有效耕地面，提高農業生產力。尤其是在新農村建設背景下，土地整理工作的重要性日益凸顯，有助于緩解城鎮建設用地緊張的局面，實現城鄉統籌發展。同時有利于保證耕地總量動態平衡，整合耕地資源，有助于推動農村經濟可持續發展能力得到增強。

1、我國土地當前利用現狀

土地整理工作開展的現實依據則是土地實際利用情況，根據我國“三調”結果顯示，截止到2019年末，全國耕地面積為19.18億畝，基本達到國家規劃確定的耕地保有量目標。但在具體利用方面，仍存在諸多不足，影響農業結構調整、生態建設以及資源高效使用等。比如結合第三次全國土地調查結果顯示，耕地面積為191792.79萬畝、城鎮村及工礦用地52959.53萬畝、林地426188.82萬畝、水域及水利設施用地54431.78萬畝、園地30257.33萬畝等。而在耕地面積中水田：水澆地：旱地=24.55:25.12:50.33.從中發現旱地仍是我國耕地主要類型。而在城鎮村及工礦用地面積分布中，城市用地為7832.78萬畝、建制鎮用地達7693.96萬畝、村莊用地32903.45萬畝、采礦用地為3663.66萬畝、風景名勝及特殊用地865.68萬畝。基于該調查結果，村莊用地占總分類用地面積的62.13%。同時對比“二調”結果，在近十年間的地類轉換情況中，耕地流向林地、園地面積分別為1.12億畝和0.63億畝。其中對于流向園地等農用地中，部分土地的耕作層受到破壞、有的可恢復為耕地，通過實施相應的整理工程，耕地恢復面積可達1.66億畝[1]。因此為保障我國耕地保有量目標的實現，兼顧新農村建設與城鄉協調發展，則必須要科學合理的制定土地整理計劃，以此提高土地資源利用效率。

2、新農村建設中土地整理的內容

隨著我國新農村建設的不斷開展，土地整理作為重要工作之一，應當開展以下內容：

（1）開展耕地質量調查。即先劃定土地整理項目區域，全面調查區域內的耕地面積、人均面積等，以此掌握耕地的質量及特點，并有序完善相關登記資料。有利于為農田高產穩產、農業生態高效發展提供基本資料支持。同時也有助于劃定低質、低效且不適宜耕種的耕地，通過整理為林地，實現土地利用率提高。

（2）適宜進行農荒地整理。即是基于當地土地調查結果，了解轄區內的土地利用結構、開發潛力等，支持相關政策措施的制定，加強引導，在保護生態環境的前提條件下，做好統一規劃、設計，促使土地整理能力得到提升[2]。

（3）高效整治廢棄地。在部分地區的新農村建設中，存在大量的廢棄地，比如廢磚瓦窯、廢院場、廢溝渠等。并且在農村勞動力流向城市的過程中，也出現了大片的撂荒地。在土地整理工作中需針對廢棄地進行調查登記，制定相應的復墾計劃和方案嗎，嚴格遵循“誰復墾，誰受益”的原則，出臺優惠政策，鼓勵農戶自行開展整治。同時依據我國現行的土地管理法律法規，應開展必要的行政執法工作，以此督促土地整理科學、高效地開展，有效落實復墾責任制。

（4）積極整理農民居住用地。在新農村建設過程中，各地區均采用一系列措施推動城鎮化發展，比如規模搬遷、小村合并等，從而形成一些空心村等。為提高土地利用效果，需對村內空閑用地進行整理使用，盡量清除居民點內存在的亂搭亂建情況。所以相關人員應當充分了解農村居民點的占地總面積、戶均分攤面積、人均用地面積等，并掌握居民點搬遷后的遺留面積，有助于推動空閑土地整理和改造，通過復墾為耕地以實現綜合整治[3]。

3、土地整理在新農村建設中的作用

3.1 強化耕地保護

通過土地整理在新農村建設中的應用，其可發揮重要價值。最為突出的作用則是有利于強化對基層耕地面積的保護，實現耕地占補平衡。比如通過土地整理工作，可有效增加耕地面積，提高耕地質量。同時在新農村建設中開展土地整理，能夠進一步增強當地領導干部及人民群眾的耕地保護意識，樹立土地合理利用的自覺性和責任感，促使現行的耕地保護制度得到全面落實。并且可有效引導農民實現節約用地，最大限度的避免出現破壞耕作層的行為。

3.2 推進城鎮經濟發展

基于新農村建設的要求，需與城鎮保持同步發展趨勢。通過實施土地整理則能夠增加耕地面積，實行建設用地指標折抵政策，在很大程度上能夠緩解用地壓力，進一步滿足現代化經濟發展的需求。比如在實踐中嚴格按照分類指導的思路，在新農村建設過程中，基于土地整理工作建立當地耕地后備資源庫、補充耕地儲備庫等，有利于為國家重點建設項目提供補充耕地指標，切實推動建設項目實施先補后占的目標，再依托建設項目推進新農村的良好建設發展，實現二者協調[4]。

3.3 增加農業效益

由于土地整理能夠在根本上改善耕作條件，以此為農業企業、個體種植專業戶等提供承包租賃度對象，從而在新耕地上發展優質農業。通過采用科學化種植模式以及產業化經營，可大幅提高土地產出效率。同時經過整理的耕地增加，也能夠為農村弱勞動力提供比較可靠的就業機會，進而提高農業綜合效益。

3.4 促進農業產業化進程

現代農業發展的主要趨勢則是產業化，耕地作為農業建設中不可或缺的關鍵要素，經過土地整理后，土地使用權更加集中，能夠有效吸引和培育更多的產業化農業企業。在新農村建設進程中對農村產業結構實施優化調整，并積極引進現代農業技術、改善農民傳統思想，培育大批的種植專業戶以及農產品相關產業，進一步推動基層農業產業化進程的加快前進，助力新農村建設質量提升。

3.5 改善農村生態環境

在土地整理工作進行時，主要是將農村地區原有的分散凌亂地塊、高低不平地塊等，整理形成形狀較為規則、面積適度且適合機械化耕種的標準農田。并對具有彎曲無序和寬窄不一的田間小路進行修繕，形成運輸便捷的田間道路。另外一方面，經過土地整理還有助于改造廢舊水利系統、改善雜亂無章的建筑物布局、復墾廢棄地等，促使耕地面積有效增加。除此之外，土地整理還有助于營造防護林、完善農村建設規劃，促使村莊環境以及面貌得到改觀，促使農業發展與環境保護相結合，進一步推動新農村建設進程，優化農村生態環境條件，有利于實現可持續發展。

4、在新農村建設進程中做好土地管理的策略

4.1 加大宣傳力度

在新農村建設進程中，土地整理是一項系統化工程，其僅僅關系到農村、農業以及農民的發展，同時也是經濟社會建設中的重要戰略性措施。而當前在我國多數基層地區對于土地整理的認識較為缺乏。觀念較為淡薄。因此相關人員必須要做好宣傳工作，加大土地整理推行力度。在具體實施過程中，應從三個方面入手。首先則是強化社會宣傳，由國土資源、農業、林業等部門進行聯合宣傳，借助傳統媒體和新媒體開展廣泛宣傳，營造良好的社會環境，促使農村以及企業提高對土地整理作用的認知，形成全社會共識。其次，加強對農民群體的宣傳，通過技術下鄉、組織學習、講座、農業大戶培訓班等，全面宣傳土地整理的相關內容。促使農民在新農村建設過程中充分認識到土地整理的重要性，激發農民的積極性和自覺性，進一步推動土地整理項目向前發展。最后，注重宣傳耕地保護觀念。結合全國土地第三次調查結果，深入基層農村地區宣傳《土地管理法》、《基本農田保護條例》等法律法規，保證人民群眾了解土地資源的有限性，明確在當前時代下耕地保護的意義和緊迫性，以此更好的參與到土地整理工作中，切實提高耕地面積和質量，實現農業生產高效、穩定的目標[5]。

4.2 保證土地整理標準化設計

為有效做好土地整理工作，應當采用標準化設計，以此提高新農村建設實效。在具體實踐過程中，相關人員應當綜合考慮轄區內的自然條件，基于土地規模化、水源條件以及城鎮統籌發展規劃等，明確土地整理重點區域和需求。比如在針對資源條件相對良好的地區開展土地整理項目，應當堅持高標準建設原則。嚴格落實《土地開發整理工程標準》等科學設計整理工程，保證規劃設計具有合理性。并積極完善相關配套設施，打造適應新農村建設以及現代農業要求的土地整理示范片區。促使土地整理工作成為農業結構調整和升級的重要基礎，進一步增加農業效率和農民收益，有效緩解三農問題，切實推進新農村建設及鄉村振興戰略的實施。

4.3 規范土地整理管理

因為土地整理涉及到新農村建設的多個方面，比如其與生態環境、居住點搬遷、城鄉統籌發展、農業生產技術、道路交通、農業基礎設施等均存在密切聯系，在一定程度上具有較為明顯的復雜性特征。為充分保障土地整理項目發揮良好作用，則應當規范其管理，以此提供堅定保障條件。因此在具體實踐過程中，相關部門及人員必須嚴格落實規范化管理制度。比如針對土地整理項目實施業主負責制、工程招投標機制、資金審計制以及合同管理制度等，重點突出項目開展實效，保證各個環節得到有效管控。同時政府部門需要最大限度的爭取農民群眾的支持，實現全員參與、共同發展的新格局。另外，國土資源部門、財政部門以及審計部門等需要強化聯合，針對土地整理項目積極開展審核以及資金檢查，比如指定進行工程審核、項目資金審計等，確保項目投資的真實性。并側重對土地整理項目成果開展驗收，保證耕地復墾質量，避免出現土地資源浪費、資金被擠占挪用等不良情況，全面稽查項目實施過程。如發現項目存在嚴重的問題，及時責令整改，充分保障農民的合法權益。而且土地整體是一項長期且艱巨的任務，在新農村建設過程中，還需注重產業化運作，如盡快建立土地使用權流轉機制，實現土地“三權分離”，進一步推動投資主體多元化。并在兼顧各方利益的前提下，制定完善的農業土地使用權流轉政策，運用市場化理念實現有限土地資源向當地大型龍頭企業、農業公司集中，促使農業土地結構得到優化和調整，加快土地產業化進程。

4.4 確保充足的資金支持

土地整理需要大量的資金支持，因此必須保證資金的合理落實，以達到預期效果。結合當前我國的現實情況，目前可實施的資金籌集途徑包括新增建設用地有償使用費。其是按照我國《土地管理法》的規定，對新增建設用地的土地有償使用費需上繳30%到中央財政、70%留給當地政府，用于耕地開發；土地出讓收入，依據我國現行的土地調控規定，土地出讓總價應按照足額安排支付土地補償款、安置補助費等，其余資金主要用于土地開發等；耕地開墾費，基于占用耕地補償制度，對耕地占用需繳納相應的開墾費，用于新土地整理；適當利用銀行等金融機構貸款，作為土地整理的啟動資金；按照“誰整理，誰受益”的原則，積極吸納社會資金。或者實行政府投資為主、農民投資為輔，實現多渠道投入，為土地整理項目提供穩定的資金支持。

結語：

綜上所述，土地整理在當前新農村建設的背景下具有重要作用，有助于增加耕地面積、補充建設用地，盡量維持占補平衡。同時對于農村自身發展而言，有利于優化城鄉建設布局、改善生產條件和生態環境，對建設新農村具有積極意義。為此在今后發展進程中，應當嚴格按照我國土地資源利用總體規劃以及城鄉發展規劃等，有效開展土地整理工作，推動有效的土地資源發揮最大化效益，實現可持續發展目標。